Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 4178/2008. számú ügyben

Előadó: dr. Bene Beáta
Az eljárás megindulása
A panaszos Budapest XI. kerületi önkormányzat jegyzőjének eljárását sérelmezve fordult hozzám, beadványában előadta, hogy birtokvédelmi kérelme ügyében a jegyző nem járt el.
A panaszban foglaltakkal kapcsolatban felmerült a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonsághoz, ezen belül a tisztességes eljáráshoz, valamint a jogorvoslathoz fűződő jog sérelmének gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam. 
Az ügy alapos feltárása érdekében a jegyző tájékoztatását kértem eljárásáról.

A megállapított tényállás
A rendelkezésemre bocsátott iratok alapján megállapítottam, hogy a panaszos írásban először 2008. június 27-én fordult kérelemmel a hatósághoz birtokvédelmet kérve, mert „2 vagy 3 esztendeje” lakóhelye közelében tartott kutya folyamatos és hangos ugatása ez év nyarától zavarja lakóingatlanának használatát. 
Az ügyfél kérelmére a jegyző 2008. július 7-én kelt levelében válaszolva tájékoztatta őt, hogy mivel a zavaró kutyaugatás több év óta tart, ezért a Budai Központi Kerületi Bíróságnál lehet birtokvédelmi pert indítani.
Az ügyfél a jegyző tájékoztató levélére korábbi kérelmét 2008. szeptember 8-án kelt levelében megismételte és továbbra is kérte a birtokvédelmi eljárás lefolytatását, mert véleménye szerint őket a zavaró magatartás csak ez év tavasza óta zavarja.
A jegyző végül elutasító döntését 2008. október 9-én hozta meg.

A vizsgált alkotmányos jogok
– A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” (Alkotmány 2. § (1). bek.)
– Jogorvoslathoz való jog: ”A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.” (Alkotmány 57. § (5) bek.)

Az alkalmazott jogszabályok és egyéb rendelkezések
A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.)
A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (Ptk.)
A Polgári Törvénykönyv hatálybalépéséről és végrehajtásáról szóló 1960. évi 11. törvényerejű rendelet (Ptké.)
Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (Áht.)
Az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény (Itv.)

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa számára feladat- és hatáskört, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) határozza meg. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
Tekintettel arra, hogy az ügyben sérelmezett szerv a jegyző, aki Obtv. 29. § (1) bekezdésének a/ pontja értelmében közigazgatási feladatot ellátó szerv, ezért eljárásának vizsgálata az ombudsmani hatáskörbe tartozik, továbbá a közigazgatási jogorvoslati lehetőséget a Ptk. 191. § (4) bekezdése kizárja.

II. A sérelmezett eljárás tekintetében
A hatóságot eljárási kötelezettség terheli a Ket. 20. §-ának (1) bekezdésének értelmében, „a hatóság a hatáskörébe tartozó ügyben illetékességi területén köteles eljárni…” Az érdemi határozatot a kérelem hatósághoz való beérkezésének napjától számított 30 napon belül kell meghozni. [Ket. 33. § (1) bek.]
Újbuda jegyzője eljárásával kapcsolatosan kifejtette álláspontját, amely szerint „mivel a birtoksértő állapot több mint egy éve fennáll, a probléma, jegyző előtti birtokvédelmi eljárásban nem rendezhető. A panaszost erről – az ügyfélbarátság jegyében, megkímélve a felesleges fáradalmaktól, illetékfizetéstől – levélben tájékoztattam.”
Vizsgálatom ezt követően elsőként a hatóság hatáskörének megállapításával összefüggő eljárására terjedt ki. 
A birtokvédelmi ügyekben eljáró szervek hatáskörét a Ptk. határozza meg, amely szerint, az akit birtoklásában zavarnak a jegyzőtől egy éven belül kérheti a zavarás megszüntetését [Ptk. 191. § (1)]. „Lényeges azonban, hogy az említett egy éves határidő mikor kezdődik. Ha a birtokháborítás egyetlen cselekményből áll, a határidő a cselekmény befejezésének napján kezdődik. Amennyiben viszont a birtokháborítás folyamatos cselekvésben nyilvánul meg, az álláspont nem egységes. Az egyik nézet szerint a kezdő időpont a folyamatos magatartás megkezdésével esik egybe. Amennyiben a birtokháborító magatartás bizonyos időközönként ismétlődik, az egyes birtokháborító magatartásokat különválasztva lehet megállapítani, hogy az egy év melyiknél telt le, s melyiknél nem.”(Ptk. indokolás)
Hasonló álláspontot fogalmaz meg a Ptk. magyarázata is, folyamatos cselekmény, ha az azonos magatartás megszakítás nélkül vagy csak kisebb megszakításokkal hosszú időn át tart. Kérdés, hogy az államigazgatási eljárás a folyamatos cselekmény elkezdésétől számított egy éven belül indítható vagy mindaddig amíg, a folyamatos cselekmény tart. Véleményünk szerint a folyamatos cselekmény kezdete az irányadó. Az egy évnél tovább tartó és ezért már kialakult állapotot létrehozó magatartás esetén … az államigazgatási eljárás lefolytatása nem indokolt.” (A Polgári Törvénykönyv magyarázata KJK Kiadó 1995.)
A Ket. rendelkezik a kérelem érdemi vizsgálat nélküli elutasításának, illetve az eljárás megszüntetésének módjáról és eseteiről. A törvény kimondja, hogy a kérelmet a hatóság érdemi vizsgálat nélkül 8 napon belül végzéssel elutasítja, ha a hatóságnak nincs hatásköre és a kérelem áttételének sincs helye [Ket. 30. § a/ pont]. Az eljárását pedig a hatóság végzéssel megszünteti, ha a kérelem érdemi vizsgálat nélküli elutasításának lett volna helye, az elutasítási ok azonban az eljárás megindítását követően jutott a hatóság tudomására [Ket. 31. § 1.§ a./ pont]. 
Jogellenességről akkor beszélhetünk, ha a Ket. 33. § (7) bekezdése alapján nem került sor a határidő meghosszabbítására, s a jogszabályban megállapított ügyintézési határidő anélkül telt le, hogy a kérelem tárgyában döntést hoztak volna. A jogellenesség megállapításának nem előfeltétele a személyes vétkesség fennállása, a jogellenesség akkor is fennáll, ha sem az ügyintézőjét, sem a vezetőjét nem terheli kötelezettségszegés. (A közigazgatási jog nagy kézikönyve, szerkesztette: Kilényi Géza Budapest 2008.) Álláspontom szerint a jegyző helyesen állapította meg hatáskörének hiányát, azonban döntését jelentős késedelemmel, az ügyintézési határidőt többszörösen túllépve hozta meg, tekintettel arra, hogy az ügyfél által június 27-én benyújtott kérelmet 2008. október 7-én kelt döntésében bírálta el.
Vizsgálatom ezt követően a határidő túllépésének jogkövetkezményeire terjedt ki. A hatóság a kérelmet elutasító döntésében felhívja az ügyfelet, hogy fizessen meg 2.200 Ft eljárási illetéket is.
A jogalkotó 2005 januárjától az ügyintézési határidők következetes betartása érdekében az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII törvénnyel jogkövetkezményt határozott meg arra az esetre nézve, ha a hatóság az ügyintézési határidőt túllépi. A törvény ugyanis kimondja, hogy ha az ügyfél az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény szerinti államigazgatási eljárási illetéket megfizette és az eljáró hatóság a reá irányadó eljárási szabályokban meghatározott ügyintézési határidőt nem az ügyfélnek felróható okból nem tartotta be, akkor meghatározott mértékű összeg megtérítésére köteles. A megtérítendő összeg, ha az ügyintézés időtartama meghaladja a jogszabályban előírt ügyintézési határidő kétszeresét, akkor az eljárási illetékkel megegyező összeg. [Áht. 11/B (1)-(2) bek.].
Álláspontom szerint a fenti szabályozásban foglaltak érvényre juttatása a már megállapított ügyintézési határidő túllépése miatt összeegyeztethetetlen a hatóság késedelmesen meghozott döntésében kirótt illetékfizetési kötelezettséggel.

III. Alapvető jogok tekintetében
A jogbiztonság, mint alapvető jog fogalmának értelmezésénél az Alkotmánybíróság döntéseiben megfogalmazott elveket vettem figyelembe
Az Alkotmánybíróság több határozatában elvi éllel szögezte le, hogy a jogállam legfontosabb eleme a jogbiztonság [75/1995. (XII. 21.) AB hat., 9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 65.]. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy nemcsak a jog egésze, de annak egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének a kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság alkotmányos követelménye szempontjából az eljárásjogi garanciák. Csakis formalizált eljárási szabályok megkövetelésével és betartásával működhetnek alkotmányosan a jogintézmények. Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet. 
A határidők a jogilag szabályozott eljárások olyan elemei, amelyek általában az eljárások, ezen belül különösen egyes eljárási cselekmények lefolytatása, illetőleg bizonyos jogosultságok gyakorlása vagy kötelezettségek teljesítése ésszerű időn belül való befejezését írják elő; megakadályozzák az eljárások parttalanná válását, ugyanakkor biztosítják – többek között – az alapjogok gyakorlásának lehetőségét. (23/2005. (VI. 17.) AB határozat)
Az Alkotmánybíróság a 72/1995. (XII. 15.) AB határozatban, a jogbiztonság elengedhetetlen követelményének minősítette, hogy a jogalkalmazói magatartás előre kiszámítható legyen. A döntés szerint az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. A közigazgatási eljárás nem nélkülözheti a kötelező ügyintézési határidőket. Az Alkotmánybíróság mindezek alapján hivatalból eljárva mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést állapított meg azért, mert az általános és a különös államigazgatási eljárási törvényekben egyébként tételesen előírt ügyintézési határidők – a közigazgatási szerv mulasztásából eredő – be nem tartása ellen a jogszabályok nem nyújtottak hatékony jogvédelmi eszközt az ügyfél számára.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a jogorvoslathoz való jog tényleges érvényesüléséhez a „jogorvoslás” lehetősége is szükséges, vagyis az, hogy a jogorvoslat fogalmilag és szubsztanciálisan tartalmazza a jogsérelem orvosolhatóságát (23/1998. (VI. 9.) AB határozat, 49/1998. (XI. 27.) AB határozat, 19/1999. (VI. 25.) AB határozat). 
Mindebből következően megállapítom, hogy Budapest XI. kerület jegyzője birtokvédelmi eljárása elhúzódásával és döntésének késedelmes meghozatalával a jogállamiság elvéből eredő jogbiztonság követelményével, ezen belül a tisztességes eljárással, valamint a jogorvoslathoz fűződő joggal összefüggő visszásságot okozott.

Kezdeményezés
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem, hogy Budapest Főváros XI. Kerület Újbuda Önkormányzatának jegyzője a birtokvédelmi ügyben hozott döntésében megállapított illetékfizetési kötelezettség ügyfél általi teljesítése esetén gondoskodjon annak teljes összegben az ügyfél részére való megtérítéséről.
Továbbá felhívom jegyző a figyelmét, hogy a jövőben kiemelt figyelmet fordítson, a közigazgatási eljárásban az ügyintézési határidők betartására.

Budapest, 2008. november 12.
Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Az alkalmazott jogszabályok:
A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény
20. § (1) A hatóság a hatáskörébe tartozó ügyben illetékességi területén köteles eljárni. 
33. § (1) Az érdemi határozatot az (5) bekezdésben meghatározott időponttól számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig törvény vagy kormányrendelet állapíthat meg.

A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (Ptk.)
191. § (1) Akit birtokától megfosztanak vagy birtoklásában zavarnak, a jegyzőtől egy éven belül kérheti az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését.
 (3) A jegyző az eredeti birtokállapotot helyreállítja, és a birtoksértőt e magatartásától eltiltja, kivéve ha nyilvánvaló, hogy az, aki birtokvédelemért folyamodott, nem jogosult a birtoklásra, illetőleg birtoklásának megzavarását tűrni volt köteles. Határozatot hozhat továbbá a jegyző a hasznok, károk és költségek kérdésében is.
(4) A jegyző határozata ellen államigazgatási úton jogorvoslatnak helye nincs; a birtoklás kérdésében hozott határozatot három napon belül végre kell hajtani.

A Polgári Törvénykönyv hatálybalépéséről és végrehajtásáról szóló 1960. évi 11. törvényerejű rendelet
26. § (1) A birtokvita eldöntésére a községi, városi, fővárosi kerületi jegyző (a továbbiakban: jegyző) illetékes.
(2) A jegyzőnek a birtoklás kérdésében hozott határozatát annak meghozatalától számított legkésőbb három napon belül végre kell hajtani akkor is, ha az érdekelt fél keresetet indított. A határozat végrehajtásáról a jegyző gondoskodik.

Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény
11/B. § (1) Ha az ügyfél az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény (a továbbiakban: Itv.) szerinti államigazgatási eljárási illetéket az Itv. 73. § (1)-(3) és (6) bekezdésében meghatározott időpontig maradéktalanul megfizette (lerótta) és az eljáró hatóság a reá irányadó eljárási szabályokban meghatározott ügyintézési határidőt nem az ügyfélnek felróható okból nem tartotta be, akkor az eljáró hatóság a (2) bekezdésben meghatározott mértékű összeg megtérítésére köteles, feltéve, hogy az illeték visszatérítésének egyébként nincs helye.
(2) A megtérítendő összeg az eljárási illeték 50%-ával megegyező összeg, ha pedig az ügyintézés időtartama meghaladja az ügyintézésre jogszabályban előírt ügyintézési határidő kétszeresét, akkor az eljárási illetékkel megegyező összeg.

Az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény
73/A. § (1) Ha az ügyfél a kérelmet az illeték megfizetése nélkül nyújtja be, az eljáró hatóság az eljárás megindításakor, elektronikusan kezdeményezett eljárás esetén a 73. § (6) bekezdésében meghatározott határidő eredménytelen leteltét követően - postai úton előterjesztett beadvány esetén postai úton, elektronikus úton kezdeményezett eljárások esetén elektronikus úton is - az ügyfelet figyelmezteti az illeték megfizetésére azzal, hogy ha
a) a megfizetni elmulasztott illetéket illetékbélyegben kellett leróni, akkor illetékbélyegben, postai úton történő felhívás esetén válasz-levelezőlapon,
b) egyéb fizetési mód esetén átutalással vagy készpénzzel
8 napon belül nem fizeti meg, a 82. §-ban említett mulasztási bírságot is meg kell fizetnie. A fizetési határidőt a hiánypótlási felhívás kézhezvételétől kell számítani. Ha a felhívásra postai úton kerül sor, akkor az illetéken felül a felhívás postaköltségét - e címen 200 forintot - a válasz-levelezőlapon illetékbélyegben, egyéb esetben pénzzel kell megfizetni. A figyelmeztetés megtörténtét, illetőleg a felhívás elküldését az iraton fel kell jegyezni, illetőleg az ügyféllel igazoltatni kell.
 (3) Ha az ügyfél az (1) bekezdésben meghatározott határidőben illetékfizetési kötelezettségének nem tesz eleget és az eljáró hatóság az eljárást végzéssel nem szüntette meg, az illetékhiányról leletet kell készíteni. A lelet alapján az illetéket, a felhívás költségét és a mulasztási bírságot az illetékes állami adóhatóság írja elő.