Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 3596/2008. számú ügyben

Előadó: dr. Hajas Barnabás
Az eljárás megindulása
Egy neve elhallgatását kérő panaszos fordult hivatalomhoz azt sérelmezve, hogy a sajtóhírek szerint a Vám- és Pénzügyőrség szlovák regisztrációjú gépjárművek tényleges honosságát vizsgálja, azonban – ugyancsak sajtóhírek szerint – nem folytat hasonló eljárást más EGT tagállamban, vagy akár más kontinensen regisztrált gépjárművekkel kapcsolatban.
Figyelemmel arra, hogy a panasz alapján a hátrányos megkülönböztetéssel összefüggő visszásság veszélye nem volt kizárható, az ügyben vizsgálatot rendeltem el, melynek eredményes befejezése érdekében tájékoztatást kértem a Vám- és Pénzügyőrség Országos Parancsnokságának (VPOP) vezetőjétől.

A megállapított tényállás
A Vám- és Pénzügyőrség országos parancsnokától arról kértem tájékoztatást, hogy 
– mely országokban regisztrált, Magyarországon használt gépjárművek tényleges honosságát vizsgálják?
– mely országok, mely szerveitől, milyen jogsegélyt (ideértve az érintett szervek közötti valamennyi együttműködési formát is) kértek?
– pontosan (érintett országonként) mikor terjesztették elő erre vonatkozó kérelmüket?
– az egyes külföldi hatóságok mennyi, és milyen eljárást folytattak el az ilyen ügyekben magyar megkeresések alapján?
– miként győződnek meg arról, hogy az adott gépjármű 183 napot meghaladóan tartózkodik Magyarországon?
– hány ilyen eljárást indított, illetve fejezett be eddig a VPOP?
– milyen eredményekre vezettek ezek?
– ha az említett eljárások még nem fejeződtek be, mi okozza az eljárás elhúzódását?
Megkeresésemre az országos parancsnok – amellett, hogy rámutatott arra, a külföldi rendszámú, ténylegesen 183 napot meghaladóan Magyarországon tartózkodó gépjárművek többféle érdeksérelmet okozhatnak – a fenti kérdésekre érdemben nem válaszolt. Kifejtette, hogy „az újsághírekkel ellentétben konkrét ellenőrzésre, külföldi jogsegélykérésre […] nem került sor. (A kétoldalú együttműködési megállapodások révén várható adatátadás nem minősül jogsegélykérésnek.)”
A tényállás tisztázása érdekében az országos parancsnok és a VPOP szóvivőjének nyilatkozatait is felhasználtam. Ezek alapján megállapítottam, hogy a VPOP Szlovák Köztársaság-béli társszervektől kért tájékoztatást arról, hogy a szlovákiai tartózkodási címmel, illetve telephellyel rendelkező magánszemélyek és jogi személyek életvitelszerűen (évente 183 napot meghaladóan) Szlovákiában élnek-e, ott folytatnak-e gazdasági tevékenységet, és így jogosan használják tartósan idehaza is szlovák rendszámú autójukat, vagy kizárólag adóelkerülési céllal jött létre vállalkozásuk, jelentkeztek be szlovákiai címekre. Más külföldi társzervekről való együttműködésről azonban sem az országos parancsnoki válasz, sem pedig a különféle nyilatkozatok nem tartalmaztak adatot.

Érintett alapvető jogok
– a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog (Alkotmány 2. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”)
– a hátrányos megkülönböztetés tilalma (Alkotmány 70/A. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.”

Megállapításaim
I. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Obtv. 16. (2) bekezdése szerint az országgyűlési biztos az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében az (1) bekezdésben megjelölt feltételek fennállása esetén hivatalból is eljárhat.
A vizsgálattal érintett Vám- és Pénzügyőrség az Obtv. 29. § (1) d) pontja szerinti rendvédelmi szerv, így tevékenységének vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján ombudsmani hatáskörbe tartozik. 

II. A töretlen ombudsmani gyakorlatnak megfelelően megállapítottam, önmagában az a tény, hogy a Vám- és Pénzügyőrség országos parancsnoka megkeresésemre az üggyel kapcsolatos, és a VPOP rendelkezésére álló okiratok teljes körű megküldése nélkül, nem érdemben válaszolt, a jogállamiság elvével és az abból fakadó jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okozott. 

III. Egyetértve az országos parancsnokkal, úgy vélem, hogy a külföldön – e tekintetben csekély a jelentősége annak, hogy EGT tagállamban, vagy máshol – regisztrált, ténylegesen azonban a Magyar Köztársaság területén használt járművek kérdése számos érdeksérelmet okoz. Annak ellenére, hogy az egyre terjedő gyakorlat nemzeti-, és esetenként az európai uniós bevételi érdeket is sérthet, az alapvető jogok védelme szempontjából sokkal súlyosabb problémának tartom, hogy a külföldi rendszámú járművekkel elkövetett közlekedési szabályszegések-, esetenként bűncselekmények felderítése lényegesen nehezebb a magyarországi regisztrációjú járművekhez képest. Ugyancsak súlyos sérelmet okozhat, hogy az ún. Rendszámegyezményben részes országban regisztrált külföldi rendszámú járművek esetén – mivel a kötelező gépjármű-felelősségbiztosítási fedezet meglétének igazolásául, a Zöldkártya helyettesítéseként az egyes tagországok illetékes hatóságai által, az adott gépjárműre kiállított forgalmi rendszámot és a gépjárművön ovális mezőben külön elhelyezett országjelzést el kell fogadni – a kötelező gépjármű-felelősségbiztosítási fedezet megléte sem egykönnyen ellenőrizhető, a kárigény érvényesítése pedig lényegesen bonyolultabb, mintha magyarországi gépjármű-felelősségbiztosítással rendelkezne. 
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam […] kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság tehát nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. (9/1992. (I. 30.) AB határozat). Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet. (75/1995. (XI. 21.) AB határozat).
Mindezek alapján megállapítottam, önmagában az a tény, hogy jelentős (a becslések szerint akár több ezerre is tehető) a külföldön regisztrált, azonban ténylegesen (183 napot meghaladóan) Magyarországon üzemeltett járművek száma, alkalmas arra, hogy a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okozzon.

IV. Az egyenlő bánásmód követelménye a kötelezettektől azt kívánja meg, hogy tartózkodjanak minden olyan magatartástól, amely bizonyos tulajdonságaik alapján egyes személyek vagy személyek egyes csoportjaival szemben közvetlen vagy közvetett hátrányos megkülönböztetést, megtorlást, zaklatást vagy jogellenes elkülönítést eredményez. Alapvetően tehát az egyenlő bánásmód követelménye az egyik oldalon negatív kötelezettséget jelent: a kötelezettek nem sérthetik meg mások egyenlő emberi méltóságát. Jogosulti oldalon ugyanakkor ez azt eredményezi, hogy mindenkinek jogosultságként kikényszeríthető igénye van arra, hogy őt egyenlő méltóságú személyként kezeljék. Ezért vizsgálatom arra terjedt ki, hogy a külföldi rendszámú járművek ellenőrzésének rendje alkalmas-e arra, hogy a hátrányos megkülönböztetés tilalmával összefüggésben alkotmányos visszásságot okozzon. Ennek során előbb a közvetlen hátrányos megkülönböztetés, majd pedig a közvetett diszkrimináció egyes elméleti és gyakorlati kérdéseit tekintettem át. Ki kell emelnem, hogy sem a közvetlen, sem pedig a közvetett diszkrimináció nem „célzatos” magatartás (nem szükséges, hogy az intézkedést hozó szervet a megkülönböztetés szándéka vezesse), hanem elsősorban ténykérdés.
Az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény 7. § (1) bekezdése értelmében az egyenlő bánásmód követelményének megsértését jelenti – a közvetlen hátrányos megkülönböztetés, a zaklatás, a jogellenes elkülönítés, a megtorlás mellett – a közvetett hátrányos megkülönböztetés, valamint az ezekre adott utasítás.
A 9. § szerint közvetett hátrányos megkülönböztetésnek minősül az a közvetlen hátrányos megkülönböztetésnek nem minősülő, látszólag az egyenlő bánásmód követelményének megfelelő rendelkezés, amely a meghatározott tulajdonságokkal  rendelkező egyes személyeket vagy csoportokat más, összehasonlítható helyzetben lévő személyhez vagy csoporthoz képest lényegesen nagyobb arányban hátrányosabb helyzetbe hoz. A közvetett hátrányos megkülönböztetés lényege, hogy a megkülönböztetés látszólag semleges feltételen alapul, mégis, egyes védett tulajdonságokkal rendelkező személyeket lényegesen nagyobb számban érint. Ebben az esetben a követelmény megsértése alóli mentesüléshez az adott rendelkezésnek a védett tulajdonsággal rendelkező személyek tekintetében is ki kell állnia az ésszerűségi tesztet.
Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe foglalt hátrányos megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként kell kezelnie. Ez azt jelenti, hogy a jogosultságok és kedvezmények elosztása nem feltétlenül kell, hogy egyenlő legyen, de a döntéshozatal során minden érintett szempontjait azonos tisztelettel és körültekintéssel kell mérlegre tenni. Az Alkotmánybíróság kifejtette azt is, hogy alkotmányellenes megkülönböztetésről csak akkor lehet szó, ha a jogszabály egymással összehasonlítható, a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó jogalanyok között tesz különbséget anélkül, hogy annak alkotmányos indoka lenne. Alkotmányellenes megkülönböztetés mindezek alapján csak akkor állapítható meg, ha összehasonlítható helyzetben lévő személyek között tesz a jogalkotó olyan különbségtételt, amely alapjogsérelmet okoz, illetőleg azzal az egyenlő méltóság alkotmányos követelményét sérti. Nem minősül azonban megengedhetetlen megkülönböztetésnek, ha a jogi szabályozás eltérő jogalanyi körre vonatkozóan állapít meg eltérő rendelkezéseket. (9/1990. (IV. 25.) AB határozat, 21/1990. (X. 4.) AB határozat, 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, 30/1997. (IV. 29.) AB határozat).
Megállapítottam, hogy a 183 napot meghaladóan Magyarországon üzemeltett, külföldi rendszámú gépjárművek tulajdonosai egymással összehasonlítható helyzetben vannak (ún. homogén csoportot alkotnak). Ez pedig azt a követelményt támasztja a Vám- és pénzügyőrség eljárásával szemben, hogy a különböző honosságú járművek tulajdonosait azonos módon kezeljék. A rendelkezésemre álló információk alapján nem állapítható meg, hogy a Szlovák Köztársaság hatóságain kívül más országok társszerveitől, kétoldalú együttműködési megállapodások alapján kezdeményezte volna a VPOP adatok átadását. Mindez pedig a Szlovák Köztársaságban regisztrált járművek tulajdonosai tekintetében a közvetett hátrányos megkülönböztetéssel összefüggő visszásság veszélyét rejti magában.

V. Annak ellenére, hogy a külföldi regisztrációjú, ténylegesen azonban Magyarországon használt járművek tulajdonosai/üzembentartói e magatartásukkal több jogszabályt is megsérthetnek, indokolt rámutatni a következőkre:
Álláspontom szerint a megfigyelhető negatív tendencia nem ítélhető meg önmagában: annak nyilvánvalóan az az oka, hogy más – sok esetben EGT tagállam – országokban lényegesen kevesebb adminisztratív teherrel, alacsonyabb fizetési kötelezettségek mellett lehet járműveket forgalomba helyezni és üzemeltetni. Így például a forgalomba-helyezési eljárás lényeges egyszerűsítését már az OBH 4091/2007. számú jelentésemben is javasoltam. Az érintett tárcák tájékoztatása, és a deregulációs munkacsoportban végzett munka ellenére a kérdésben nem történt előrelépés, továbbra sincs ún. járműhonosítási eljárás.
A külföldi rendszámú járműveket érintő vizsgálatok a probléma „tüneti kezelésére” szolgálnak, és nem a „tünet” okainak feltárására irányulnak. 

Intézkedéseim
A jelentésemben feltárt, alapvető joggal összefüggő visszásság orvoslása, jövőbeni megszüntetése és megelőzése érdekében,
1. az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem a Vám- és Pénzügyőrség országos parancsnokánál, hogy
a./ megkeresésemnek a jövőben érdemben, és teljes körűen (kért vizsgálat lefolytatásával, rendelkezésre álló okiratok megküldésével) tegyen eleget;
b./ a gépjárművek honosságának megállapítására irányuló eljárásai során messzemenőkig legyen figyelemmel az egyenlő bánásmód követelményére.
2. az Obtv. 25. §-a alapján felkérem
a./ a Kormányt a gépjárművek forgalomba-helyezési eljárása adminisztratív terheinek jelentős csökkentésére;
b./ a közlekedési, hírközlési és energiaügyi minisztert, hogy a közúti járművek műszaki megvizsgálásáról 5/1990. (IV. 12.) KöHÉM rendelet módosításával intézkedjen az ún. járműhonosítási eljárás bevezetése iránt.

Budapest, 2008. augusztus 18.

Dr. Szabó Máté sk.