Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 3419/2008. számú ügyben
Előadó: dr. Bene Beáta
Az eljárás megindulása
A panaszos beadványában sérelmesnek tartotta, hogy a közterületen elhelyezkedő pavilonját érintő közterület igénybevételére vonatkozó kérelmét a polgármester indokolás és kárpótlás nélkül elutasította.
A beadványban foglaltakkal kapcsolatban felmerült a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonsághoz és a tisztességes eljáráshoz fűződő alapvető joggal összefüggő visszásság gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam. 
Az ügy feltárása érdekében megkerestem Debrecen polgármesterét és a sérelmezett eljárással kapcsolatban álláspontjának kifejtését és a közterület használati engedély ügyében folytatott eljárás iratait kértem.

A megállapított tényállás
A panaszos Debrecen városában közterületen található pavilonja üzemeltetésének rendeltetés módosításához kérte az önkormányzat hozzájárulását 2007 novemberében. A polgármester 2008 januárjában a 22/2008. (I. 15.) számú nem alakszerű határozatában arról döntött, hogy nem ad tulajdonosi hozzájárulást a kérelmező által fenntartott pavilon fennmaradásához, továbbá felkérte a közterület-felügyelet vezetőjét a pavilon eltávolításával kapcsolatos intézkedések soron kívül való megtételére. A kérelmező a döntést másnap személyesen vette át, majd január 23-án a polgármesteri hivatalhoz érkezett levelében kérelmezte a határozat megváltoztatását, kifogásolta, hogy a határozat nem tartalmaz indokolást és fellebbezési lehetőséget. Időközben a közterület-felügyelet január 24-én kelt levelében tájékoztatta a panaszost, hogy bontási kötelezettségének 2008. március 1-jéig tegyen eleget. A polgármester február 29-én korábbi határozatának hatályon kívül helyezéséről döntött és megadta a tulajdonosi hozzájárulást 2008. június 30-áig, amelyről 2008. március 3-án kelt levélben értesítette a hivatal a kérelmezőt. Ezt követően a panaszos a hivatalt arról értesítette, hogy a pavilont nem kívánja lebontani, azt felajánlja az önkormányzatnak és kérte a kárpótlását. Ezt követően a hivatal vagyonkezelési osztálya a panaszost az alábbiakról tájékoztatta, „a vezetői egyeztetésen a polgármesteri vezetés megtárgyalta kérelmét és az a döntést született, hogy az önkormányzat ne vásárolja meg a pavilont”.
A közterület-felügyelet pavilon elbontására vonatkozó felszólítását a panaszos 2008. május 16-án vette át. A 2008. július 15-én tartott helyszíni szemléről készült jegyzőkönyvben rögzítettek szerint az építményt annak tulajdonosa 2008. június 30-ára elszállította, de a közterületet eredeti állapotának helyreállítása nem történt meg.
Debrecen város polgármesterének álláspontja a sérelmezett eljárással kapcsolatban: „Az említett hozzájárulás megadásakor (vagy annak megtagadásakor) a polgármester tulajdonosi és nem önkormányzati hatósági jogkörben jár el, ezért döntése meghozatalakor indokolási kötelezettsége nincs, továbbá ez esetben a közigazgatási döntésekkel összefüggő jogorvoslatról, azok biztosításáról nem beszélhetünk. Mindemellett a közterület-hasznosítás során, illetőleg a közterület igénybevételi szerződés létrejöttekor sem a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény, hanem a már említett közgyűlési rendelet valamint a Polgári Törvénykönyv előírásai az irányadók.”

A vizsgált alkotmányos jogok
– Jogbiztonság elve: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” (Alkotmány 2. § (1) bek.) 

Az alkalmazott jogszabályok és egyéb rendelkezések
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.)
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.)
A közterület használatának és igénybevételének szabályozásáról szóló Debrecen Megyei Jogú Város Közgyűlésének 46/1999. (XII. 23.) rendelete (Khr.)
Az önkormányzat vagyonáról szóló Debrecen Megyei Jogú Város Közgyűlésének 25/1997. (VI. 20.) rendelete (Vr.)

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa számára feladat- és hatáskört, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
Tekintettel arra, hogy az önkormányzat képviseletében a polgármester járt el és az Obtv. 29. § (1) g) pontja szerint hatóságnak minősül a helyi önkormányzat, ezért eljárásának vizsgálata az ombudsmani hatáskörbe tartozik, továbbá a panaszos számára a jogorvoslat lehetőségét nem biztosították.

II.1. A sérelmezett eljárás tekintetében
Vizsgálatom során elsőként az Alkotmány önkormányzatokkal kapcsolatos szabályait tekintettem át. Az Alkotmány a helyi önkormányzatok alapjogai között, a 44/A § (1) bekezdés b/ pontjában úgy rendelkezik, hogy a képviselő-testület „gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat” A 44. § (2) bekezdése szerint „a helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.”
Ezt követően az Ötv. kapcsolódó szabályozására voltam tekintettel, amelynek 8. § (1) bekezdése a helyi önkormányzat feladataként nevesíti a helyi közszolgáltatások között a helyi közterületek fenntartását és a településrendezést. A közterület rendjének védelme valamennyi helyi önkormányzat feladata, az Ötv. 63/A. § h) pontja kizárólag a fővárosi önkormányzatot hatalmazta fel a közterület-használat és a közterület rendje rendeleti szabályozására.
A közszolgáltatások megszervezése mellett az önkormányzatok a közhatalom helyi gyakorlói is, amelynek keretében a helyi viszonyok szabályozása érdekében rendeletet alkothatnak és polgárokat érintő egyedi ügyekben dönthetnek. E döntések szabályait a törvény 11. §-a így határozza meg: (1) A képviselő-testület önkormányzati hatósági ügyben hozott határozata ellen fellebbezésnek nincs helye. (2) A polgármester (főpolgármester), valamint a képviselő-testület bizottságának, részönkormányzat testületének önkormányzati jogkörben hozott hatósági határozata ellen a képviselő-testülethez lehet fellebbezést benyújtani. (3) A képviselő-testület (1) és (2) bekezdés alapján hozott határozatának a felülvizsgálatát jogszabálysértésre hivatkozással a bíróságtól lehet kérni a határozat közlésétől számított harminc napon belül. A pert az önkormányzat ellen kell indítani.
Az Ötv. 107. § (1) bekezdés a) pontja alapján az állam tulajdonából az önkormányzatok tulajdonába kerültek az önkormányzat közigazgatási területén lévő közutak. Az Ötv. 80. § (1) bekezdés második mondata pedig úgy rendelkezik, hogy a tulajdonost megillető jogok gyakorlásáról a képviselő-testület határoz.
Majd az Alkotmánybíróság tárgyat érintő döntéseit vettem figyelemben. Az Alkotmánybíróság a 46/B/1996. számú határozatában kimondta, hogy a közterület-használat szabályozásával az önkormányzat közhatalmi megbízatásának tesz eleget, s „városrendezési tervek előírásait érvényesítve, továbbá a városképi, műemlékvédelmi, közegészségügyi, köztisztasági, kereskedelmi, turisztikai stb. szempontokat mérlegelve közérdekű lakossági igényeket elégít ki, azaz alkotmányos feladatkörében jár el”. (ABH 1996, 753, 755.)
A Fővárosi Önkormányzat tulajdonában álló közterületek használatáról és rendjéről szóló 60/1995. (X. 20.) Fővárosi Közgyűlési rendelet alkotmányossági vizsgálatának eredményeként a 41/2000. (XI. 8.) számú döntésében leszögezte, hogy „mivel a közterület-használati hozzájárulás iránti kérelem elbírálására önkormányzati hatósági eljárásban kerül sor, az eljárásra vonatkozóan az Ötv. 109. §-ának – az törvényben foglalt eltérésekkel – az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1981. évi I. törvényt kell megfelelően alkalmazni.” A fővárosi önkormányzat vizsgált rendelete szerint a közterület rendeltetésétől eltérő használatához a tulajdonos hozzájárulása, illetve a hozzájárulást is tartalmazó szerződés megkötése szükséges, valamint a kérelem elbírálására vonatkozó további szabályokat nem fogalmazott meg.
A vizsgálatom ezt követően az önkormányzati hatósági ügy fogalmának feltárása irányult.
A szakirodalom (A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény Kommentárjában a 11. § (1) bekezdéséhez fűzött magyarázat) szerint mivel a hatósági ügyek fogalmát a törvény nem határozza meg, e körbe azok az egyedi ügyek tartoznak, amelyekben az önkormányzat képviselő-testülete a jogszabály érvényesítése érdekében, az ügyfelet érintő jogot vagy kötelezettséget állapít meg, azonban e meghatározás alapján – törvényi definíció hiányában – nem lehet néhány ügy minősítését vitathatatlanul elvégezni. Önkormányzati hatósági ügyet törvény vagy önkormányzati rendelet határozhat meg. Így tehát a törvényben vagy önkormányzati rendeletben meghatározott, általában engedélyezésre, illetve támogatásra irányuló ügyeket nevezhetjük önkormányzati hatósági ügyeknek.
A Legfelsőbb Bíróság Közigazgatási Kollégiumának véleménye (V fejezetének 2. pontjában, megjelent a Bírósági Határozatok 2005. évi 3-4. számában) 2008.09.29.is hasonló álláspontra helyezkedett, mert kimondta, hogy önkormányzati hatósági ügy az a hatósági ügy, amelynek intézése nem államigazgatási szerv hatáskörébe tartozik, hanem a hatáskört a 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 11. §-ából következően az önkormányzat képviselő-testülete, bizottsága vagy a polgármester gyakorolja. Önkormányzati hatósági ügyekben a képviselő-testület és szervei a közhatalom birtokában járnak el, az Ötv. 109. §-ának rendelkezése alapján, döntésük kikényszeríthető. 
Majd a helyi önkormányzat vonatkozó rendeleteinek szabályozását tekintettem át. A Khr. 5. § (1) d/ pontja szerint „a közterület-hasznosító szervvel kötött szerződés alapján a jogosult a közterületet igénybe veheti pavilon elhelyezéséhez”, a rendelet 6. §-a szerint pedig ez a szerződés meghosszabbítható. A 8. § határozza meg a közterület-igénybevételi eljárást, annak (1) bekezdése kimondja, hogy a jogosultság egyedileg lefolytatott igénybevételi eljárás, illetve sorsolás útján történő kiválasztással szerezhető meg. Az (5) bekezdés a hatáskör gyakorlására ad felhatalmazást, amely szerint „a közterület-igénybevételi szerződés megkötéséhez a polgármester ad tulajdonosi hozzájárulást. A hozzájárulás megtagadása esetén az igénybevételi szerződés nem köthető meg. 
A közterület-használati engedély megszűnésének időpontjában az igénybevevőt terhelő kötelezettségeiről a Khr. 10. § (2)-(4) bekezdései tartalmaznak előírásokat. Eszerint: „Az igénybevevő a közterületet – tartozékaival együtt – mindannyiszor köteles saját költségén az eredeti állapotnak megfelelően helyreállítatni, ahányszor az igénybevétellel keletkezett hiba kiújul. Ha az igénybevevő a közterület visszaadásakor a (2) bekezdés szerinti kötelezettségének és tisztántartási kikötéseknek nem tesz eleget, a közterület-hasznosító szerv – erre irányuló felszólítást követő 8 nap eredménytelen elteltével – az igénybevevő költségére jogosult elvégeztetni a közterület és tartozékai eredeti állapotának helyreállítását, megtisztítását. … A helyreállítás, tisztántartás befejezéséig a közterület-igénybevétel nem szűnik meg. Ebben az esetben a megszűnés szerződési időpontja és a tényleges időpont közötti időtartam alatt a jogosulatlan igénybevétel szabályait kell megfelelően alkalmazni. A jogosulatlan közterület igénybevételét pedig a jogalkotója a Khr. 12. §-ának (6) bekezdésében szabálysértésnek nyilvánította, továbbá helyszínbírság kiszabását is lehetővé tette.
A jogalkotásról szóló XI. törvény (Jat.) 18. §-ának (3) bekezdése szerint az azonos vagy hasonló életviszonyokat általában ugyanabban a jogszabályban, illetőleg azonos vagy hasonló módon kell szabályozni. A szabályozás nem lehet párhuzamos vagy indokolatlanul többszintű.
A fentiek értelmében – mint ahogy arra korábbi jelentésemben (OBH 1004/2007) is rámutattam – a helyi önkormányzatok átfogó szabályozás hiányában a közterület-használatot önkormányzati hatósági vagy polgári jogi jogviszonyként szabályozhatják, azonban nem fogadható el az a megoldás, amely szerint ugyanaz az önkormányzat a közterület-használat egyes eseteit hatósági ügyként, más eseteit polgári jogi ügyként kezeli. Fenti jelentésemben az egységes jogalkalmazás érdekében az önkormányzati miniszterhez fordultam, hogy fontolja meg a közterület-használat szabályainak magasabb szintű jogszabályban való szabályozásának lehetőségét. A szaktárca ígérete szerint a megoldás 2008. utolsó negyedévében várható. 
Álláspontom szerint a jogállami elveknek megfelelő szabályozási mód a közterület-használatával kapcsolatosan az életviszonyok önkormányzati hatósági ügyként való szabályozása, tekintettel az így biztosítható eljárási garanciákra, pl. eljárási határidők betartása, jogorvoslati jog biztosítása. 

II.2. Az eredeti állapot helyreállításával kapcsolatos költségek viselése tekintetében
A rendelet értelmében a közterület használatának megszűnésekor az eredeti állapotot, az azt igénybe vevőnek kell saját költségén helyreállítani, amennyiben ennek nem tesz eleget Khr. illetve a Polgári Törvénykönyv vonatkozó szabályai alkalmazandók.
Ebből következően megállapítottam, hogy a panaszosnak az eredeti állapot helyreállítása miatti kárpótlással kapcsolatos sérelme nem megalapozott.

III. Az alapvető jogok tekintetében
A jogbiztonság, mint alapvető jog fogalmának értelmezésénél az Alkotmánybíróság döntéseiben megfogalmazott elveket vettem figyelembe. Az Alkotmánybíróság már a 9/1992. (I. 30.) AB határozatában megállapította: A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam - s elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. (ABH 1992, 59, 65.) A 26/1992. (IV. 30.) AB határozatában az Alkotmánybíróság elvi éllel mutatott rá arra, hogy a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény. A jogbiztonság - amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme - megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon (ABH 1992, 135, 142.). 
A fentiek alapján megállapítom, hogy Debrecen önkormányzatának rendelete a sérelmes eljárás időpontjában a vegyes szabályozást követte, az engedélyezéskor tulajdonosi szemléletű, a közterület visszaadásakor, pedig hatósági szemléletű megoldást alkalmazva. A jogalkotási követelményeknek eleget nem tevő helyi önkormányzati rendelet szabályai alapján lefolytatott közterület-használati eljárás a jogbiztonság követelményével és a tisztességes eljárással összefüggő jogok tekintetében visszásságot okozott.
Tekintettel arra, hogy a jogalkotó a sérelmes eljárás alapjául szolgáló rendeletét 2008. szeptember 1-jei hatállyal megváltoztatta, a közterület használat módját a tulajdonosi szemléletet előtérbe helyezve egységesen polgári jogi jogviszonyként szabályozta, és ezzel a Jat. által megfogalmazott jogalkotási követelményeknek eleget tett, valamint arra, hogy a tárgyban már az önkormányzati miniszterhez fordultam, továbbá a panaszos a részben eleget tett az eredeti állapot helyreállításának az ügyben egyedi intézkedést nem kezdeményezek.

Budapest, 2008. szeptember 25.

Dr. Szabó Máté sk.