Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának 
Átfogó jelentése
az OBH 3349/2008. sz. ügyben

Előadó: dr. Zemplényi Adrienne
Az eljárás megindulása
Közel kétszáz hivatásos, illetve szerződéses katona fordult hivatalomhoz. A külön-külön előterjesztett beadványukban azt sérelmezték, hogy az egy évvel korábban, ugyanott, ugyanazon beosztásban szolgálatot teljesítő katonatársaik lényegesen magasabb ellátmányban részesültek, mit ők. Ennek oka, hogy korábban a devizaellátmány összegét euróban állapították meg, jelenleg azonban ez az összeg dollárban kerül kifizetésre.
A panasz alapján felmerült az Alkotmány 70/B § (2) bekezdésében megfogalmazott „egyenlő munkáért egyenlő bért” jog sérelmének a gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 17. § (1) bekezdés alapján vizsgálatot rendeltem el. Vizsgálatom eredményes lefolytatása érdekében tájékoztatást kértem a Honvédelmi Minisztertől. 

Érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
70/B § (2) Az egyenlő munkáért mindenkinek, bármilyen megkülönböztetés nélkül, egyenlő bérhez van joga.

Alkalmazott jogszabályok
28/2004. (XI. 8.) HM rendelet a Honvédelmi Minisztérium és a Magyar Honvédség tartós vagy ideiglenes külföldi szolgálatot teljesítő, valamint külföldi tanulmányokat folytató tagjai ellátásáról
26/2007. (VI. 20.) HM rendelet a Magyar Honvédség külföldi szolgálatot teljesítő és külföldi tanulmányokat folytató személyi állománya devizaellátmányáról és egyes ellátmányon kívüli pénzbeli járandóságairól
24/2008. (X. 21.) HM rendelet a Magyar Honvédség külföldi szolgálatot teljesítő és külföldi tanulmányokat folytató személyi állománya devizaellátmányáról és egyes ellátmányon kívüli pénzbeli járandóságairól szóló 26/2007. (VI. 20.) HM rendelet módosításáról
49/2008. (HK 11.) HM utasítás a devizaellátmány különbözet megállapításával és kifizetésével kapcsolatos eljárási rendről
33/2008. (III. 20.) Alkotmánybírósági határozat
24/2005. (VI. 30.) HM rendelet a Magyar Honvédség Szolgálati Szabályzatának kiadásáról

A megállapított tényállás
A panasz, valamint a rendelkezésemre bocsátott dokumentumok alapján a következő tényállást állapítottam meg. 
A tartós, vagy ideiglenes külföldi szolgálatot teljesítő katonák részére folyósítandó devizaellátmány összegét és pénznemét – korábban – a 28/2004. (XI. 8.) HM rendelet (R.) állapította meg. A Rendeletet a Magyar Közlöny 2004. évi 163. számában, 2004. november 8. napján hirdették ki. Az ekkor hatályos szöveg a devizaellátmány pénznemét euróban határozta meg. 1 2004. december 9. napján azonban, a Magyar Közlöny 2004. évi 186. számában – kézirathibára hivatkozással – a Honvédelmi Minisztérium „Helyesbítés” címen megjelentetett egy közleményt, amely a pénznemet dollárra (USD) változtatta. 2
„A honvédelmi miniszter tájékoztatása szerint ugyanis az R. kiadását megelőző jogalkotási eljárás során a jogalkotó szándékával ellentétesen, elírás miatt az R. 2. számú mellékletében lévő táblázat második oszlopában a béketámogató műveletek keretében tartós külföldi szolgálatot teljesítők alapdeviza-ellátmány összege tévesen (USD/hó) helyett (EUR/hó)-ban lett meghatározva. Az elírást a honvédelmi tárca kézirathibának minősítette, ezért a hiba kijavítása céljából az R. hatályba lépését követő rövid időn belül, 2004. november 30-án a normaszöveg helyesbítését kezdeményezte”. 3
A „helyesbített” jogszabályszövegnek megfelelően, a R. hatályban létének teljes időszaka alatt, a külföldi szolgálatot teljesítő katonák deviza-ellátmányának pénznemét dollárban határozták meg. Az R. 2007. július 1-én hatályát vesztette, mivel új rendelet (R2.) lépett hatályba.4 Ezen rendelet 2. számú melléklete, a béketámogató műveletek keretében tartós külföldi szolgálatot teljesítő katonák devizaellátmányának pénznemét dollárban határozta meg.
Időközben azonban a R. „helyesbítésének” alkotmányossága tárgyában két bíró is indítványt nyújtott be az Alkotmánybírósághoz. A bírák – az előttük folyamatban lévő ügyek tárgyalásának felfüggesztése mellett – annak a megállapítását kérték az Alkotmánybíróságtól, hogy alkotmányellenes a R. 2. számú mellékletének, az alapdeviza-ellátmány pénznemére vonatkozó szövegrészének helyesbítése, mivel a Helyesbítés tartalmilag valójában nem az R. kijavítása, hanem annak módosítása volt. Az Alkotmánybíróság a 33/2008. (III. 20.) számú határozatában a következőket állapította meg:
Indokolás III. pont 1.1. „Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) nem ismeri a kihirdetett jogszabály helyesbítésének jogintézményét. A Jat. szabályai és az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján egyértelmű, hogy jogszabály (vagy állami irányítás egyéb jogi eszköze) módosítása - azaz érdemi rendelkezés megváltoztatása - csak jogszabállyal (állami irányítás egyéb jogi eszközével) történhet. A gyakorlatban előfordul a jogszabályok szövegének helyesbítéssel történő kijavítása, az Alkotmánybíróság is elismerte már a helyesbítés jelenségének létezését [12/1990. (V. 23.) AB határozat (a továbbiakban: Abh1.), ABH 1990, 160, 168.]. Mindazonáltal az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a jelen ügyben helyesbítéssel érintett rendelkezés az R. érdemi szabálya volt, és mint ilyen, kizárólag azonos vagy magasabb szintű jogszabállyal lett volna módosítható. Amennyiben a jogalkotó az eredeti - az EUR kifejezést tartalmazó - rendelkezést meg kívánta változtatni, azt érvényesen csak megfelelő eljárási formában meghozott jogszabállyal tehette volna meg. Ilyen módosító jogszabály az R. hatályban léte alatt nem került megalkotásra. A kérdéses időszakban kizárólag a Helyesbítés született meg, amely azonban az R. módosítására alkalmatlan eszköz. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megítélése szerint az R. kihirdetett szövegében annak hatályban léte alatt változás nem történt.
Az Alkotmánybíróság szükségesnek tartja kiemelni, hogy a Helyesbítéshez nem fűződik joghatás, mivel a célzott joghatás egyértelműen az EUR rendelkezés USD-re való módosítása volt, azonban erre a célra a Helyesbítés nem volt megfelelő. Így az a szöveg, amelynek keletkezését a Helyesbítés célozta, létre sem jött, az nem tekinthető létező normaszövegnek. Maga a Helyesbítés ugyan a Magyar Közlönyben megjelent, de nem alkalmas arra, hogy az eredeti jogszabály szövegét módosítsa, azt nem bonthatja, nem változtathatja meg.
Ennek megfelelően a helyesbíteni - valójában módosítani - kívánt jogszabály az eredetileg kihirdetett szöveggel létezett tovább. A jogalkotó kodifikációs hibáját nem lehet egy jogalkotásra (és módosításra) fel nem hatalmazott szerv garanciális szabályokat kikerülő, az adott célra alkalmatlan intézkedésével orvosolni.”
Az Alkotmánybíróság döntése értelmében tehát a rendelet helyesbítése alkalmatlan eszköz a jogszabály normatartalmának a megváltoztatására, így az R. mindaddig, amíg hatályban volt, az EUR fejlécű melléklettel volt hatályban. 
Az Alkotmánybíróság döntése alapján a honvédelmi tárca elismerte fizetési kötelezettségét és a 2008. április 24-én, a Magyar Honvédség internetes tájékoztató oldalán (www.parbeszed.hm.gov.hu) közzétett hivatalos tájékoztató közleményében vállalta, hogy az érintett személyi kör vonatkozásában az AB határozat alapján járó devizaellátmány-különbözetet utólag automatikusan (központilag) megállapítja és kifizeti.  Az ellátmány-különbözetek utólagos megállapításával és folyósításával kapcsolatos feladatok végrehajtásának szabályozására kiadta a devizaellátmány különbözet megállapításával és kifizetésével kapcsolatos eljárási rendről szóló 49/2008. (HK 11.) HM utasítást, amely alapján 2008. július 1-jétől megkezdődött az érintettek felmérésével (nyilvántartásba vételével), majd a korábbi devizaellátmányokat helyes összegben és megfelelő valutanemben megállapító személyügyi okmányok (besorolási parancsok) kiadásával kapcsolatos előkészítő munka, illetve az USD és EUR korábbi árfolyam-különbözetéből származó összeg, valamint annak kamatai utólagos kifizetése. Ez a folyamat várhatóan az év végéig be is fejeződik.
Az R. hatálya alatt külföldi szolgálatot teljesítő katonák deviza-ellátmánya tehát végül valóban euróban, azaz magasabb összegben kerül kifizetésre, mint a későbbi rendelet (R2.) hatálya alatt szolgálatot teljesítőké.

A vizsgálat megállapításai
I. Hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ezek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint: „Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.”
Az Obtv. tehát mindenki – a katonák számára is – lehetővé teszi, hogy az országgyűlési biztoshoz forduljon, amennyiben úgy véli, hogy alapvető jogaival összefüggő sérelem érte. Az ombudsman eljárási, vizsgálati jogosultsága azonban csak akkor válik lehetővé, ha a törvény által előírt további feltételek is megvalósultak. Ilyen feltétel, hogy a visszásságot valamely hatóság vagy közszolgáltató tevékenysége okozta, illetve hogy a panaszos a rendelkezésére álló jogorvoslati lehetőségeket kimerítette, vagy egyébként jogorvoslati lehetőséget a jogalkotó nem biztosított.
Jelen esetben tehát először azt kellett megvizsgálnom, hogy a sérelmet hatóság vagy közszolgáltatást végző szerv okozta-e.
Az Obtv. törvény 29. § (1) bekezdése szerint: „E törvény alkalmazásában – a (2) bekezdésben foglaltak kivételével – hatóság: c) a Magyar Honvédség” 
A törvény akkor teszi lehetővé az ombudsman számára a vizsgálati lehetőséget a Magyar Honvédség esetében, amennyiben az hatósági jogkörében jár el. Jelen esetben megállapítottam, hogy a panaszolt jogsérelmet a Magyar Honvédség nem hatósági jogkörében eljárva okozta, hanem valójában olyan jogvitáról van szó, amely a munkáltató és munkavállaló között, a munkabér tekintetében áll fenn, s amelynek elbírálására az országgyűlési biztosnak nincs hatásköre.  Az Alkotmánybíróság a 7/2004. (III.24.) számú határozatában elvi éllel mondta ki, hogy: „közigazgatási szerv munkáltatói jogkörben hozott döntése nem minősül hatósági aktusnak, amely ellen fellebbezésnek vagy közigazgatási perben bírói felülvizsgálatnak, azaz jogorvoslatnak lenne helye. A Ktv. szabályozása szerint ilyenkor „közszolgálati jogvita” kezdeményezhető a munkaügyi bíróság előtt.” Ez az érvelés – mely szerint ilyen esetben bírósági hatáskörbe tartozó munkajogi jogvita áll fenn – egyben kizárja azt is, hogy a honvédség jelen esetben közszolgáltatónak minősüljön. A szabályozás – a jogállási törvényben szabályozott speciális jogorvoslat (szolgálati panasz) kimerítése után – vonatkozik a fegyveres szervek szolgálati jogviszonya során felmerülő jogvitákra is.
Tekintettel arra, hogy jelen esetben nem az Obtv. 16. § (1) bekezdésben szabályozott hatósági, közszolgáltatói tevékenységgel összefüggő sérelemről van szó, ezért a hatásköröm megállapításához szükséges további feltétel fennállását, hogy a panaszosok kimerítették-e a jogorvoslati lehetőségüket, nem vizsgáltam. Meg kell azonban jegyeznem, hogy a honvédelmi miniszter levelében külön hangsúlyozta, hogy a jelenleg külszolgálatot teljesítő katonák, a deviza-ellátmányuk pénznemének megállapításával kapcsolatban nem éltek szolgálati panasszal.
Mindezek alapján megállapítottam, hogy az ügyben nem rendelkezem az Obtv-ben rögzített hatáskörrel, azonban a panaszosok nagy száma és az ügy elvi jelentőségére való tekintettel, szükségesnek tartottam, hogy az üggyel kapcsolatos álláspontomat jelentésben tegyem közzé.

II. Az ügy alkotmányjogi összefüggései tekintetében
Panaszosok, a Magyar Honvédség Összhaderőnemi Parancsnokság tartós vezénylési parancsa alapján teljesítenek külföldi katonai szolgálatot Koszovóban, illetve Afganisztánban. Valamennyi panaszos esetében a tartós külföldi szolgálat megkezdésének és teljesítésének időpontja 2007. július elsejét követően, azaz a deviza-ellátmány pénznemét egyértelműen meghatározó 26/2007. (VI. 20.) HM rendelet (R2.) hatályba lépését követően történt.
Azzal kapcsolatban, hogy a panaszosok, a külföldi szolgálat megkezdése előtt kaptak-e felvilágosítást az őket megillető deviza-ellátmány pénzneméről, illetve összegéről tájékoztatást kértem a honvédelmi minisztertől. A honvédelmi tárca tájékoztatása szerint: „A mindenkori devizaellátmány összegéről és pénzneméről – a hatályos jogszabályokra figyelemmel – az érintett személyek mind a külszolgálatra való hazai felkészítés keretében részükre tartandó általános pénzügyi tájékoztató, mind a felkészítés végén velük lefolytatott (jegyzőkönyvben is dokumentált) személyi beszélgetés során, mind pedig a vezénylésüket elrendelő, egyidejűleg a konkrét devizaellátmányukat megállapító parancs egy példányának átvétele útján minden esetben megfelelő tájékoztatást kapnak.”
Ezek alapján a panaszosoknak ismerniük kellett azt a tényt, hogy a devizaellátmány és az egyéb pénzbeli járandóságok pénzneme a hatályos szabályok szerint USA dollár.
Beadványukban arra hivatkoztak, hogy az Alkotmánybíróság – vonatkozó határozatában – már megállapította, hogy a devizaellátmány pénznemének dollárban történő meghatározása alkotmányellenes. („A 28/2004. HM rendelettel kapcsolatosan a Magyar Köztársaság Alkotmánybírósága 33/2008. (III.20.) határozata szerint a devizaellátmány pénznemét USD-ban meghatározó rendelkezés alkotmányellenes.”)
Ez az értelmezés azonban téves, az Alkotmánybíróság határozata valójában nem ezt tartalmazza. Ahogyan azt az előzőekben már kifejtettem, az Alkotmánybíróság kizárólag abban a kérdésben foglalt állást, hogy jogszabály érdemi módosítására, a jogilag szabályozatlan „helyesbítés” módszerével nem kerülhet sor. Azzal a kérdéssel, hogy a deviza-ellátmányt milyen pénznemben, euróban vagy dollárban kell-e meghatározni, az Alkotmánybíróság érdemben nem foglalkozott, ebben a kérdésben nem foglalt állást.  Ennek megfelelően nem is állapított meg alkotmányos sérelmet amiatt, hogy a honvédelmi tárca a deviza-ellátmány pénznemét dollárban határozta meg.
A panaszosok arra is hivatkoztak, hogy esetükben sérül az Alkotmány 70/B § (2) bekezdésében megfogalmazott „egyenlő munkáért egyenlő bért” elve, miután ugyanazon a helyen, ugyanazt a szolgálatot látják el, mint a korábban szolgálatot teljesítő társaik, azonban – mivel az ellátmányuk más pénznemben lett meghatározva – lényegesen kevesebb díjazásban részesülnek.
Ezzel kapcsolatban a következőket állapítottam meg. Az „egyenlő munkáért egyenlő bért” elvének alkotmányos tartalmát az Alkotmánybíróság különböző szempontok alapján, több határozatában is kifejtette.
A 849/B/1992. AB határozatában megállapította, hogy ezen jogelv minden olyan megkülönböztetést tilalmaz, amely nem a munkát végző személy munkavégzéséhez kapcsolódik.
A 137/B/1991. AB határozat Indokolásának I. 7. pontja ezt a megállapítást a következőkkel egészítette ki: „Az Alkotmány 70/B. § (2) bekezdése kimondja, hogy egyenlő munkáért mindenkinek, bármilyen megkülönböztetés nélkül, egyenlő bérhez van joga. (…) Az Alkotmány 70/B. §-a értelme ugyanis nem az, hogy bármely munkáltatónál alkalmazott minden munkavállalónak azonos munkáért azonos bért kell kapnia, hiszen ez esetben a csődeljárás, felszámolás alatt álló, vagy veszteséges vállalatnak alkotmányos kötelessége lenne ugyanolyan bért fizetni alkalmazottainak, mint a nyereséges, sikeres vállalkozás. Ha az "egyenlő munkáért egyenlő bért" elve azt jelentené, hogy az alkalmazottnak alkotmányos joga van a vállalkozás gazdasági helyzetére, piaci pozíciójára tekintet nélkül azonos természetű munkáért azonos bérre, ez a gazdasági verseny szabadságának alkotmányos tételét sértené, eredményét tekintve pedig a piacgazdaságot tenné működésképtelenné. (…) Az Alkotmány 70/B. §-a ezért helyes értelme szerint az általános diszkriminációtilalmat megfogalmazó 70/A. §-ának a munka világára vonatkoztatott konkretizálása.” [32/2005. (IX. 15.) AB hat; 24/2007. (IV.19.) AB hat; 68/2006. (XII. 6.) AB hat.]
Az Alkotmány 70/A. §-a „a jogegyenlőség követelményét” rögzíti. Azt jelenti, hogy az állam, mint közhatalom – mint jogalkotó és jogalkalmazó – a jogok és kötelezettségek megállapítása során köteles az azonos helyzetben levő jogalanyokat indokolatlan megkülönböztetés nélkül, egyenlőkként kezelni. Az Alkotmánybíróság következetes álláspontja szerint azonban az a személyi kör, amelyben a diszkrimináció esetleges alkotmányellenes volta értelmezhető, csak homogén csoport lehet. Így a diszkrimináció csak az azonos helyzetben lévők által alkotott körön belül, e csoport tagjai egymáshoz viszonyított helyzetére vonatkozó jogi szabályozás tekintetében vizsgálható. [21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77-79.]
Jelen esetben tehát akkor lenne megállapítható a diszkrimináció, ha a korábban, illetve a most külföldi szolgálatot teljesítő katonák köre homogén csoportnak lenne tekinthető.  A különböző időszakokban szolgálatot teljesítő katonák azonban nem tekinthetőek azonos helyzetben lévőknek, éppen ezért nem is összehasonlíthatóak, azaz egymáshoz való viszonyukban diszkrimináció, az „egyenlő munkáért egyenlő bért” elvének sérelme nem állapítható meg.
A beadvány szerint a jogsérelmet az okozta, hogy a korábban szolgálatot teljesítő katonák más pénznemben kapták a deviza-ellátmányukat, ezért ugyanazért a munkáért magasabb összegű díjazásban részesültek, mint a panaszosok. Ez az érvelés azonban valójában nem állja meg a helyét. A korábban szolgálatot teljesítő katonáknak – amikor a tartós külföldi szolgálatukat ténylegesen teljesítették – ugyanúgy dollárban volt megállapítva a deviza-ellátmányuk, mint azoknak a katonáknak, akik most teljesítik a szolgálatukat. A deviza-ellátmány euróra történő kiegészítésére az Alkotmánybíróság döntése alapján, a szolgálat teljesítését követően, évekkel később, utólagosan került sor. A katonák ellátmánya közötti különbséget tehát nem egy diszkriminatív intézkedés okozta, hanem az a jogalkotási hiba, amelyet az Alkotmánybíróság utólag orvosolt.

Budapest, 2008. december 8.
Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Lábjegyzet

1 „2. számú melléklet a 28/2004. (XI. 8.) HM rendelethez
A béketámogató műveletek keretében tartós külföldi szolgálatot teljesítők devizaellátmányának mértéke
Az alapdeviza-ellátmány összegei
 Fsz.	Rendszerített 
rendfokozat	Alapdeviza-ellátmány 
összege 
(EUR/hó)”	
2 A Magyar Közlöny 2004. évi 186. számú VI. Közlemények, hirdetmények c. részében megjelent Helyesbítés szövege: „Helyesbítés: A Magyar Közlöny 2004. évi 163. számában kihirdetett, a Honvédelmi Minisztérium és a Magyar Honvédség tartós vagy ideiglenes külföldi szolgálatot teljesítő, valamint külföldi tanulmányokat folytató tagjai ellátásáról szóló 28/2004. (XI. 8.) HM rendelete 2. számú mellékletében lévő táblázat fejrészének szövege helyesen: »Alapdeviza-ellátmány összege: (USD/hó)«.”
3 33/2008. (III. 20.) Alkotmánybírósági határozat Indokolás I. 4. pont
4 A Magyar Honvédség külföldi szolgálatot teljesítő és külföldi tanulmányokat folytató személyi állománya devizaellátmányáról és egyes ellátmányon kívüli pénzbeli járandóságairól szóló 26/2007. (VI. 20.) HM rendelet