Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának 
Jelentése
az OBH 3060/2008. számú ügyben

Előadó: dr. Seres Péter
Az eljárás megindulása
A panaszos beadványában azt sérelmezte, hogy a 2008. február elején tartott vasutas sztrájk miatt nem tudott időben hazatérni külföldi útjáról. Végül több órás késedelem árán, busszal sikerült a hazautazás.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16.§ (1) és 17.§ (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam, mert felmerült a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonsághoz való joggal kapcsolatos visszásság gyanúja.
Az üggyel kapcsolatos vizsgálat során áttekintettem a sztrájkról szóló 1989. évi VII. törvényt, valamint a kapcsolódó normaanyagot.

Érintett alkotmányos jogok
– A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye „A Magyar Köztárság független, demokratikus jogállam." [Alkotmány 2. § (1)]

Az ügy jogszabályi háttere
1967. évi II. törvény a Munka Törvénykönyvéről
1989. évi V. törvény a Munka Törvénykönyvéről szóló 1967. évi II. tv. módosításáról
1989. évi VII. törvény a sztrájkról
1992. évi XXII. törvény a Munka Törvénykönyvéről
2007. évi LXXXII. törvény egyes jogszabályok és jogszabályi rendelkezések hatályon kívül helyezéséről

A megállapított tényállás
A panaszos 2008. február 05. napján indult haza Münchenből, azonban a nemzetközi vonat Bécsből már nem indult tovább Budapestre, a Vasúti Dolgozók Szabad Szakszervezete által meghirdetett sztrájk miatt. A bécsi pályaudvaron nem álltak rendelkezésre magyar mentesítő buszok, ilyenről végül az osztrák illetékesek gondoskodtak a panaszos által leírtak szerint. A panaszos menetdíj-visszatérítést és kárának megfizetését kérte a MÁV Zrt.-től, amely azonban csak az arányos díjvisszatérítést vállalta.

A vizsgálat megállapításai
Az ügy kapcsán nem vizsgáltam a szakszervezet által megfogalmazott követeléseket, illetve az eset konkrét előzményeit, de általában a sztrájk meghirdetését előidéző gazdasági és társadalmi körülményeket sem. Azonban szükségesnek látom a rendelkezésre álló joganyag alapjogi szempontú áttekintését, mivel a panasz alapjául szolgáló konkrét körülmények és következmények rávilágítanak arra, hogy a jogállami elvek érvényesülése szempontjából a demokratikus rendszer egy-egy sarkalatos intézménye megújulásra szorulhat.
A MÁV Zrt. álláspontjának konkrét vizsgálatát megelőzően tehát célszerűnek tartottam a sztrájkot szabályozó törvény áttekintését a jogbiztonság elve érvényesülése szempontjából.
A Munka Törvénykönyvéről szóló 1967. évi II. törvényt (régi Mt.) módosította az 1989. évi V. törvény. A módosítást tartalmazó jogszabály 13. §-a a régi Mt.-t kiegészítette egy új, 66/A számozású §-sal az alábbiak szerint. 
„66/A. § (1) A kollektív szereződés megkötésével vagy módosításával összefüggő, vagy a 14. § (4) bekezdése utolsó mondata szerinti kifogásból eredő, illetőleg egyéb munkaviszonyra vonatkozó szabály megsértésével össze nem függő vita esetén egyeztetésnek van helye. E célból a felek öt napon belül egyeztető bizottságot alakítanak.
(2) Eltérő megállapodás hiányában az egyeztető bizottságba a felek egy-egy tagot küldenek, és azok választanak elnököt. Az egyeztető bizottságban - szavazati jog nélkül - részt vehet az érintett államigazgatási szerv képviselője.
(3) Az egyeztető bizottság eljárása során szakértőt és tanút vehet igénybe.
(4) Az egyeztető bizottság közvetít a felek között és a felek megállapodását kezdeményezi a vita elintézése céljából.
(5) Az egyeztető bizottság kötelező erejű döntést akkor hozhat, ha előzetesen a felek annak írásbeli nyilatkozattal alávetették magukat. A felek megállapodása vagy az egyeztető bizottság döntése kollektív szerződéses rendezésnek minősül.”
Az 1989. évi V. törvény, és így a régi Mt. új szakasza is 1989. március 25. napján lépett hatályba.
Ezt követően született meg a sztrájkról szóló 1989. évi VII. törvény (sztrájktörvény), amely 1989. április 12. napjától hatályos. A törvény egyik legfontosabb részét, a sztrájk jogszerű kezdeményezésének feltételeit a 2. § határozza meg.
2. § (1) Sztrájk kezdeményezhető, ha
a) a vitatott kérdést érintő egyeztető eljárás [Mt. 66/A. § (2)-(5) bek.] hét napon belül nem vezetett eredményre, vagy
b) az egyeztető eljárás a sztrájkot kezdeményezőnek fel nem róható ok miatt nem jött létre.
(2) Amennyiben a sztrájkkövetelésben érintett munkáltató nem határozható meg, a Kormány öt napon belül kijelöli az egyeztető eljárásban résztvevő képviselőjét. Több munkáltatót érintő sztrájk esetében a munkáltatók, kérelemre, kötelesek képviselőjüket kijelölni.
(3) Az (1) és (2) bekezdésben említett egyeztetés ideje alatt is egy alkalommal sztrájk tartható, azonban ennek az időtartama a két órát nem haladhatja meg.
A sztrájktörvény tehát lényegében azt mondja ki, hogy amennyiben a kezdeményezett sztrájk jogszerűségének hivatkozási alapja nem a kezdeményezőjétől független ok miatt elmaradt egyeztető tárgyalás, akkor a sztrájk csak a munkatörvénykönyve 66/A. szakaszában foglalt egyeztető tárgyalás eredménytelensége lehet. 
Azonban mindkét esetben lehetővé teszi a törvény, hogy a kezdeményezők ún. figyelmeztető sztrájkot tartsanak.
A Munka Törvénykönyvéről megszületett új jogszabály, az 1992. évi XXII. törvény (új Mt.) 1992. július 1-jén lépett hatályba, mellyel egyidejűleg a régi Mt., valamint a módosításáról szóló 1989. évi V. törvény hatályukat vesztették.
Az új Mt. nem tartalmaz 66/A. számozású §-t.
A sztrájktörvény jelenleg is hatályos 2. § (1) a) pontja azonban továbbra is tartalmazza a régi Mt. 66/A. §-ra való hivatkozást.
A sztrájktörvény szövegét nem harmonizálta a jogalkotó a törvényi hivatkozás tekintetében a hatályos új Mt.-hez, miközben annak 194. §-a hasonlóképpen magában foglalja az egyeztető tárgyalás szabályait, mint ahogy a régi Mt. 66/A. §-a.
Ezt a tényt támasztja alá az is, hogy a hatályos új Mt. kommentárja a 194. §-sal kapcsolatosan az alábbiak szerint fogalmaz. „A Munka tv. eltérő szabályokat állapít meg a kollektív munkaügyi vita, illetve a munkaügyi jogvita rendezésére.
Fenti szakasz a munkaügyi kapcsolatok keretében felmerülő érdekviták megoldását szolgálja, jelentős hangsúlyt helyezve a felek párbeszédes, egyeztető eljárására.
A vita több irányú lehet, így felmerülhet:
- a munkáltató és az üzemi tanács,
- a munkáltató és a szakszervezet,
- a munkáltatói érdekképviseleti szervezet és a szakszervezet között.
A felmerült viták köre igen széles lehet, adódhat a munkáltató gazdálkodásával, szociális, kulturális vagy egészségügyi kérdésekkel összefüggő területekről. A jogalkotó azért tartja szükségesnek a közvetlen párbeszédnek, mint legegyszerűbb formának a beiktatását, mert a vita alapjául sokszor a munkavállalók nem kellő tájékozottsága, az információk hiánya szolgál.
Lényeges kritérium, hogy a felmerült vita nem minősülhet jogvitának, valamint hogy munkaviszonyból származzék. Jogvita esetén ugyanis munkaügyi bíróság jár el.
A jogalkotó jelentős hangsúlyt helyez az írásbeliségre, s ezért célszerű az időpontok körüli viták elkerülése érdekében, a kezdeményező fél által előterjesztett iratokat a másik féllel igazoltatni.
Az egyeztetés időtartamát a jogszabály nem határozza meg, de indokolt figyelembe venni, hogy a tárgyalások elhúzódása milyen esetleges veszteségekkel jár. A legcélszerűbb megoldás a sztrájkról szóló 1989. évi VII. törvényben foglaltak figyelembe vétele, amit a jogalkotó is visszaigazol, amikor rögzíti, hogy az egyeztetés időtartama alatt legfeljebb hét napig tartózkodniuk kell a megállapodást veszélyeztető intézkedésektől, cselekedetektől.”

A jogalkotás rendjének megfelelően az igazságügyi és rendészeti miniszter feladat- és hatásköréről szóló 164/2006. (VII. 28.) Korm. rendelet az alábbiakat mondja ki.
2. § A miniszter e rendeletben és más jogszabályokban, valamint a Kormány határozataiban meghatározott feladatkörében
b) előkészíti a törvények és a kormányrendeletek tervezeteit,
3. § (1) A miniszter az igazságügyért való felelőssége körében felel
b) az alapvető jogok érvényesülését biztosító, a központi államszervezetre, a büntetőpolitikai és büntetőjogi, a polgári jogi, a családjogi, az igazságszolgáltatást érintő, a társasági jogi, a szellemi tulajdon és a versenyjog területét szabályozó törvények előkészítéséért és az ezzel kapcsolatos szabályozásért.
Az Alkotmánybíróság a 9/1992. (I. 30.) AB határozatában kifejtette, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára.
Ugyancsak megállapította az Alkotmánybíróság, hogy a „jogállamiság elve a konkrét alkotmányos szabályokhoz képest nem kisegítő, másodlagos szabály, s nem pusztán deklaráció, hanem önálló alkotmányjogi norma, aminek sérelme önmagában is megalapozza valamely jogszabály alkotmányellenességét”. (11/1992. (III. 5.) AB hat.) 
Végül az Alkotmánybíróság 8/2003. (III. 14.) AB határozatában a következőket fogalmazza meg. „Az Alkotmánybíróság alkotmányos követelményként megállapítja, hogy jogalkotásra csak a jogbiztonság alkotmányos elvének megfelelően kerülhet sor. A jogbiztonság elve megköveteli, hogy a jogalkotás, s ennek részeként a jogszabályok módosítása, hatályba léptetése ésszerű rendben történjék, a módosítások egyértelműen követhetőek és áttekinthetőek legyenek mind a jogalanyok, mind a jogalkalmazó szervek számára.”
A jogbiztonság alkotmányos elve tehát azt a követelményt támasztja a törvényhozással szemben, hogy megteremtse az egyes jogviszonyok stabilitásának biztosítékait. Ezért alkotmányos követelményként fogalmazódik meg a törvény alá rendeltség, a törvényesség követelménye.
Mindebből következően megállapítom, hogy az alapvető jogok érvényesülését biztosító törvények előkészítéséért és az ezzel kapcsolatos szabályozásért felelős igazságügyi és rendészeti miniszter az Alkotmányban deklarált, a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonsághoz fűződő joggal összefüggésben visszásságot idézett elő azzal, hogy nem kezdeményezte a sztrájkról szóló 1989. évi VII. törvény módosítását annak érdekében, hogy az igazodjon a hatályos 1992. évi XXII. törvényhez, illetve a jogszabály folyamatos közzététele során ezt a mulasztását nem észlelte.

Intézkedés
Tekintettel arra, hogy a megállapított visszásság jogszabály nem egyértelmű rendelkezésére vezethető vissza, az Obtv. 25. §-a alapján a visszásság jövőbeni elkerülése érdekében javasolom a Magyar Köztársaság igazságügyi és rendészeti miniszterének, hogy kezdeményezze a szóban forgó törvény módosítását. Kérem, hogy állásfoglalásáról, illetve esetleges intézkedéseiről hatvan napon belül értesíteni szíveskedjen.

Budapest, 2008. október 3.

Dr. Szabó Máté sk.