Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 2952/2008. számú ügyben

Előadó: dr. Hajas Barnabás
Az eljárás megindulása
Mohács Város polgármestere fordult hivatalomhoz panasszal, amelyben azt sérelmezte, hogy egy állampolgár a képviselő-testület 2008. március 28-i ülését megzavarta, a képviselő-testület üléséről a helyszínre érkező rendőrök azonban nem vezették ki a rendzavaró állampolgárt. Figyelemmel arra, hogy mindez felveti a helyi önkormányzáshoz való joggal összefüggő visszásság gyanúját, az ügyben vizsgálatot indítottam.
Vizsgálatom eredményes lefolytatása érdekében az Obtv. 18. § (2) bekezdése alapján tájékoztatást kértem Baranya Megye Rendőrfőkapitányától is. 

A megállapított tényállás
Mohács Város Önkormányzata képviselő-testületének 2008. március 28-i nyilvános ülésén az egyik – hallgatóként megjelent – állampolgár nem foglalta el a számára kijelölt ülőhelyet, hanem egy árpádsávos zászlóval az ülésterem közepére állt. A polgármester felszólította, hogy fejezze be demonstrációját, emellett felhívta a figyelmét, hogy tevékenységével zavarja a képviselő-testület működését, és az ülésteremből való, azonnali távozásra szólította fel. Az eredménytelen felszólítást követően az ülésterem rendjének helyreállítása érdekében a rendőrség segítségét kérte, és a rendőri intézkedésig szünetet rendelt el.
A helyszínre érkező rendőröket a polgármester már a folyosón tájékoztatta a Mohácsi Önkormányzat az önkormányzat és szervei szervezeti és működési szabályzatáról szóló 23/1998. (XI. 20.) rendelet (a továbbiakban: SZMSZ) 21. § (4) bekezdéséről, miszerint „A nyilvános ülésen megjelent állampolgárok a számukra kijelölt helyet foglalják el. A tanácskozás rendjének megzavarása esetén a polgármester rendreutasíthatja a rendzavarót, ismétlődő rendzavarás esetén pedig az érintettet a terem elhagyására kötelezheti. A polgármesternek a rendfenntartás érdekében tett intézkedései ellen felszólalni, azokat visszautasítani, velük vitába szállni nem lehet.” A polgármester által leírtakat alátámasztja az intézkedésről készült rendőri jelentés is, amely szerint „egy önkormányzati rendeletre hivatkozva elmondta a polgármester úr, hogy mindenkinek a meghatározott helyén kell ülnie.”
A polgármester az ülés megzavarására tekintettel kérte az intézkedő rendőröket, hogy a terem közepén zászlót tartó állampolgárt távolítsák el a teremből.
A rendőri jelentés szerint az ülésteremben a hallgatóság részére fenntartott széksorok között középen állt az állampolgár, hátán egy Árpádsávos zászlóval. Rendőri kérdésre elmondta, hogy részt kíván venni a képviselő-testület ülésén, ezért jelent ott meg. A részére kijelölt székre nem volt hajlandó leülni. Elmondta továbbá, hogy magatartásával nem kívánja zavarni a testületi ülést. Az intézkedő rendőr ezt követően megkérdezte „a széksorokban helyet foglaló személyeket, hogy valakit zavar-e ha [az állampolgár] ott áll a széksorok között, mire a tőle jobbra helyet foglalók azt mondták, hogy őket nem zavarja. [Az állampolgártól] balra, közvetlen mellette egy vonalban lévő széksorban helyet foglaló személyek azt mondták, hogy legalább annyira menjen hátrébb, hogy ha ők felállnak, és el kívánják hagyni a termet, akkor azt akadály nélkül megtehessék. Erre [az állampolgár] egy lépést hátra lépett, a tőle balra lévő széksorokban már nem ült senki.” Az ismételt – a kijelölt ülőhely elfoglalására vonatkozó – rendőri kérésnek nem tett eleget.
Ezt követően az intézkedő rendőr a polgármesterrel közölte, „hogy [az állampolgár] nem kíván helyet foglalni, magatartásával nem valósít meg olyan magatartást, ami további rendőri intézkedést, illetve eltávolítását tenné szükségessé”, ezért a rendőri intézkedést befejezte.
A polgármester ismét kísérletet tett az ülés rendjének helyreállítására, azonban a hallgatóként megjelent állampolgár továbbra sem tett eleget a felszólításnak.
A képviselő-testület munkáját – a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 12. § (4) bekezdése alapján – zárt ülésen folytatta, a hallgatóság az üléstermet elhagyta.
A zárt ülésről készült jegyzőkönyv-kivonatból kitűnt, hogy a képviselő-testület csaknem valamennyi tagját felháborította az ülésen megjelenő, és a polgármesternek az ülés rendjének fenntartására tett kísérletét semmibe vevő állampolgár magatartása.

Érintett alapvető jogok
– a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog (Alkotmány 2. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”)
– a helyi önkormányzáshoz való jog (Alkotmány 42. § „A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása.”)

Megállapításaim
I. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Obtv. 16. (2) bekezdése szerint az országgyűlési biztos az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében az (1) bekezdésben megjelölt feltételek fennállása esetén hivatalból is eljárhat.
A vizsgálattal érintett Mohácsi Rendőrkapitányság az Obtv. 29. § (1) d) pontja szerinti rendvédelmi szerv, így tevékenységének vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján ombudsmani hatáskörbe tartozik.
Hasonlóan több – így különösen az OBH 2452/2008., az OBH 3262/2008. és az OBH 5266/2008. sz. – jelentésemhez, arra is fel kívánom hívni ismételten a figyelmet, hogy az Rtv. preambuluma célként fogalmazza meg „a Magyar Köztársaság Alkotmányának és nemzetközi jogi kötelezettségeinek, valamint a jogállamiság követelményeinek megfelelően működő Rendőrség kialakítás[át]”.

II. 1. Az önkormányzás jogával összefüggésben az Alkotmánybíróság a 18/1993. (III. 19.) AB határozatában megállapította: „Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a választópolgárok közösségének a helyi önkormányzáshoz való alapvető joga az önkormányzati jogok anyajogát jelenti. A helyi önkormányzás joga – noha az Alkotmány nem az ún. alapvető jogok között szabályozza–, tartalmánál fogva az alapvető jogokhoz hasonló védelemben részesül.” (ABH 1993, 167.) Az Alkotmány a 44/A. § (1) bekezdés a) pontjában fogalmazza meg az önkormányzatnak azt a jogát, hogy az önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat. Az Alkotmány e rendelkezése alapján a helyi önkormányzatokat a kötelezően ellátandó feladatok körében is megilleti a feladat ellátásában az önálló igazgatás joga. A törvényi szabályozás elegendő mozgásteret kell, hogy biztosítson az önkormányzat számára ahhoz, hogy az önkormányzat az ilyen feladatok tekintetében is szabadon dönthessen a feladat ellátásának a módjáról. [77/1995. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1995, 395.]
Az Alkotmánybíróság 33/1998. (VI. 25.) AB határozatában rámutatott, hogy „Nyilvánvaló, hogy az önkormányzat és annak képviselő-testülete csak akkor tud eleget tenni feladatainak, ha munkájában a testület tagjainak bizalmát, s támogatását élvezi. E feladatellátást közvetlenül érinti és befolyásolja a testületi ülések zavartalan, nyugodt légkörben történő lebonyolítása, amely szoros kapcsolatban áll az ülésvezetési és rendfenntartási teendők ellátásának eredményességével és hatékonyságával.” (ABH 1998, 256.)
A képviselő-testület ülésének vezetése – az Ötv. 12. § (2) bekezdésének értelmében – a polgármester feladata. Az ülésvezetési jogosultság – amint arról az SZMSZ 21. §-a is egyértelműen rendelkezik – magában foglalja a tanácskozás rendjének fenntartását is. Erre a jogosítványra – mutatott rá az Alkotmánybíróság a hivatkozott határozatában – már csak amiatt is szükség van, mivel a képviselő-testület áll a hatáskör-telepítés középpontjában. Az önkormányzati feladat- és hatáskörök a képviselő-testületet illetik meg [Ötv. 9. § (1) bek.], amely nemcsak jogot, de kötelességet, felelősséget is jelent. Alapvető érdek fűződik tehát ahhoz, hogy a képviselő-testület ezzel a törvényi felhatalmazással minden, alaptalanul zavaró körülmény nélkül élni tudjon. Az alapvető érdek lényege pedig az, hogy a képviselő-testület – különösen az Alkotmány 44/A. §-ában biztosított jogainak gyakorlásával – maga jeleníti meg adott településen az önkormányzatot. „A helyi önkormányzás jogának alanya a közigazgatási, települési, illetve területi egység választópolgárainak közössége, amely az önkormányzás jogát a képviselő-testület útján vagy közvetlenül népszavazással gyakorolja. [22/1993. (IV. 2.) AB határozat, ABH 1993, 183.]
A nyugodt, zavartalan és kiegyensúlyozott testületi működés tehát előfeltétele az önkormányzati feladatok meghatározásának és végrehajtásának. Gátja lehet ennek akár a hallgatóság olyan megnyilvánulása is, amely alkalmas lehet az ülés megzavarására. E megzavarás nem feltétlenül erőszakos módon történhet meg, azt bármilyen, a népképviseleti szerv, vagy annak bizottsága működésének megzavarására alkalmas magatartás (bekiabálás, zaj keltése, taps, dobogás, huhogás, vagy éppen – azok tartalmától függetlenül! – egy transzparens, vagy zászló felemelése, vagy éppen a kijelölt ülőhely el nem foglalása is) megvalósíthatja. A „zavarás” tényét az ülés vezetőjének, a helyi önkormányzat esetében a polgármesternek joga és kötelezettsége megállapítani. Az önkormányzat, mint helyi népképviseleti szerv zavartalan működéséhez fűződő alkotmányos értékek meghatározott esetekben így a szabad véleménynyilvánítási szabadság korlátját is képezhetik. (A népképviseleti szervek zavartalan működésének olyan nagy jelentősége van, hogy még a kiemelt kommunikációs jognak számító gyülekezési jog gyakorlásának preventív jellegű korlátját is jelenheti. A gyülekezési jogról szóló 1989. évi III. törvény 8. § (1) bekezdése alapján, ha a bejelentéshez kötött rendezvény megtartása a népképviseleti szervek vagy a bíróságok zavartalan működését súlyosan veszélyeztetné, akkor a rendőrség a bejelentésnek a hatósághoz való beérkezésétől számított 48 órán belül a rendezvénynek a bejelentésben megjelölt helyszínen, vagy időben való megtartását megtilthatja.)
A véleménynyilvánítási szabadság ezen korlátozása az ún. szükségességi-arányossági teszt próbáját is kiállja. Ennek a tesztnek négy lényegi eleme van: 
– az államnak meg kell jelölnie a korlátozás legitim célját, amely a jelen esetben a népképviseleti szerv zavartalan működéséhez fűződő érdek.
– az eszköznek a legitim cél elérésére alkalmas, ti. a korlátozásnak köszönhetően a népképviseleti szerv zavartalan működése biztosítható.
– a korlátozás szükséges, ugyanis legitim cél védelme más módon nem érhető el, 
– egyúttal pedig arányos is, mert az elérni kívánt cél fontossága és a véleménynyilvánítás szabadságának ennek érdekében történő korlátozása megfelelő arányban van egymással.
Mindezek alapján megállapítottam, hogy – az Alkotmány 61. §-ában biztosított véleménynyilvánítás szabadság előbbiekben kifejtett arányos korlátozására figyelemmel – az ülésterem közepén álló, helyét elfoglalni nem kívánó állampolgár magatartása nem tartozott a véleménynyilvánítás szabadság által védett körbe. A résztvevő hallgatóság minden tagjának tudomásul kell vennie, hogy az ülés rendjének megzavarása esetén – amennyiben magatartásával önként, vagy az ülést vezető polgármester felszólítására nem hagy fel – az üléstermet el kell hagynia, és amennyiben erre nem hajlandó, akár el is távolíthatják az ülésről. Nyilvánvaló, hogy a magatartás fogalmilag nem minősülhetett gyülekezési jog gyakorlásának („demonstrációnak”), mivel annak alapvető elemei hiányoztak: egy személy – a joggyakorlás kollektivitására tekintettel – nem „tud” gyülekezni, az ülés helyszíne pedig – a nyilvánosság dacára – semmiképp nem minősülhet közterületnek.
2. Álláspontom szerint a politikai nyilvánosság – és ezen belül a népképviseleti szervek működésének transzparenciája – minden jogállamban az egyik legfontosabb demokratikus kritérium. A népképviseleti szervek és bizottságaik üléseinek nyilvánossága minden alkotmányos demokrácia alaptétele. Ez a nyilvánosság a politikai nyilvánosság szerves része és a nyilvános politizálás sajátos terepe. Ettől a nyilvánosságtól – amelynek egyik igen találó jelképe a német Bundestag üvegkupolája – meg kell különböztetni mindazon helyzeteket, amelyek éppen e nyilvánosságra hivatkozva, annak „álcájába” bújva ténylegesen nem a népképviseleti szerv működésének figyelemmel kísérésére irányulnak, hanem azok működésének megzavarására vezetnek.
Megjegyzendő, hogy az ülések rendjét megzavarók nem csupán a népképviseleti szerv működését veszélyeztetik, hanem egyben akadályozzák jogaik gyakorlásában azon polgártársaikat, akik az ülést figyelemmel kívánták követni. Jelen esetben ugyanis Mohács Város Képviselő-testületének ülése megszakadt, és hosszabb szünet után is csak zárt ülés elrendelését követően folytatódhatott, vagyis nem érvényesülhetett az ülés nyilvánossága.

3. Ezt követően azt vizsgáltam, hogy a rendőrség eljárása során biztosította-e Mohács Város választópolgárai közösségének – választott képviselők útján megvalósuló – önkormányzáshoz való jogát.
Megállapítottam, hogy az intézkedő rendőrök az ülés megzavarása tényének vizsgálata során kizárólag a hallgatóság soraiban helyet foglalók álláspontjára volt figyelemmel, és nem értékelte érdemben a képviselő-testület tagjainak és a polgármesternek a nyilatkozatát. 
Az intézkedő rendőrök nem tárták fel teljeskörűen a tényállást, nem győződtek meg arról, hogy az érintett állampolgár jogszerűen tartózkodott-e az ülésteremben. (A képviselőtestületi ülés jegyzőkönyvéből például kitűnik, hogy a helyszín elhagyására vonatkozó, a polgármestertől az ülés rendjének fenntartása keretében tett felszólítását követően nem volt jogszerű a tartózkodás.) Nem voltak figyelemmel arra sem, hogy az ülést megzavaró állampolgár tanúsított-e az eljáró hivatalos személy (polgármester) intézkedésével szemben engedetlenséget, vagy eleget tett-e a rendező szerv rendelkezésének (SZMSZ).
A polgármester valamennyi, az ülés rendjének fenntartására irányuló intézkedése eredménytelen maradt, és az intézkedő rendőrök nem nyújtottak segítséget a helyi önkormányzat képviselő-testületi ülésének zavartalan lefolytatásához, sőt a konkrét esetben a rendőri segítség elmaradásával a helyi önkormányzáshoz való Alkotmányban biztosított jog érvényesíthetősége számottevően megnehezült. Megjegyzem, hogy a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (Rtv.) 24. § (2) bekezdése ilyen esetekben még a magánérdekek védelmét is a rendőrség hatáskörébe utalja, így – figyelemmel az alkotmányos érdek sérelmének veszélyére – nem lehet kétséges, hogy a vizsgált esetben is közre kellett volna működni a képviselő-testületi ülés rendjének helyreállításában.
Ki kell emelni azt is, hogy a hasonló esetekben a zavarás súlyának megítélése során nincs mérlegelési lehetősége a rendőrségnek, a hallgatóság ülést megzavaró tagját ilyen esetekben ki kell vezetnie az ülésteremből. Azt viszont természetesen – a törvényi kereteken belül – szabadon mérlegelheti, hogy mindezek alapján fennállnak-e egy büntető- vagy szabálysértési eljárás megindításának, vagy kényszerintézkedés alkalmazásának feltételei.
Amint azt az Alkotmánybíróság a 72/1995. (XII. 15.) AB határozatában is kifejtette, „Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás ... előre kiszámítható legyen. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon.”
Mindezekre tekintettel, a rendelkezésre álló iratok alapján megállapítottam, hogy a rendőrség, intézkedése elmulasztásával, a jogállamiság elvével, és a helyi önkormányzáshoz való joggal összefüggésben visszásságot okozott.
Arra is rá kell mutatni azonban, hogy éppen a népképviseleti szervek működéséhez fűződő érdek zárja ki a képviselő-testület tagjaival szemben ún. széksértés miatti rendőri intézkedést. (Az SZMSZ sem tartalmaz olyan rendelkezést, amely alapján a képviselő az ülésterem elhagyására lenne kötelezhető.) Az Alkotmánybíróság már 43/1992. (VII. 16.) AB határozatában kifejtette, hogy az az önkormányzati rendeleti előírás, amely a települési képviselőt kizárja a képviselőtestület munkájából, a választópolgárok önkormányzáshoz való alkotmányos jogát sérti.

Intézkedésem
A jelentésemben feltárt, alapvető joggal összefüggő visszásság orvoslása, jövőbeni megelőzése, valamint az országosan egységes jogalkalmazás érdekében, az Obtv. 20. §-a alapján felkérem az országos rendőrfőkapitányt, hogy tegye meg a szükséges intézkedést annak érdekében, hogy a helyi önkormányzatok képviselő-testületének nyilvános ülését vezető polgármesternek az ülés rendjének fenntartása érdekében tett intézkedéseinek végrehajtásához a rendőrség – szükség esetén – segítséget nyújtson.

Budapest, 2008. november 12.

Dr. Szabó Máté sk.