Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 2665/2008. számú ügyben

Előadó: dr. Izafé Éva
A vizsgálat megindítása
A panaszos beadványában ügyvédje tevékenységével összefüggésben a Budapesti Ügyvédi Kamara (BÜK) eljárását sérelmezte
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16.§ (1) és 17.§ (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam, mert felmerült az Alkotmányban deklarált, a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye és a tisztességes eljáráshoz való jog, továbbá a jogorvoslathoz való joggal kapcsolatos visszásság gyanúja. 

A megállapított tényállás
A panaszos által rendelkezésemre bocsátott dokumentumok alapján a következő tényállás rögzíthető:
A panasztevő 89 éves férje képviseletében nyújtott be panaszt. Férje egy korábbi lakástulajdonával kapcsolatban pert indított a vevő ellen, mely pert elvesztette. A panaszos álláspontja szerint ez azért történt, mert az ügyében eljáró ügyvéd határidőt mulasztott. Az ügyvéd ellen a kamarához nyújtott be panaszt, de ezzel együtt panaszos sérelmezte a BÜK eljárását is.
A csatolt iratok szerint a BÜK titkára 2007. február 27-én értesítette a panaszost, hogy a 2007. február 20-án előterjesztett panasz alapján a kamara az érintett ügyvédet felkérte az észrevételeinek megtételére. Négy hónappal később, júniusban a titkár a panaszostól további információkat és iratokat kért. Újabb két hónap múlva a BÜK titkára az eljárás megindítását mellőző válaszlevelében megállapította, hogy a panaszos a kamara hiánypótlási felhívásának nem tett eleget. Megállapította azt is, hogy „… a rendelkezésre álló adatok, bejelentett tények nem elegendők és nem alkalmasak a panaszeljárás megindítására. Tájékoztatom, hogy az eljárás megindítását a fentiekre tekintettel mellőztem.”

Az érintett alkotmányos jog
1949. évi XX. törvény, a Magyar Köztársaság Alkotmánya
– A jogállamiság és jogbiztonság elve: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” (2. § (1) bek.)
– A jogorvoslathoz való jog: „A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos óta a érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.” (57. § (5) bek.)

A vizsgálat megállapításai
A Budapesti Ügyvédi Kamara az ügyvédekről szóló törvény, illetve a fegyelmi szabályzat – előzetes vizsgálatra vonatkozó – előírásai alapján az érintett ügyvédet tájékoztatta a személye elleni panaszról, majd e tényről visszajelzést küldött a panaszosnak. Ezzel az aktussal tehát az ügyben az előzetes vizsgálat megindult. Ugyanakkor az is kétségtelen, hogy a törvény, illetve a szabályzat rendelkezéseivel ellentétben nem a kamara elnöke, hanem annak titkára folytatta az eljárást, végezte a levelezést stb., amely felvethet eljárási kifogásokat, ugyanis a kamara elnöke az előzetes vizsgálatra, illetve a fegyelmi eljárásra vonatkozó intézkedését, eljárását nem ruházhatja át.
Ugyancsak aggályos, hogy az előzetes vizsgálat eredményeként az előzetes vizsgálat megszüntetéséről a kamara elnöke nem határozattal döntött, hanem helyette – tartalmilag helytelenül – a kamara tikára egyszerű levélben tájékoztatta a panaszost. A levél az eljárás megindításának mellőzéséről értesítette a panaszost, mely tartalmilag az addig folytatott eljárással ellentétes, hiszen az előzetes eljárás megindult, az ügyvédet nyilatkoztatták, tehát nem a közelebbről meg nem határozott „eljárás” (előzetes, fegyelmi stb.) mellőzése történt. A „mellőzés”, mint formális intézkedési lehetőség azonban sem a törvényben sem a szabályzatban nem szerepel.
A másodfokú eljárásban mód nyílt volna további bizonyítékok, egyéb dokumentumok előterjesztésére. Mindezeken túlmenően, az a tény, hogy a titkárnak válaszlevele elkészítéséhez közel fél évre volt szüksége, ugyancsak kifogásolható.
Tekintettel arra, hogy formális határozat nem született, elmaradt a tényekre és jogokra vonatkozó magyarázat, azaz a pontos tényállás és az annak alapjául elfogadott bizonyítékok számbavétele, a releváns és figyelembe vett, illetve az ügyfél által felajánlott, de mellőzött bizonyításra, a mellőzés indokaira. Ugyancsak ismertetni kell a határozatban azokat a jogszabályokat, amelyek alapján a kamara azt meghozta, továbbá értékelni kell a panaszosnak szóló hiánypótlás eredménytelenségét, és azokat az érveket, amelyek az előzetes vizsgálat utáni megszüntetést, és nem az eljárás mellőzését indokolták. Az esetleges jogorvoslati eljárásban – amennyiben erre sor kerül – az indokolás kifogásolható részei is alapul szolgálhatnak a határozat megváltoztatásához.
Az Alkotmánybíróság a 72/1995. (XII.15.) AB határozatában kimondta, hogy „az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás – adott esetben: az államigazgatás és az önkormányzat döntési feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama – előre kiszámítható legyen. Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. Az érdemi közigazgatási határozat meghozatalára az általános és a különös államigazgatási eljárási törvények – a polgári perrendtartástól eltérően – különféle határidőket írnak elő. Az Áe. 15. §-ának (1) bekezdése pl. az első fokú érdemi határozat meghozatalára nézve általános szabályként harminc napos határidőt állapít meg, s e határidő – az Áe. 60. §-ára figyelemmel – irányadó a fellebbezés elbírálására is. A közigazgatási eljárás nem nélkülözheti a kötelező ügyintézési határidőket. Az ügyfél ugyanis nem építkezhet, nem vállalkozhat, kereskedelmi tevékenységet nem végezhet, gépjárművet nem vezethet (a felsorolást hosszan lehetne még folytatni) hatósági engedély nélkül. A kérelmező kénytelen tehát – beadványa jogszerű elbírálása érdekében – a hatósághoz fordulni. Az eljárásban az ügyfél nincs mellérendeltségi pozícióban a közhatalmat gyakorló közigazgatási szervvel, s csupán annyi eljárási joga van, amennyit számára az eljárási jogszabályok kifejezetten biztosítanak. A hivatalból indult eljárások többsége is kihat számos állampolgárra. A hivatalból kiadott határozat ugyanis többnyire életet, testi épséget, egészséget véd, illetve biztonságot, jogvédelmet nyújt az ügyben érintett kisebb vagy nagyobb közösség számára. Akár kérelemre, akár hivatalból indul tehát az eljárás, a közigazgatási határozat előírt időben történő kiadása jogos méretű magán- és – közvetlenül vagy közvetve – közérdeket szolgál. A jogbiztonság és a jogállamiság alkotmányos követelménye sérül ezért ama törvényhozói mulasztás miatt, mely az egyébként tételesen előírt ügyintézési határidők – a közigazgatási szerv mulasztásából eredő – be nem tartása ellen nem nyújt hatékony jogvédelmi eszközt az ügyfél számára.”
Természetesen a jogszabályi változásokra tekintettel a panasz alapjául szolgált esemény bekövetkezésekor a Kamara eljárására a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény szabályai az irányadóak.
Mindebből következően a vizsgálat során megállapítottam, hogy a Budapesti Ügyvédi Kamara az ügyvéd eljárását kifogásoló panasz ügyében a határozat meghozatalának elmulasztásával a jogorvoslathoz, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével és a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben visszásságot okozott.

Intézkedésem
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. § (1) bekezdése alapján felhívom a Budapesti Ügyvédi Kamara elnökét, hogy az ügyvéd eljárását kifogásoló panaszos ügyében hozzon érdemi határozatot. Tartsa továbbá szem előtt a határozat alaki és tartalmi követelményeit és gondoskodjon a határozat kézbesítéséről, tekintettel arra, hogy a panaszos állítása szerint az eljárást mellőző választ sem kapta meg.
Kérem továbbá, hogy tegyen meg minden szükséges intézkedést annak érdekében, hogy a kamara adminisztratív munkája során, a jogszabályoknak megfelelően gyakorolja a kiadmányozási jogot.

Budapest, 2008. június 11.

Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Az ügy jogszabályi háttere
1998. évi XI. törvény az ügyvédekről
Az előzetes vizsgálat
46. § (1) A kamara elnöke az előzetes vizsgálat elrendeléséről haladéktalanul tájékoztatja az eljárás alá vont ügyvédet, és közli vele az eljárás okát.
(2) A fegyelmi megbízott feladata a tényállás megállapításához szükséges körülmények tisztázása. Ennek érdekében nyilatkoztatnia kell az eljárás alá vont ügyvédet, meghallgathatja a tanúkat, szakértő közreműködését veheti igénybe, az ügy iratait az ügyvédtől bekérheti és egyéb bizonyítást végezhet. Az eljárási cselekményről jegyzőkönyvet kell készíteni.
(3) A fegyelmi megbízott vizsgálatának nem akadálya, ha az eljárás alá vont ügyvéd a meghallgatáson nem jelent meg vagy nem nyilatkozik. Erről az ügyvédet tájékoztatni kell.
(4) A fegyelmi megbízott a vizsgálatának eredményéről jelentést készít a kamara elnöke részére, a jelentéshez csatolni kell az iratokat.
(5) Az előzetes vizsgálatot 3 hónap alatt be kell fejezni. Ez a határidő indokolt esetben, egy ízben további 3 hónappal meghosszabbítható.
A kamara elnökének intézkedései
47. § (1) A kamara elnöke az előzetes vizsgálat után a következő határozatot hozza, illetve intézkedést teszi:
a) megszünteti az előzetes vizsgálatot,
b) az előzetes vizsgálat megszüntetése mellett kisebb súlyú fegyelmi vétség esetén írásban figyelmeztetést alkalmaz,
c) elrendeli a fegyelmi eljárást.
(2) Az (1) bekezdésben foglalt határozatról, illetve intézkedésről az eljárás alá vont ügyvédet és a panasz előterjesztőjét értesíteni kell.
(3) Az (1) bekezdés a) és b) pontjában foglalt határozat ellen a panasz előterjesztője a Magyar Ügyvédi Kamara elnökségéhez fellebbezhet. A Magyar Ügyvédi Kamara elnöksége a fellebbezést elutasítja, vagy a határozatot hatályon kívül helyezi, és a kamara elnökét új eljárásra utasítja.
(4) Az (1) bekezdés b) pontjában foglalt határozat ellen az eljárás alá vont ügyvéd is fellebbezhet. Ilyenkor a kamara elnöke az (1) bekezdés c) pontja szerinti intézkedést teszi, egyidejűleg a figyelmeztetés a hatályát veszti.

A Magyar Ügyvédi Kamara Fegyelmi Eljárás Szabályzata: Az 1/2002. (II.25.) és a 3/1998. (VI.27.) MÜK Szabályzat egységes szerkezetben
Előzetes vizsgálat 
14. § (1) Az előzetes vizsgálatot és a fegyelmi eljárást a kamara elnöke írásban rendeli el, a hozzá beérkezett írásbeli bejelentés, illetve a tudomására jutott tények alapján. Ez ellen az intézkedés ellen fellebbezésnek helye nincs.
(2) A kamara elnöke az előzetes vizsgálat elrendelése előtt a panaszost a panasz kiegészítésére, a panaszlott ügyvédet észrevételei megtételére hívhatja fel.
(3) A kamara elnöke az előzetes vizsgálat elrendeléséről haladéktalanul tájékoztatja az eljárás alá vont ügyvédet és közli vele az eljárás okát. Alkalmazott ügyvéddel vagy ügyvédjelölttel kapcsolatos előzetes vizsgálat elrendeléséről a kamara elnöke az alkalmazó ügyvédet, illetve az ügyvédi irodát tájékoztatja. Amennyiben az igazoló nyilatkozatokból – vagy az eljárás egyéb adataiból – az állapítható meg, hogy a fegyelmi felelősség az ügyvédi irodát vagy annak jogos érdekeit sértheti, akkor a fegyelmi megbízott köteles az ügyvédi iroda vezetőjét tájékoztatni és egyben a véleményét is kikérheti.
15. § (1) Meg kell tagadni az előzetes vizsgálat elrendelését:
a) ha a bejelentés nyilvánvalóan megalapozatlan, vagy a bejelentett tények alapján fegyelmi vétség elkövetésének alapos gyanúja nem állapítható meg,
b) ha a fegyelmi felelősségre vonhatóság megszűnt [Üt. 41. § (1)–(2)], vagy
c) ha a bejelentésben foglalt tények miatt már jogerős fegyelmi határozatot hoztak.
(2) Az előzetes vizsgálat elrendelését megtagadó határozat ellen a panaszos a határozat kézhezvételétől számított 15 napon belül a Magyar Ügyvédi Kamara elnökségéhez fellebbezést terjeszthet elő. 
3) A Magyar Ügyvédi Kamara elnöksége másodfokon a fellebbezés kapcsán a következő határozatokat hozhatja:
a) helybenhagyja az előzetes vizsgálat elrendelését megtagadó határozatot,
b) az elsőfokú határozatot hatályon kívül helyezi és az előzetes vizsgálatot elrendeli, 
c) az elkésett fellebbezést elutasítja. 
(4) Megtagadható az előzetes vizsgálat névtelen bejelentés esetén is.