Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 2338/2008. számú ügyben

Előadó: dr. Győrffy Zsuzsanna
A vizsgálat megindítása
A panaszosok hivatalom panaszirodáján 2008. április 2-án rögzített szóbeli beadványukban előadták, hogy folyó év január 8-án írásban jelezték a gyámhatóságnál, hogy két éves unokájuk és a gyermek édesanyja (leányuk) – az apa veszélyeztető magatartása miatt – nincs biztonságban. A panaszosok a hatóság intézkedését, valamint az unokájukkal való kapcsolattartás biztosítását kérték. A panaszosok tájékoztattak arról is, hogy 2007. december 26-án vejük unokájukat bántalmazta, azonban a gyermek apja a nagyapát vádolva a bántalmazással, feljelentést tett a Körmendi Városi Rendőrkapitányságon. A panaszosok sérelmezték, hogy panaszuk felvételéig a hatóságok nem intézkedtek, érdemi döntést nem hoztak.
A beadványban foglaltakkal kapcsolatban felmerült a gyermeket az állam és a társadalom részéről megillető védelemhez és gondoskodáshoz fűződő, továbbá a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonsághoz, ezen belül a tisztességes eljáráshoz fűződő jog sérelmének gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam. Az ügy teljes körű feltárása érdekében Körmend Város Önkormányzata Polgármesteri Hivatal jegyzőjétől tájékoztatást és a vonatkozó dokumentumok másolatának rendelkezésre bocsátását kértem.

Az érintett alkotmányos jogok
– A jogállamiságból eredő jogbiztonsághoz, ezen belül a tisztességes eljáráshoz fűződő jog: "A Magyar Köztárság független, demokratikus jogállam." [Alkotmány 2. § (1)]
– A gyermek védelemhez és gondoskodáshoz való joga. „A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.” [Alkotmány 67. § (1)]

Az alkalmazott jogszabályok
1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról (Obtv.)
1997. évi XXXI. tv. a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról (Gyvt.)
2004. évi CXL. tv. a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól (Ket.)
149/1997. (IX. 10.) Korm. rendelet a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról (Gyer.)
15/1998. (IV. 30.) NM rendelet a személyes gondoskodást nyújtó gyermekjóléti, gyermekvédelmi intézmények, valamint személyek szakmai feladatairól és működésük feltételeiről
(A vizsgálatban alkalmazott jogszabályi rendelkezéseket a jelentés melléklete tartalmazza.)

A megállapított tényállás
A kért információk, a rendelkezésre álló adatok alapján a következő tényállás rögzíthető. A Körmendi Város Bíróság P.20368/2007/10. számú, 2007. december 14. napján kelt végzésével – ideiglenes intézkedésként – a panaszosok unokáját az édesanyánál helyezte el, az apát pedig kötelezte  gyermek 15 napon belüli kiadására. Szabályozta továbbá az apai kapcsolattartást, rendelkezett a gyermektartásdíj összegéről is. A házassági bontóper is folyamatban van, de a szülők jelenleg közös háztartásban élnek, együtt nevelik gyermeküket.
Az anyai nagyapa 2008. január 9-én a gyámhivatalnál felvett jegyzőkönyvi nyilatkozatában előadta, hogy 2007. december 26-án az apa elvitte a gyermeket a nagyszülőkhöz. A panaszos nagyszülő vejét a lakásból erőszakosan kizavarta. Az apa ezt követően azzal vádolta a panaszost, hogy a gyermeket – külsérelmi nyomokat okozóan – arcul ütötte. A nagyszülő a kisgyermek általa való bántalmazását cáfolta, egyúttal közölte, hogy a gyermek arcán látható ütésnyomok – megítélése szerint – csak az apától származhattak.
A gyámhivatal 2008. január 15-én a Körmendi Rendőrkapitányság Bűnügyi Osztályán a kisgyermek bántalmazása miatt ismeretlen tettes ellen magánindítvány terjesztett elő. A rendőrség az eljárást bűncselekmény hiányában megszüntette, a határozat ellen panaszt nem nyújtottak be. 
A panaszosok 2008. március 11-én a gyámhivatalnál bejelentették, hogy leányuk nem engedi az unokájukkal való kapcsolattartást, kérték, hogy ez ügyben hallgassák meg őt és a hatóság segítségét kérték a kapcsolattartás előmozdításához. Az ügyintéző a bejelentést követően telefonon beszélt az édesanyával, aki ígéretet tett arra, hogy a március 18-án a hatóság előtt megjelenik. Az anya a gyámhivatalnál a megbeszélt időpontban nem jelent meg, ennek tényét az ügyintéző feljegyzésben rögzítette. 
Március 19-én az ügyintéző írásban idézte a gyermek édesanyját. Az anya az idézésnek nem tett eleget. Április 1-jén az ügyintéző – a gyermekjóléti szolgálat munkatársának kíséretében –lakóhelyükön felkereste a gyermek szüleit. Tekintettel arra, hogy nem találtak otthon senkit, az anyát írásban szólították fel a hatóság előtti megjelenésre.
A gyámhivatal április 2-án írásban jelezte a gyermekjóléti szolgálatnak a nagyszülők kapcsolattartási problémáját, annak előmozdításához segítséget kért. A szolgálat a családdal felvette a kapcsolatot. Április 7-én a gyámhivatal ismét idézte az anyát. Az április 15-én felvett jegyzőkönyven a panaszosok leánya nyilatkozott arról, hogy a nagyszülői kapcsolattartást nem ellenzi, ha nem tudnak az időpontban megállapodni, akkor hajlandó a hatóság előtt egyeztetni szüleivel. Az ügyintéző a jegyzőkönyvre feljegyezte, hogy még a gyermek édesanyjának jelenlétében próbált a nagymamával telefonon időpontot egyeztetni, de a nagyszülő az ajánlatot visszautasította. 
A gyermekjóléti szolgálat április 21-én tájékoztatta arról a gyámhivatalt, hogy a gyermekjóléti alapellátás keretében gondozza a családot. Figyelemmel arra, hogy az apa ellenezte a gyermek nagyszülőkkel való találkozását, a családgondozó kérte az édesapa meghallgatását is.
A gyermek szülei április 23-án az ügyintéző telefonos meghívására megjelentek a gyámhivatalnál és előadták, hogy válóperük folyamatban van, de továbbra is közösen nevelik gyermeküket. Az apa továbbra is ellenezte a gyermek nagyszülőkkel való találkozását, az anya nyilatkozott arról, hogy a házasság felbontását követően önállóan kíván dönteni a nagyszülői kapcsolattartásról, addig nem viszi a gyermeket szüleihez.
A gyámhivatal részéről hivatalomnak, 2008. május 13-i keltezéssel megküldött iratanyaga az eljárásról egyéb írásos dokumentációt nem tartalmaz. Az ügyintéző – rövid úton – telefonon tájékoztatott arról, hogy a nagyszülők jelentésem írásba foglalásakor az unokájukkal való találkozás elősegítését, a kapcsolattartás hatósági szabályozását nem kérték.

A vizsgálat megállapításai 
Mindenekelőtt megállapítottam, hogy a gyámhivatal a nagyszülő – unokája bántalmazására vonatkozó jelzését követően – a rendőrségen magánindítványt terjesztett elő, mellyel összefüggésben a rendőrség az eljárást lefolytatta, majd azt bűncselekmény hiányában megszüntette. A határozat ellen jogorvoslati kérelmet nem nyújtottak be.
Figyelemmel az Obtv. 16. § (1) bekezdésében foglaltakra – a jogorvoslati lehetőség kimerítésének hiányában – a rendőrség eljárásának további vizsgálatára – hatásköröm hiányában – nincs lehetőségem. Megjegyzem, hogy a Gyvt. 17. § (2) bekezdése alapján a gyámhivatal jelzési kötelezettsége – a magánindítvány előterjesztésétől függetlenül – a gyermekjóléti szolgálat felé fennállt. A hatóság jelzési kötelezettségét nem érintette, hogy a gyermek veszélyeztetett helyzetét a rendőrség vizsgálata nem támasztotta alá, és arról a gyermek 2008 áprilisában megkezdett gyermekjóléti alapellátásban való gondozását követően sincs adat.
A gyámhivatal fellépésével kapcsolatban megállapítottam, hogy az ügyintéző a 2008. március 11-én felvett jegyzőkönyvben a panaszosokat elmulasztotta arról nyilatkoztatni, hogy kérelmük a kapcsolattartás szabályozására, vagy csupán a családi konfliktusok kezelésére vonatkozik. A kapcsolattartás előmozdítására irányuló kérelem (a családi konfliktusok kezelése) – tekintettel arra, hogy azzal a hatóság az ügyfelet érintő jogot, vagy kötelezettséget nem állapít meg – nem hatósági ügy, ennélfogva arra a gyámhivatalnak nincs hatásköre. A családi konfliktusok kezelésére pedig a gyermekjóléti szolgálat kompetens. A kliensek segítséget önként kérhetnek, de arra – ahogyan azt az április 2-án kelt átiratában az ügyintéző meg is tette – a hatóság is felhívhatja a konkrét szolgáltatást nyújtó családgondozót. 
Kapcsolattartás szabályozására vonatkozó kérelem esetén az eljárás lefolytatása a gyámhivatal kötelezettsége. A Ket. 29. § (1) bekezdése alapján a hatósági eljárás az ügyfél kérelmére, bejelentésére, nyilatkozatára, más hatóság kezdeményezésére, külön jogszabályban meghatározott panaszra (a továbbiakban együtt: kérelem) vagy hivatalból indul meg. A kérelem előterjesztése azonban nem szükségképpen vezet a közigazgatási hatósági eljárás megindításához. A panasz, kérelem, vagy bejelentés csak akkor minősül az eljárás megindítására alkalmas kérelemnek, ha az arra jogosulttól származik, továbbá hatósági eljárásra irányul. A hatóságot az eljárás minden szakaszában kötelezettség terheli hatásköre és illetékessége vizsgálata tekintetében.
Ebből következően a panaszosok unokájukkal való kapcsolattartásuk szabályozásra irányuló kérelme esetén, a Ket. vonatkozó rendelkezése alapján a gyámhivatal az eljárás megindításáról az ügyfeleket öt napon belül értesíti, az érdemi döntés meghozatalára pedig 30 nap áll rendelkezésére. Amennyiben a panaszosok kérelme nem hatósági eljárásra, hanem konfliktuskezelésre, a családtagok közötti közvetítésre irányult, az ügyintéző kötelezettsége tájékoztatást adni hatásköre hiányáról, így annak jegyzőkönyvben rögzített és az ügyfél által való tudomásul vétele esetén hatósági eljárás nem indul.
Mindezekre tekintettel megállapítottam, hogy a gyámhivatal hatáskörét az eljárás megindításakor és azt követően sem vizsgálta, továbbá nem tájékoztatta a panaszosokat arról, hogy a konfliktuskezelés nem hatósági ügy. Az ügyintéző az eljárási cselekményeket folyamatosan és pontosan dokumentálta, ugyanakkor a feljegyzések és a jegyzőkönyvek tanúsága szerint a vizsgált esetben a gyámhivatal a szülők és a nagyszülők között elsősorban közvetítő szerepet töltött be. Ezzel együtt a rendelkezésemre bocsátott dokumentumok (idézések kibocsátása, jegyzőkönyvi meghallgatások, az ügy tárgyaként a kiskorú kapcsolattartása feltüntetése) hatósági eljárás folytatásának körülményeire utalnak, azzal, hogy jelentésem írásba foglalásáig az ügyben érdemi döntés nem született.
A Ket. az alapelvek között rögzíti az ügyfél tisztességes ügyintézéshez, a jogszabályokban meghatározott határidőben hozott döntéshez való jogát, a közigazgatási szervek számára illetékességi területükön, a hatáskörükbe tartozó ügyek tekintetésében eljárási és döntési kötelezettséget ír elő a törvény. Az Alkotmánybíróság ugyancsak több határozatában leszögezte, hogy a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonsághoz való jog, illetve ebből következően a tisztességes eljáráshoz fűződő jog elve a hatóságoktól, mint jogalkalmazóktól megköveteli, hogy eljárásaik világosak, egyértelműek, hatásukat tekintve kiszámíthatóak és a norma címzettjei számára előre láthatóak legyenek. (9/1992. (I.30.) AB határozat, ABH 1992. 65-66.) Ebből következően a gyámhivatal segítő szándéka nem vitatható, azonban a jogbiztonság tiszteletben tartása az általános garancia, hogy minden esetben a jogszabályoknak – ezzel az ügyfél számára is – megfelelő döntés születhessen.
Összességében megállapítottam, hogy a hatáskör vizsgálatának elmulasztása, a hatósági döntés hiánya, visszásságot okozott a jogbiztonsághoz való alapjoggal összefüggésben a tisztességes eljáráshoz való jog tekintetében. Ugyanezen alapjog sérelmének közvetlen veszélyét keletkeztette a gyámhivatal azzal, hogy a hatósági eljárás keretében, annak eszközeinek felhasználásával a gyermekjóléti szolgálat feladatát részben átvette, ennek következtében a jogalkalmazói és a segítő tevékenység nem volt elhatárolható.

Intézkedéseim
Az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján Körmend Város Gyámhivatal vezetőjét felkérem, hogy a konkrét ügyben gondoskodjon a Ket. rendelkezéseinek megfelelő döntésről, valamint a jövőben a hatósági eljárást a jogszabályi feltételek fennállása esetén indítsa meg, a hatáskörébe és illetékességébe tartozó ügyekről – annak garanciális jelentőségére tekintettel – a Ket. vonatkozó rendelkezései alapján és határidőben hozzon érdemi döntést.

Budapest, 2008. június 6.

Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Az alkalmazott jogszabályok
1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról
16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.

2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól
4. § (1) Az ügyfeleket megilleti a tisztességes ügyintézéshez, a jogszabályokban meghatározott határidőben hozott döntéshez való jog és az eljárás során az anyanyelv használatának joga.
15. § (1) Ügyfél az a természetes vagy jogi személy, továbbá jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, akinek (amelynek) jogát, jogos érdekét vagy jogi helyzetét az ügy érinti, akit (amelyet) hatósági ellenőrzés alá vontak, illetve akire (amelyre) nézve – tulajdonát, jogait és vagyontárgyait is ideértve – a hatósági nyilvántartás adatot tartalmaz.
29. § (1) A hatósági eljárás az ügyfél kérelmére, bejelentésére, nyilatkozatára, más hatóság kezdeményezésére, külön jogszabályban meghatározott panaszra (a továbbiakban együtt: kérelem) vagy hivatalból indul meg. (3) Ha törvény vagy kormányrendelet eltérően nem rendelkezik, az eljárás megindításáról a) a hivatalból indult eljárásban az ismert ügyfelet az eljárás megindításától, b) a kérelemre indult eljárásban az ismert ellenérdekű, illetve érintett ügyfelet a kérelem beérkezésétől számított öt napon belül értesíteni kell.
33. § (1) Az érdemi határozatot az (5) bekezdésben meghatározott időponttól számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig törvény vagy kormányrendelet állapíthat meg.
39. § (1) Az (5) és (6) bekezdésben szabályozott esetek kivételével az ügyfél, a tanú, a szakértő meghallgatásáról, a szemle lefolytatásáról, a helyszíni ellenőrzésről és a tárgyalásról, valamint a szóban előterjesztett kérelemről jegyzőkönyvet vagy hangfelvételt, vagy kép- és hangfelvételt kell készíteni. (6) Hivatalos feljegyzésben kell rögzíteni az olyan eljárási cselekményt, amelyről nem készül jegyzőkönyv vagy hangfelvétel, vagy kép- és hangfelvétel. A hivatalos feljegyzés tartalmazza felvételének helyét és időpontját, az ügy tárgyát és számát, az eljárási cselekményt, az eljáró ügyintéző nevét és aláírását.
71. § (1) A hatóság – a (4) és (5) bekezdésben meghatározott kivétellel – az ügy érdemében határozatot hoz, az eljárás során eldöntendő egyéb kérdésekben pedig végzést bocsát ki (a továbbiakban együtt: döntés).

1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról
17. § (1) Az e törvényben szabályozott gyermekvédelmi rendszerhez kapcsolódó feladatot látnak el – a gyermek családban történő nevelkedésének elősegítése, a gyermek veszélyeztetettségének megelőzése és megszüntetése érdekében – a törvényben meghatározott alaptevékenység keretében a) az egészségügyi szolgáltatást nyújtók, így különösen a védőnői szolgálat, a háziorvos, a házi gyermekorvos, c) a közoktatási intézmények, így különösen a nevelési-oktatási intézmény, a nevelési tanácsadó, d) a rendőrség, (2) Az (1) bekezdésben meghatározott intézmények és személyek kötelesek a) jelzéssel élni a gyermek veszélyeztetettsége esetén a gyermekjóléti szolgálatnál, (3) Az (1) és (2) bekezdésben meghatározott személyek, szolgáltatók, intézmények és hatóságok a gyermek családban történő nevelkedésének elősegítése, a veszélyeztetettség megelőzése és megszüntetése érdekében kötelesek egymással együttműködni és egymást kölcsönösen tájékoztatni.

15/1998. (IV. 30.) NM rendelet a személyes gondoskodást nyújtó gyermekjóléti, gyermekvédelmi intézmények, valamint személyek szakmai feladatairól és működésük feltételeiről
17. § (1) A gyermekjóléti szolgálat, a családi konfliktusok megoldását az érintett családtagok közötti közvetítéssel, illetve más konfliktuskezelő, családterápiás módszer alkalmazásával segíti elő, vagy javaslatot tesz ilyen szolgáltatás igénybevételére.

149/1997. (IX. 10.) Korm. r. a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról
28. § (1) A gyermekkel való kapcsolattartásra mind a szülő, mind a nagyszülő, mind a nagykorú testvér, továbbá – ha a szülő és a nagyszülő nem él, illetőleg a kapcsolattartásban tartósan akadályozva van, vagy kapcsolattartási jogát önhibájából nem gyakorolja – a gyermek szülőjének testvére, valamint szülőjének házastársa is jogosult.
29. § (1) A gyámhivatal vita esetében a kapcsolattartást bármelyik fél kérelmére szabályozza, illetve újraszabályozza, kivéve, ha a szülő és a gyermek kapcsolattartásának megállapítása a Csjt. 92. §-ának (5) bekezdése szerint a bíróság hatáskörébe tartozik. A kapcsolattartásról a gyámhivatal, illetve a bíróság a gyermek korának, egészségi állapotának, életkörülményeinek, a felek személyes körülményeinek, valamint az ítélőképessége birtokában levő gyermek véleményének figyelembevételével rendelkezik.