Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 2063/2008. számú ügyben

Előadó: dr. Seres Péter
Az eljárás megindulása
A panaszos beadványában sérelmezte, hogy bár évek óta árul édességet ugyanazon a 3m² nagyságú közterületen, a 2007. szeptember 5. napján beadott kérelmére csak 2008. február 4. napi dátummal válaszolt a Fővárosi Közgyűlés Városfejlesztési és Városképvédelmi Bizottsága (Bizottság).
A Bizottság a közterület használatához nem járult hozzá, amiről levélben értesítették a panaszost. A levél tartalma szerint fellebbezési lehetőség nincs.
Az Alkotmányban deklarált jogorvoslathoz való jog sérelmének gyanúja miatt az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16.§ (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam. A panaszos kérte az ügyben az országgyűlési biztos vizsgálatát.

A megállapított tényállás
A panaszos 1995-ben lett vállalkozó. Évek óta a Széchenyi fürdő főbejáratánál árul vattacukrot és csomagolt édességet 3 m² nagyságú területen. Panaszos csatolta az önkormányzattal 2007 októberében kötött használati megállapodást, amely 2007. november 1. napjától 2008. február 28. napjáig biztosította számára a közterületet a megfelelő használati díj ellenében. Ezt megelőzően már 2007. szeptember 5. napján leadta az önkormányzat részére a 2008. március 1. napjától 2008. október 31. napjáig terjedő időszakra vonatkozó közterület-használat iránti kérelmét.
A panaszos csatolta továbbá a Bizottság 2008. február 4. napján kelt levelét, amelyben a Bizottság elnöke arról értesíti a panaszost, hogy a becsatolt fényképek alapján, városképi okokból a Bizottság nem járult hozzá a használathoz.
A Bizottság elnöke a levélben kifejti, hogy a panaszos „kérelmét a Fővárosi Önkormányzat a közterület tulajdonosaként bírálta el, a döntés nem államigazgatási eljárás keretében történt, ezért a Bizottság által meghozott határozat ellen az államigazgatási eljárás szabályai szerint fellebbezési lehetőség nincs”.

Érintett alkotmányos jog
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.

A vizsgálat megállapításai
A vizsgálat során megállapítottam, hogy a panaszos a jogszabálynak megfelelően, írásban és megfelelő határidőben nyújtotta be kérelmét. A Fővárosi Önkormányzat az Ötv. 2. § (2) bekezdése és az Ör. 5. § (1) bekezdése alapján a közterület-használati kérelmekkel kapcsolatos döntési jogkörét átadta a Bizottságnak. A Bizottság a 2007. szeptember 5. napján beérkezett kérelemmel kapcsolatos döntéséről csupán a következő év februárjában értesítette – Ör. 11. § (1) – a kérelmező panaszost.
A közterület-használat engedélyezésével összefüggésben a jogorvoslathoz való alapjog érvényesülésével kapcsolatban az Alkotmánybíróság a 41/2000. (XI. 8.) AB határozatában így érvelt: „Az Alkotmány már idézett 57. § (5) bekezdés első mondata alapján a jogát vagy jogos érdekét sértő bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen mindenki jogorvoslattal élhet. Az Ör.1. és az Ör.2. alapján a közterület-használati hozzájárulás iránti kérelem tárgyában a kerületi közterület-tulajdon esetében a kerületi önkormányzat, a fővárosi tulajdonban lévő közterület használatáról pedig az Ör.2. 5. § (1) bekezdésének megfelelően a fővárosi közgyűlés bizottsága dönt.
Az Ötv. 2. § (2) bekezdés első mondata szerint „önkormányzati döntést a helyi önkormányzat képviselő-testülete - annak felhatalmazására bizottsága, a részönkormányzat testülete, a helyi kisebbségi önkormányzat testülete, társulása, a polgármester -, illetőleg a helyi népszavazás hozhat”.
Mivel a közterület-használati hozzájárulás iránti kérelem elbírálására önkormányzati hatósági eljárásban kerül sor, az eljárásra vonatkozóan az Ötv. 109. §-ának rendelkezését kell alapul venni. Eszerint „az önkormányzati hatósági ügyben folyó eljárásra - az e törvényben foglalt eltérésekkel - az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1981. évi I. törvényt kell megfelelően alkalmazni”.
Az eltérő szabályok körében az Ötv. 11. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „a képviselő-testület önkormányzati hatósági ügyben hozott határozata ellen fellebbezésnek nincs helye”. Az Ötv. 9. § (3) bekezdése lehetővé teszi, hogy a képviselő-testület egyes hatásköreit a polgármesterre, továbbá a bizottságaira ruházza át. A 11. § (2) bekezdése pedig – az előbbiekben idézett szabályozáshoz illeszkedve – azt írja elő, hogy „a polgármester (főpolgármester), valamint a képviselő-testület bizottságának, részönkormányzat testületének önkormányzati jogkörben hozott hatósági határozata ellen a képviselő-testülethez lehet fellebbezést benyújtani”. A 11. § (3) bekezdése első mondatának megfelelően „a képviselő-testület (1) és (2) bekezdés alapján hozott határozatának a felülvizsgálatát jogszabálysértésre hivatkozással a bíróságtól lehet kérni a határozat közlésétől számított harminc napon belül”.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az a körülmény, hogy az Ör.1. és az Ör.2. a hozzájárulás tárgyában hozott döntés elleni jogorvoslatra nem utal, nem jelenti a jogorvoslathoz való alkotmányos alapjog sérelmét. Az önkormányzat bizottsága által, a közterület-használati hozzájárulás iránti eljárásban hozott döntés ellen – az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében biztosított jogorvoslathoz való jog alapján – jogorvoslatnak van helye: az Ötv. 11. § (2) bekezdése szerint a képviselő-testülethez lehet fellebbezést benyújtani, a képviselő-testület határozatának felülvizsgálatát pedig – a 11. § (3) bekezdése alapján – a bíróságtól lehet kérni.”
Az önkormányzat bizottsága a 2008. január 24-én megtartott ülésén az idézett alkotmánybírósági határozat tartalma ellenére a közterület-használattal kapcsolatos eljárást továbbra sem ismerte el hatósági eljárásként és így sem a 30 napos ügyintézési határidőt, sem a képviselő-testülethez való fellebbezési lehetőséget nem biztosította.
Mindebből következően megállapítom, hogy a Fővárosi Önkormányzat azzal, hogy eljáró bizottsága nem önkormányzati hatósági eljárás alapján döntött a hozzá beérkezett közterület-használati kérelemről, és ennek következtében a határozatot nem a törvényes határidőn belül hozta meg, valamint azt nem küldte meg az ügyféli jogállással rendelkező, ismert lakcímű érintettnek, továbbá nem biztosította a jogorvoslati lehetőséget, az Alkotmányban deklarált jogorvoslathoz való joggal összefüggésben visszásságot idézett elő.

Kezdeményezés
Az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján felkérem a Főpolgármestert, mint a Fővárosi Önkormányzat képviselőjét, gondoskodjon arról, hogy az Önkormányzat a jövőben a beérkezett közterület-használati kérelmekről az Alkotmánybíróság idézett határozatának, ezzel a hatályos jogszabályoknak megfelelően, törvényes eljárás alapján döntsön. 
Ennek során a Bizottság döntésével szemben biztosítsa a jogorvoslati lehetőséget a képviselő-testülethez, mint másodfokú önkormányzati hatósághoz, illetve a másodfokú döntéssel szemben az Ötv. 11. § (3) bekezdése alapján biztosítsa a bírósági felülvizsgálat lehetőségét, és minderről a kérelmezőt döntésével egyidejűleg tájékoztassa.

Budapest, 2009. január 30.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Az ügy jogszabályi háttere
1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról (Ötv.)
2. § (1) A helyi önkormányzat érvényre juttatja a népfelség elvét, helyi közügyekben demokratikus módon, széles körű nyilvánosságot teremtve kifejezi és megvalósítja a helyi közakaratot.
(2) Önkormányzati döntést a helyi önkormányzat képviselő-testülete - annak felhatalmazására bizottsága, a részönkormányzat testülete, a helyi kisebbségi önkormányzat testülete, társulása, a polgármester -, illetőleg a helyi népszavazás hozhat. Törvény a polgármesternek, főpolgármesternek, megyei közgyűlés elnökének kivételesen önkormányzati feladat- és hatáskört állapíthat meg.
11. § (1) A képviselő-testület önkormányzati hatósági ügyben hozott határozata ellen fellebbezésnek nincs helye.
(2) A polgármester (főpolgármester), valamint a képviselő-testület bizottságának, részönkormányzat testületének önkormányzati jogkörben hozott hatósági határozata ellen a képviselő-testülethez lehet fellebbezést benyújtani.
(3) A képviselő-testület (1) és (2) bekezdés alapján hozott határozatának a felülvizsgálatát jogszabálysértésre hivatkozással a bíróságtól lehet kérni a határozat közlésétől számított harminc napon belül. A pert az önkormányzat ellen kell indítani.
63/A. § A fővárosi önkormányzat feladat- és hatásköre különösen...
h./ rendeletében szabályozza a főváros parkolási és parkolásgazdálkodási rendszerét, a kiemelten védett és védett parkolási övezeteket, az alkalmazható várakozási díjak megállapítását, a közterülethasználatot és a közterület rendjét, a közterületfelügyelet szervezetét és feladatait;

2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól (Ket.)
12. § (1) A közigazgatási hatóság eljárása során az e törvény hatálya alá tartozó közigazgatási hatósági ügyekben e törvény rendelkezéseit kell alkalmazni.
(2) Közigazgatási hatósági ügy (a továbbiakban: hatósági ügy):
a) minden olyan ügy, amelyben a közigazgatási hatóság az ügyfelet érintő jogot vagy kötelességet állapít meg, adatot, tényt vagy jogosultságot igazol, hatósági nyilvántartást vezet vagy hatósági ellenőrzést végez,
(3) E törvény alkalmazása szempontjából közigazgatási hatóság (a továbbiakban: hatóság) a hatósági ügy intézésére hatáskörrel rendelkező
b) helyi önkormányzat képviselő-testülete, a 19. § (2) bekezdése szerint átruházott hatáskörben annak szervei,
15. § (1) Ügyfél az a természetes vagy jogi személy, továbbá jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, akinek (amelynek) jogát, jogos érdekét vagy jogi helyzetét az ügy érinti, akit (amelyet) hatósági ellenőrzés alá vontak, illetve akire (amelyre) nézve - tulajdonát, jogait és vagyontárgyait is ideértve - a hatósági nyilvántartás adatot tartalmaz.
19. § (1) A hatóság hatáskörét - a hatósági eljárás körébe tartozó ügyfajta meghatározásával - jogszabály állapítja meg. Jogszabályban kell megjelölni az első fokon eljáró, továbbá ha az nem a 107. §-ban és 108. §-ban megjelölt hatóság, a fellebbezést elbíráló hatóságot is.
(2) Önkormányzati hatósági ügyben első fokon a képviselő-testület jár el. Ezt a hatáskörét önkormányzati rendeletben a közgyűlés elnökére, a polgármesterre, a főpolgármesterre, a részönkormányzat testületére, a képviselő-testület bizottságára, illetve törvényben meghatározottak szerint létrehozott társulásra ruházhatja át.
29. § (1) A hatósági eljárás az ügyfél kérelmére, bejelentésére, nyilatkozatára, más hatóság kezdeményezésére, külön jogszabályban meghatározott panaszra (a továbbiakban együtt: kérelem) vagy hivatalból indul meg.
33. § (1) Az érdemi határozatot az (5) bekezdésben meghatározott időponttól számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig törvény vagy kormányrendelet állapíthat meg.
(5) Az ügyintézési határidő a kérelemnek az eljárásra hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatósághoz történő megérkezése napján, illetve az eljárás hivatalból történő megindításának napján kezdődik. Ezt a szabályt kell alkalmazni azokban az esetekben is, amikor a magyar hatóság eljárásának megindításához szükséges kérelmet nem magyar hatóságnál lehet benyújtani.
(7) Az eljáró hatóság vezetője - ha azt törvény nem zárja ki - az ügyintézési határidőt indokolt esetben egy alkalommal, legfeljebb harminc - kiskorú ügyében legfeljebb tizenöt - nappal meghosszabbíthatja. Erről értesíteni kell az ügyfelet és mindazokat, akiket az eljárás megindításáról értesítettek.
71. § (1) A hatóság - a (4) és (5) bekezdésben meghatározott kivétellel - az ügy érdemében határozatot hoz, az eljárás során eldöntendő egyéb kérdésekben pedig végzést bocsát ki (a továbbiakban együtt: döntés).
96. § A hatóság határozata ellen az e fejezetben meghatározottak szerint önálló jogorvoslatnak van helye. A hatóság végzése ellen önálló jogorvoslatnak akkor van helye, ha azt törvény lehetővé teszi.
98. § (1) Az ügyfél az elsőfokú határozat ellen fellebbezhet. A fellebbezési jog nincs meghatározott jogcímhez kötve, fellebbezni bármely okból lehet, amelyre tekintettel az érintett a döntést sérelmesnek tartja.
109. § (1) Az ügyfél, illetve a kifejezetten rá vonatkozó rendelkezés tekintetében az eljárás egyéb résztvevője a hatóság jogerős határozatának felülvizsgálatát a határozat közlésétől számított harminc napon belül jogszabálysértésre hivatkozással kérheti a közigazgatási ügyekben eljáró illetékes bíróságtól a határozatot hozó hatóság elleni kereset indításával.

60/1995. (X. 20.) Főv. Kgy. rendelet a Fővárosi Önkormányzat tulajdonában lévő közterületek használatáról és rendjéről (Ör.)
3. § (1) A közterület-használati hozzájárulás iránti kérelmet írásban, vagy e rendelet 3. számú melléklete szerinti formanyomtatványon az abban felsorolt mellékletek csatolásával együtt, vagy valamennyi, a 3. számú mellékletben felsorolt adatot és mellékletet tartalmazó kérelemmel lehet benyújtani.
5. § (1) A közterület-használati ügyekben - a (2), (3) és (4) bekezdésben foglaltak kivételével - a Fővárosi Közgyűlés Várostervezési és Városképvédelmi Bizottsága dönt, határoz továbbá a közterület-használat és az egyéb ellenszolgáltatás értékarányossága kérdésében.
11. § (1) A közterület-használati hozzájárulás tárgyában hozott döntésről a kérelmezőt a Fővárosi Önkormányzat értesíti. Amennyiben az értesítés a kérelmező által a kérelmen feltüntetett címen bármely okból nem lehetséges, úgy a visszaküldött értesítést a kézbesítés második megkísérlésének, illetőleg a második figyelmeztetés postafiókba helyezésének napját követő ötödik munkanapon kézbesítettnek kell tekinteni.