Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának 
Jelentése
az OBH 2061/2008. sz. ügyben
 
Előadó: dr. Zemplényi Adrienne

Az eljárás megindulása
A panaszos azért fordult a hivatalomhoz, mert a munkaügyi felügyelőséghez írt azon beadványára, amelyben kérte korábbi munkáltatója vizsgálatát, több mint egy év elteltével sem kapott választ.
A panasz alapján felmerült a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonsághoz, ezen belül a tisztességes eljáráshoz, valamint közvetve a jogorvoslathoz való jog sérelmének a gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdés és 17. § (1) bekezdés alapján a vizsgálatot rendeltem el. 
Vizsgálatom eredményes lefolytatása érdekében tájékoztatást kértem az Országos Munkavédelmi és Munkaügyi Főfelügyelőség (OMMF) Dél-alföldi Munkaügyi Felügyelősége igazgatójától, valamint kértem a keletkezett dokumentumok másolatának a megküldését is. 

Érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
– A jogállamiság és jogbiztonság elve: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” (2. § (1) bek.)
– A panasz előterjesztéséhez való jog „A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé.” ( 64. § )
– A jogorvoslathoz való jog  „A Magyar Köztársaságban  a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.” (57. § (5) bek.)

Alkalmazott jogszabályok
1996. évi LXXV. törvény a munkaügyi ellenőrzésről (Met.)
2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól (Ket.)
1992. évi XXII. törvény a Munka Törvénykönyvéről (Mt.)
2004. évi XXIX. törvény az európai uniós csatlakozással összefüggő egyes törvénymódosításokról, törvényi rendelkezések hatályon kívül helyezéséről, valamint egyes törvényi rendelkezések megállapításáról

A megállapított tényállás
A panasz, valamint a rendelkezésemre bocsátott dokumentumok alapján a következő tényállást állapítottam meg. 
A panaszos 2007. március 12-én levélben fordult a munkaügyi felügyelőséghez, és kérte korábbi munkáltatója ellenőrzését, mivel – állítása szerint – az munkaszerződés és bejelentés nélkül foglalkoztatja a munkavállalóit. Beadványában a panaszos előadta, hogy először 2003. január 1-jétől, 2004. július 31-ig állt a munkáltató alkalmazásában, az Italwest Corporation Kft-ben. A jogviszony közös megegyezéssel történő megszüntetése után másnaptól, azaz 2004. augusztus 1-jétől a tulajdonos-munkáltató egy másik, szintén tulajdonában álló cégében, a Mecom Hungária Kft-ben alkalmazta, 2005. április 30-ig. Ekkor ezt a munkaviszonyt is megszüntették és 2005. május 1-től ismét az Italwest Kft. alkalmazásába került. A panaszos állítása szerint a Mecom Hungária Kft-ben szabályszerűen foglalkoztatták, azonban az Italwest Kft-nél sem az első, sem a későbbi alkalmazása során a munkaszerződés megkötésére nem került sor. A későbbiekben, amikor munkanélküli ellátásban részesült kiderült, hogy foglalkoztatása bejelentése nem azon az összegen történt, amelyet ténylegesen a munkáltatótól munkabérként kapott. Mindezek kivizsgálását kérte a munkaügyi felügyelőségtől. Tekintettel arra, hogy beadványára több mint egy évig nem kapott választ, ezért az országgyűlési biztoshoz fordult.
Megkeresésemre az Országos Munkavédelmi és Munkaügyi Főfelügyelőség (OMMF) Dél-alföldi Munkaügyi Felügyelősége igazgatója arról tájékoztatott, hogy felügyelőségük a panaszos bejelentése alapján, 2007. június 25-én ellenőrzést tartott az Italwest Kft. telephelyén, azonban – tekintettel arra, hogy az eljáró felügyelő a kft-nél intézkedésre okot adó szabálytalanságot nem tárt fel – eljárás megindítására nem került sor. Az ügyet feljegyzéssel zárták le. A bejelentő értesítését az ellenőrzés lefolytatásáról valóban elmulasztották, azonban az ombudsman megkeresését követően, a 2008. május 5-én kelt levelükkel pótolták.

A vizsgálat megállapításai
I.	Az eljárásom első részében a panaszbejelentő munkavállaló és a munkaügyi felügyelőség közötti jogviszonyt, illetve azt vizsgáltam, hogy a beadvány alapján a felügyelőségnek milyen intézkedési jogköre, eljárási jogosultsága volt.
A munkaügyi ellenőrzés sajátossága, hogy nem az eljárást kezdeményező munkavállaló és a közigazgatási szerv között jön létre jogviszony, hanem a hatóság és a munkáltató között. Azaz a munkáltató minősül ügyfélnek, a munkavállaló pedig nem ügyfél, hanem panaszos.
Az Alkotmánybíróság 29/1998. (VI. 17.) határozata III/1.3. pontjában elvi éllel mutatott rá arra, hogy: „a munkaügyi ellenőrzés alkalmával nem a munkáltató és a munkavállaló közötti – az Mt. 199. § (3) bekezdése szerint közvetlen (munkaügyi) bírósági hatáskörbe tartozó – jogvita eldöntéséről van szó, hanem a munkaviszonyra vonatkozó szabályok megtartásának közigazgatási szerv által történő hatósági ellenőrzéséről. Az ellenőrzés során a munkaügyi szerv és a foglalkoztató között jön létre jogviszony, a felek között keletkezett jogvita eldöntését pedig a foglalkoztató végső soron a közigazgatási bíráskodás szabályai szerint kérheti a bíróságtól.” 
Tekintettel arra, hogy a panaszos a felügyelőség eljárása során nem ügyfél, így az ő vonatkozásában a felügyelőségnek nem a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályait (Ket.) kell alkalmaznia, hanem az európai uniós csatlakozással összefüggő egyes törvénymódosításokról, törvényi rendelkezések hatályon kívül helyezéséről, valamint egyes törvényi rendelkezések megállapításáról szóló 2004. évi XXIX. törvénynek, a közérdekű kérelmekkel, panaszokkal és bejelentésekkel kapcsolatos eljárásra vonatkozó szabályait. E törvény 142. § (1) bekezdése szerint: „A panaszt és a közérdekű bejelentést a beérkezéstől számított harminc napon belül kell elbírálni.
(2) Ha az elbírálást megalapozó vizsgálat előreláthatólag harminc napnál hosszabb ideig tart, erről a panaszost (bejelentőt) a panasz (bejelentés) beérkezésétől számított tizenöt napon belül – az elintézés várható időpontjának egyidejű közlésével – tájékoztatni kell.
(4) Az eljárásra jogosult szerv a vizsgálat befejezésekor a megtett intézkedésről vagy annak mellőzéséről – az indokok megjelölésével – köteles a panaszost, illetőleg bejelentőt írásban vagy elektronikus úton haladéktalanul értesíteni.”
Mindezek alapján a munkaügyi felügyelőségnek a panasz benyújtását követő 30 napon belül el kellett volna járnia, ki kellett volna vizsgálnia a beadványban foglaltakat és vizsgálatának eredményéről értesítenie kellett volna a panaszost. Minderre azonban nem került sor. A panaszos bejelentése 2007. március 13-án érkezett a felügyelőségre, annak kivizsgálására, a helyszíni vizsgálat megtartására azonban csak több mint három hónappal később, 2007. június 25-én került sor. A panaszost sem ekkor, sem a későbbiekben nem értesítették a vizsgálat eredményéről, csak az ombudsmani vizsgálat megindítása után.
A felügyelőség ezen mulasztása annál is inkább aggályos, mivel a panaszos kifejezetten kérte tájékoztatását. Beadványa szerint ugyanis: „a vizsgálat eredményétől függően, azt figyelembe véve, megfontolás tárgyává teszi igényének munkaügyi bíróságon történő érvényesítését”. A hatóság mindezek ellenére nem tájékoztatta sem az általa lefolytatott eljárásról, sem arról, hogy a munkaviszonyból származó egyéb követeléseit – a felügyelőség eljárásától függetlenül – kizárólag a munkaügyi bíróság előtt érvényesítheti. 
Mindezek alapján megállapítottam, hogy az Országos Munkavédelmi és Munkaügyi Főfelügyelőség Dél-alföldi Munkaügyi Felügyelősége a panasz kivizsgálása során elhúzódó eljárásával, illetve azzal, hogy a panaszost nem értesítette vizsgálata eredményéről, a jogállamiságból fakadó jogbiztonság részét képező tisztességes eljárás követelményét és – közvetve – a panaszos jogorvoslati jogát egyaránt megsértve, alkotmányos joggal összefüggő visszásságot okozott. 

II. 	Az eljárásom második részében a munkáltató és a munkaügyi felügyelőség közötti jogviszonyt, azaz a lefolytatott ellenőrzés jogszerűségét vizsgáltam.
A munkaügyi ellenőrzés során a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvényt (Ket.) és emellett a munkaügyi ellenőrzésről szóló 1996. évi LXXV. törvényben (Met.) meghatározott speciális eljárási szabályokat kell alkalmazni.  A Ket. 50. § (1) bekezdése szerint: „A hatóság köteles a döntéshozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Ha ehhez nem elegendőek a rendelkezésre álló adatok, hivatalból vagy kérelemre bizonyítási eljárást folytat le.”
A tényállás tisztázása során az eljáró felügyelőnek azt kellett volna megállapítania, hogy a beadványban foglalt állítások, – mely szerint az alkalmazottakat, így a panaszost is munkaszerződés nélkül foglalkoztatták, a bejelentésük nem a megállapodás szerinti munkabéren történt, nem kaptak havi bérjegyzéket – megfelelnek-e a valóságnak. A tényállás teljes körű tisztázására azonban nem került sor. A munkatárs nélkül, egyedül eljáró felügyelő, a helyszíni szemle során kizárólag a panaszos vonatkozásában vizsgálta a munkaviszony létesítésére és megszüntetésére vonatkozó jogszabályok betartását, nem vizsgálta, hogy a többi, ott dolgozó munkavállaló rendelkezik-e munkaszerződéssel. Mindössze egyetlen tanúvallomás felvételére került sor, melyből kiderült, hogy a meghallgatott tanú és a panasszal érintett munkáltató/tulajdonos – nem gyakori – családneve azonos. Bár a tanú elfogulatlannak tartotta magát, a felügyelő – a névazonosság ellenére – nem tisztázta, hogy a tanú rokoni/családi kapcsolatban áll-e a munkáltatóval. Az ellenőrzés során bemutatott munkaszerződéseken és egyéb igazolásokon kizárólag a munkáltató aláírása szerepel, a munkavállaló aláírása hiányzik. A tanú állítása szerint azért, mert az eredeti iratok költözködés közben elvesztek, a bemutatottak csak másodpéldányok. Mindezek ellenére az eljáró felügyelő a munkavállaló foglalkoztatási adatait nem ellenőrizte az Egységes Magyar Munkaügyi Adtabázisból (EMMA), amely során nem csak a munkaviszony bejelentésének időpontja, hanem a munkabér összege is megállapítást nyerhetett volna.
Az eljáró felügyelő 2007. július 2-án kelt hivatalos feljegyzése szerint, „az ellenőrzés során munkaügyi szabálytalanság tényét nem észlelte, ezért munkaügyi eljárás megindítását nem kezdeményezte”.
Megítélésem szerint a lefolytatott eljárás, illetve az egyes eljárási cselekmények több szempontból is aggályosak. 
A Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény (Mt.) 76. § bekezdése alapján a munkaviszony a munkaszerződéssel jön létre. A munkaszerződés érvényességi feltétele annak írásba foglalása, amelyről a munkáltatónak kell gondoskodnia. Aggályosnak tartom, hogy mindazok ellenére, hogy a panaszos éppen azt sérelmezte, hogy nem kötöttek vele munkaszerződést, a felügyelőség elfogadta a bemutatott, a munkáltató által utólagosan készített munkaszerződés-másolatokat. Nem vizsgálta a munkáltatónál foglalkoztatott többi munkavállaló jogszerű foglalkoztatását és nem hallgatott meg tanúkat sem arra nézve, hogy a munkáltatás munkaszerződés alapján történik-e. Továbbá elmulasztotta a munkavállaló jogszerű foglalkoztatásának bejelentését ellenőrizni, e tekintetben is kizárólag a munkáltató által bemutatott, a munkavállaló által alá nem írt igazolásokat fogadta el bizonyítékként.
Álláspontom szerint a tényállás – fentebbi szempontok alapján történő – kellő tisztázásával, a munkaügyi felügyelőség nem juthatott volna arra a következtetésre, hogy a bejelentésre indult vizsgálatot releváns megállapítások nélkül, mindössze egy hivatalos feljegyzéssel lezárja.
Fentiek miatt megállapítottam, hogy a hatóság munkáltatóval szemben lefolytatott – és általam kifogásolt – eljárása miatt, úgyszintén sérült a panaszos tisztességes eljáráshoz és a jogbiztonsághoz, valamint a jogorvoslathoz való joga.

Intézkedésem
A vizsgálatom során feltárt alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságok jövőbeli elkerülése érdekében, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. § (1) bekezdése alapján felkérem az Országos Munkavédelmi és Munkaügyi Főfelügyelőség elnökét, hogy hívja fel munkatársai figyelmét a vonatkozó jogszabályokban foglalt határidők maradéktalan betartásának garanciális jelentőségére, az eljárások ennek megfelelő időn belül történő befejezésére, valamint arra, hogy fokozottabban figyeljenek arra, hogy megtett intézkedéseikről a panaszos értesítsék.
Kérem továbbá, hogy felügyeleti jogkörében eljárva, a konkrét ügyben vizsgálja meg, az eljáró felügyelőség által megtett intézkedések jogszerűségét. 

Budapest, 2008. július 8.

Dr. Szabó Máté sk.