Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 2004/2008. számú ügyben

Előadó: dr. Haraszti Katalin
Az eljárás megindulása
A Menedék Migránsokat Segítő Egyesület szociális munkása konzultációs célból fordult az Országgyűlési Biztos Hivatalának egyik munkatársához a Debreceni Menekülteket Befogadó Állomáson (a továbbiakban: Befogadó Állomás) élő azon, az ötödik életévüket betöltött külföldi állampolgár gyermekek ügyében, akiket a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (a továbbiakban: Kötv.) 24. § (3) bekezdése az óvodai nevelésben történő részvételre kötelez. A konzultáció alapját annak, a Befogadó Állomáson élő kilenc gyermeknek a helyzete képezte, akik – a törvényi előírás ellenére – azért nem részesültek óvodai nevelésben, mert az intézmény által megkeresett debreceni óvodák egyike sem volt hajlandó felvenni őket.
A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény 11. § (2) bekezdés értelmében, a gyermekek alkotmányos jogainak védelmét az országgyűlési biztos a maga sajátos eszközeivel segíti. Az említett feladat ellátása során az országgyűlési biztos az gyermekek jogait érintő – tudomására jutott – visszaéléseket kivizsgálja, és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményez.
Az országgyűlési biztos munkatársai 2008. március 17-én, előre be nem jelentett helyszíni bejárást tartottak a Befogadó Állomáson, amelynek során az intézmény lakóinak elhelyezési körülményeit, továbbá az állami-önkormányzati fenntartású közoktatási intézményekhez való hozzáférésének körülményeit vizsgálták.

A megállapított tényállás
A helyszíni bejárás időpontjában a Befogadó Állomáson 41 országból, összesen 411 személy tartózkodott, köztük 296 férfi, 55 nő és 60 gyermek. A legtöbben, 137 személy Szerbiából, 39 Irakból, 32 Szomáliából, 30 Afganisztánból, 28 Pakisztánból jött, a többiek más európai, afrikai, illetve ázsiai országok állampolgárai voltak. A vizsgálat idején a Befogadó Állomáson élő 60 gyermek élt. Közülük 26 iskolaköteles, további 9 a Kötv. 24. § (3) bekezdése alapján napi négy órában óvodai nevelésben való részvételre köteles volt.
A Befogadó Állomáson külön épületben éltek az egyedülálló nők, esetenként kiskorú gyermekükkel közös szobában, a családok, valamint az egyedülálló férfiak. A Befogadó Állomás saját egészségügyi részleggel rendelkezik, ahol orvosi rendelő, betegszobák, gyógyszerraktár, valamint az intézményben élő pszichiátriai betegek speciális elhelyezését és gondozását biztosító részleg működik.
Az intézmény lakóinak magatartási szabályait a menekültügy szervezeti rendszeréről szóló 52/2007. (XII. 11.) IRM rendelet melléklete szabályozza, mindannyian szabadon elhagyhatják a Befogadó Állomás területét.

A vizsgált alkotmányos jogok 
– Szabad mozgáshoz való jog. „Mindenkit, aki törvényesen tartózkodik Magyarország területén – törvényben meghatározott esetek kivételével – megillet a szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásának joga, beleértve a lakóhely vagy az ország elhagyásához való jogot is” Alkotmány 58. § (1) bekezdés.
– Gyermeki jogok. „A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges” /Alkotmány 67. § (1) bekezdés/. 

Az alkalmazott jogszabályok
A gyermek jogairól szóló, New Yorkban, 1989. november 20-án kelt Egyezmény kihirdetéséről szóló 1991. évi LXIV. törvény
2. cikk
1. Az Egyezményben részes államok tiszteletben tartják és biztosítják a joghatóságuk alá tartozó gyermekek számára az Egyezményben lefektetett jogokat minden megkülönböztetés, nevezetesen a gyermeknek vagy szüleinek vagy törvényes képviselőjének faja, színe, neme, nyelve, vallása, politikai vagy más véleménye, nemzeti, nemzetiségi vagy társadalmi származása, vagyoni helyzete, cselekvőképtelensége, születési vagy egyéb helyzete szerinti különbségtétel nélkül.
28. cikk
1. Az Egyezményben részes államok elismerik a gyermeknek az oktatáshoz való jogát, és különösen e jog gyakorlásának fokozatos, az esélyegyenlőség alapján való gyakorlása céljából:
a) az alapfokú oktatást mindenki számára kötelezővé és ingyenessé teszik;
b) előmozdítják a középfokú oktatás, különböző, mind általános, mind szakirányú formáinak megszervezését, és ezeket minden gyermek számára megnyitják és hozzáférhetővé teszik, továbbá intézkedéseket tesznek az oktatás ingyenességének bevezetésére és szükség esetére pénzügyi segítségnyújtásra;
c) minden arra alkalmas eszközzel biztosítják, hogy bárki képességeitől függően bejuthasson a felsőoktatásba;
d) minden gyermek számára nyílttá és hozzáférhetővé teszik az iskolai és pályaválasztási tájékoztatást és tanácsadást;
e) intézkedéseket tesznek az iskolába járás rendszerességének előmozdítására és a lemorzsolódás csökkentésére.

A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény
24. § (3) A gyermek – ha e törvény másképp nem rendelkezik – abban az évben, amelyben az ötödik életévét betölti, a nevelési év kezdő napjától napi négy órát köteles óvodai nevelésben részt venni. (5) A gyermek utoljára abban az évben kezdhet óvodai nevelési évet, amelyben a hetedik életévét betölti. Abban az évben, amelyben a gyermek a hetedik életévét betölti, akkor kezdhet újabb nevelési évet az óvodában, ha augusztus 31. után született, és a nevelési tanácsadó vagy a szakértői és rehabilitációs bizottság javasolja, hogy még egy nevelési évig maradjon az óvodában. A nevelési tanácsadó vagy a szakértői és rehabilitációs bizottság ilyen javaslatot a szülő kérésére és az óvoda nevelőtestületének egyetértésével tehet. A nevelőtestület egyetértését a nevelési tanácsadó, illetve a szakértői és rehabilitációs bizottság a gyermek, tanuló vizsgálatának megkezdése előtt szerzi be. A nevelési tanácsadó, illetve a szakértői és rehabilitációs bizottság - szakvéleményének megküldésével - értesíti a lakóhely, ennek hiányában a tartózkodási hely szerint illetékes jegyzőt, ha javasolja, hogy a gyermek további egy évig óvodai nevelésben vegyen részt.
110. § (1) A nem magyar állampolgár kiskorú akkor válik óvodai ellátásra jogosulttá, illetve akkor tanköteles Magyarországon, ha a./ menedékjogot kérő, menekült, menedékes, (2) A feltételek meglétét a tanuló nevelési-oktatási intézménybe történő felvételénél igazolni kell. (4) A nem magyar állampolgár mindaddig, ameddig megfelel az (1) bekezdésben meghatározott feltételeknek, az óvodai nevelést, és – amennyiben tankötelessé válik – az iskolai nevelést és oktatást, a kollégiumi nevelést, a pedagógiai szakszolgálatokat a tankötelezettség fennállása, továbbá a tankötelezettség ideje alatt megkezdett és a tankötelezettség megszűnése után folytatott tanulmányok alatt a magyar állampolgárokkal azonos feltételekkel veheti igénybe. (5) Az (1) bekezdés a) pontjában felsoroltak az elismerés iránti kérelem benyújtásától kezdődően gyakorolhatják a (4) bekezdésben meghatározott jogokat, illetve kötelesek megkezdeni a tankötelezettség teljesítését. (9) Az (1) bekezdésben meghatározottak óvodai neveléséhez, iskolai neveléséhez és oktatásához az oktatásért felelős miniszter pedagógiai rendszereket (oktatási programokat) ad ki.

A vizsgálat megállapításai
Befogadó Állomás lakóinak személyi összetételét több körülmény befolyásolta. A leghosszabb ideje, 1998. április 22-től azok a pszichiátriai betegek élnek az intézményben, akik az egykori jugoszláv háború idején, a Jakesben működő pszichiátriai intézet kiürítésekor, érkeztek Magyarországra. A háború befejeztével az illetékes magyar hatóságok többszöri próbálkozás ellenére sem volt hajlandó egyetlen, az egykori Jugoszlávia területén létrejött utódállam sem arra, hogy bármelyiküket visszafogadja, esetleg elhelyezésükről vagy ápolásukról bármilyen módon gondoskodjék. Ők a vizsgálat idején huszonhárman voltak. A helyszíni bejárás időpontjában a Befogadó Állomáson a hangulat nyugodt volt, rendzavarásra utaló körülményt nem észleltünk. Az intézmény egész, különösen az épületek gondozott állapotban voltak. A helyszíni bejáráskor az egészségügyi részleg helyiségeit, különös figyelemmel a pszichiátriai betegek elszállásolására, ápolására, tartózkodására valamint tisztálkodására szolgáló helyiségeket megtekintettük, mindegyiket tiszta, rendezett állapotban találtuk. Beszéltünk a betegekkel, akik többsége tud magyarul. Mindannyian megfelelő fizikai és egészségi állapotban voltak, a hangulatuk is jó volt. Hasonló tisztaságot tapasztaltunk az egyedülálló nők lakhelyéül szolgáló épületben, továbbá mind a családosok, mind az egyedülálló férfiak elhelyezésére szolgáló épületekben is. A szúrópróba szerűen kiválasztott lakószobák és közösségi helyiségek tiszták, rendezettek voltak. A Befogadó Állomás munkatársai szemmel láthatóan mind a tisztasági festést, mind az egyéb karbantartási feladatokat időről-időre elvégzik, illetve elvégeztetik. A vizsgálat a Befogadó Állomás lakóinak elhelyezési körülményei, valamint a mozgásszabadsághoz való joguk gyakorlása kapcsán alkotmányos joggal összefüggő visszásságra utaló körülményt nem észlelt.  
A Befogadó Állomás lakóinak többsége 2007. év decemberében, illetve 2008. január hónapban, az Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium Bevándorlási és Állampolgársági Hivatalának (a Továbbiakban: Bevándorlási Hivatal) vezetése által elrendelt átszervezés eredményeként érkezett az intézménybe. Az átszervezés lényege, hogy az országban működő három befogadó állomás lakói, a menedékjogi kérelmük elbírálásának egyes fázisához igazodóan tartózkodnak az egyes befogadó állomásokon. Az eljárás megindulásakor, a menedékjogi kérelmet benyújtott kérelmezők az egészségügyi szűrővizsgálatok elvégzése, illetve az esetleges „dublini eljárás” idején, Békéscsabán tartózkodnak. A békéscsabai tartózkodás átlagos időtartama 15 nap. A külföldiek a hatósági eljárás következő szakaszában,  a menedékjogi kérelmük jogerős elbírálásáig - ami az esetleges bírói felülvizsgálat igénybe vétele esetén akár évekig is elhúzódhat – Debrecenben, a Befogadó Állomáson élnek. Azokat a külföldieket, akiket a magyar hatóság menekültként elismer, a Bicskei Menekülteket Befogadó Állomásra szállítják, integráció céljából, ami főszabályként 6 hónapig tarthat, azonban egy alkalommal, legfeljebb 6 hónappal meghosszabbítható. Azok a külföldiek, akiknek a menedékkérelmét a magyar hatóság elutasítja, ügyük további rendezéséig Debrecenben maradnak.
Az átszervezés végrehajtása során a külföldiek többségének a megfelelő befogadó állomásra történő költöztetése 2007. december 3. és december 22. között, különösebb fennakadások nélkül megtörtént. A 41 országból származó külföldi debreceni együttélése azonban koránt sem harmonikus, amit az is bizonyít, hogy amíg a 2007. évben a Befogadó Állomáson összesen három rendbontás történt, addig 2008. március 28-ig már három ilyen esemény volt. Az első 2008. március 7-ről 8-ra virradó éjszaka, a családok elhelyezésére szolgáló épületben történt, amikor a késekkel felfegyverkezett, ittas grúz állampolgárok egy csoportja, rátámadt a békésen kártyázó afgánokra. A mentők négy afgán férfit szúrt sebekkel szállított kórházba. Hajnali egy óra körül a helyszínre érkező rendőrök öt grúz állampolgárt előállítottak. Az esemény a Befogadó Állomás többi lakóját is felzaklatta. Március 8-án, kora délután, az előállításból visszaérkező grúz állampolgárokat egy körülbelül 50-60 fős csoport fogadta, akik az éjszaka történtek miatt kívánt elégtételt venni. A grúzok a szobájukba menekültek és a helyiségben található szekrényekkel elbarikádozták magukat. A Befogadó Állomás rendészei kihívták a rendőrséget, akik a csoportot feloszlatták, majd elhagyták a helyszínt. Körülbelül fél órával a rendőrök távozását követően, a Befogadó Állomás szomáliai lakói jelezték, hogy verekedés tört ki az épületben, és a rendészek segítségét kérték. A rendészek azonnal kihívták a rendőröket, akik a helyszínre érve a szoba ajtaját leakasztva, az éjszaka előállított öt grúz férfit a helyiségben, a földön fekve találták. A mentők mindnyájukat kórházba szállították. Az orvosi vizsgálatok szerint egyikük koponyatörést, egy másik alkarcsonttörést, a többiek nyolc napon belül gyógyuló sérülést szenvedtek. A koponyasérült férfit kivéve, a többieket néhány óra múlva kiengedték a kórházból.
A harmadik rendkívüli esemény két nappal a helyszíni bejárást követően, március 19-én a Befogadó Állomás ebédlőjében történt. A Befogadó Állomás által rendelkezésünkre bocsátott dokumentumok szerint, egy iraki állampolgár arra hivatkozva, hogy éhes, fennhangon még egy adag ételt követelt, és – nyomatékul - a szolgálatot teljesítő rendészt lökdösni kezdte. Személyi sérülés nem történt. A helyszíni bejárás résztvevői a Befogadó Állomás lakóinak élelmezését is megvizsgálták. A 41 országból származó külföldi ízlése, illetve étkezési szokásai közti különbséget is figyelembe véve, az aznapi élelmet mind mennyiségre, mind minőségre megfelelőnek találták. A március 19-i esemény azonban arra utal, hogy az élelem mennyisége nem minden esetben elegendő. Az esetleges rendbontások megelőzése céljából célszerű lenne megvizsgálni, hogy a még éhes külföldiek élelmiszer adagját milyen módon lehetne kiegészíteni.
A menekültellátással foglalkozó szakemberek előtt nem ismeretlen az a tény, hogy bizonyos nemzetiségű, illetve népcsoportokhoz tartozó külföldieket nem célszerű azonos intézményben elszállásolni, mert a békés együttélésük különféle vallási, történelmi, kulturális, ellentétek miatt esetleg más okokból nem, vagy csak nagy nehézségek árán biztosítható. Az átszervezést megelőzően az volt a gyakorlat, hogy azon csoporthoz tartozók, akik együttélése a tapasztalatok szerint konfliktusokkal járt, az ország távoli pontjain lévő befogadó állomásokon nyertek elhelyezést. Hasonló volt a helyzet a rendbontókkal is. Egy-egy rendbontást követően, illetve konfliktussal fenyegető személyes ellentétek esetén, az érintett személyeket oly módon lehetett elkülöníteni, hogy az ország távoli pontjain működő befogadó állomásokra szállították őket. Miután a 2007. év decemberében elrendelt és végrehajtott átszervezés követően létrejött rendszerben erre nincs lehetőség, a Befogadó Állomás vezetésének, illetve az intézmény biztonsági szolgálatának nem sikerült megelőznie, hogy 2008. március 8-án éjjel lezajlott összetűzés egyes szereplői, illetve szimpatizánsai még aznap délután ismét összetűzésbe keveredjenek. Ezekről az eseményekről a hazai írott és az elektronikus média is tudósított, amelyek híre Debrecen város lakóit aggodalommal töltötte el.
Kötv. 110. § (5) bekezdése alapján a menedékjogot kérő külföldi, a kérelmének előterjesztésének pillanatától jogosult az óvodai ellátásra, illetve tanköteles. Az idézett törvényi előírásnak megfelelően, az érintett befogadó állomások haladéktalanul gondoskodtak arról, hogy az újonnan érkezett családok óvodai ellátásra jogosult, illetve tanköteles gyermekeit valamelyik békéscsabai, bicskei, vagy debreceni közoktatási intézménybe beírassák. A vizsgálat tapasztalatai szerint, az átszervezés leginkább a már hosszabb ideje az országban élő, és az egyes intézmények életrendjébe már beilleszkedett külföldieket, különösképp azokat a családokat viselte meg, amelyeknek óvodába-iskolába járó kisgyermekeik voltak. Miután az átkötöztetések végrehajtása még az óvodai-iskolai év befejezésére sem volt tekintettel, a hazai lakókörnyezetükből történő kiszakadás, valamint az utazással együtt járó megpróbáltatások miatt traumatizált, többnyire beilleszkedési zavarokkal is küzdő gyermekek különösen rosszul viselték, hogy azt a magyarországi óvodai-iskolai környezetet is el kellett hagyniuk, ahol már valamennyire ismerték őket, amit relatíve biztonságosnak éreztek.
Az átszervezést megelőzően, a menedékjogot kérő, illetve integráció alatt álló gyermekek közoktatásának megszervezése is három település - azaz Békéscsaba, Bicske és Debrecen – között oszlott meg. A vizsgálat idején a Békéscsabai Menekülteket Befogadó Állomáson egyetlen óvodás-iskolás korú gyermek sem volt. A Kötv. 110. § (5) bekezdése alapján a nem magyar állampolgár kiskorú az elismerés iránti kérelem benyújtásától kezdődően – a magyar állampolgárokkal azonos feltételekkel – óvodai nevelésre jogosulttá, illetve iskolakötelessé válik. Az Alkotmány 67. § (1) bekezdésében biztosított gyermeki jogokkal összefüggő visszásságot eredményez, hogy az átszervezés eredményeként létrejött menekült ellátási rendszerben a Békéscsabai Menekülteket Befogadó Állomáson élő gyermekek az oktatáshoz való jogukkal gyakorlatilag sem az egészségügyi szűrővizsgálatok, sem a dublini eljárás során nem élhetnek.
A vizsgálat idején a Bicskei Menekülteket Befogadó Állomáson 11 iskola és 2 – a Kötv. 24. § (3) bekezdése alapján – óvodai nevelésre kötelezett gyermek élt. Ők mindannyian jártak óvodába, illetve iskolába. Az említett időpontban a Befogadó Állomáson élő 26 iskolaköteles gyermekek közül 24 a debreceni Csapókerti Általános Iskolába, 1 egy budapesti középiskolában tanult. Egy súlyos traumákat átélt azeri kislány helyben, a Menedék Migránsokat Segítő Egyesület speciális felzárkóztató képzésén vett részt. Az intézményben 9 olyan gyermek élt, aki a Kötv. 24. § (3) bekezdése alapján napi négy órában köteles lenne óvodai nevelésben részt venni. Nyolc gyermek számára többszöri próbálkozás ellenére sem sikerült óvodai férőhelyet szerezni. Egy, korábban a Békéscsabai Befogadó Állomáson hónapokat eltöltött, és egy ottani önkormányzati óvodában már nevelésben részesült, magyarul jól beszélő szerb kislány számára sikerült férőhelyet szerezni, azonban őt az édesapja nem engedi óvodába járni. Sajnálatos, hogy a vonatkozó jogszabályi előírások ellenére, a Befogadó Állomás vezetésének eddig nem sikerült hatékony megoldást találnia arra, hogy az ő óvodai nevelésben történő részvételét biztosítsa. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 8. § (1) bekezdése értelmében a települési önkormányzat feladata, hogy a helyi közszolgáltatások körében az óvodáról, valamint az alapfokú nevelésről és oktatásról gondoskodjék. Az említett okból, az Alkotmány 67. § (1) bekezdésében biztosított gyermeki jogokkal összefüggő visszásságot eredményez, hogy a Befogadó Állomáson élő, napi négy órában óvodai nevelésben való részvételre köteles külföldi gyermekek az említett kötelezettségüknek azért nem tehetnek eleget, mert a helyi önkormányzat nem biztosít számukra óvodai férőhelyet.

Kezdeményezések
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem, hogy 
– az Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium Bevándorlási és Állampolgársági Hivatalának vezetője gondoskodjon a menekült ellátási rendszer olyan korrekciójáról, amelynek eredményeként az óvodai nevelésre jogosult, valamint az iskolaköteles külföldi gyermekek a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény 110. § (1) és (5) bekezdésében biztosított jogaikkal az elismerés iránti kérelem benyújtásától kezdődően gyakorolhassák;
– Debrecen Megyei Jogú Város Önkormányzata gondoskodjon arról, hogy a Befogadó Állomáson élő külföldi gyermekek, az őket a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény 24. § (3) bekezdése, valamint a 110. § (4) bekezdése alapján megillető óvodai neveléshez hozzáférjenek.

Budapest, 2008. április 4.
Dr. Szabó Máté sk