Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 1987/2008. számú ügyben

Előadó: dr. Kovács Orsolya
dr. Rajzinger Ágnes
dr. Lápossy Attila
dr. Retkes Zita
Az eljárás megindítása
A debreceni hajléktalan-ellátás vizsgálatát a 2008. április 6-i Hajdú-Bihar megyei munkalátogatásommal összefüggésben, valamint a hajléktalan személyek jogainak érvényesülésével fokozottan és proaktív szemlélettel foglalkozó hajléktalanügyi projekthez kapcsolódóan, hivatalból indítottam.
A vizsgálathoz kapcsolódóan egyrészt tájékoztatást kértem Debrecen Megyei Jogú Város jegyzőjétől, illetve munkatársaim a hajléktalan-ellátás egyes intézményeiben, a helyszínen szereztek tapasztalatokat.

Az érintett alkotmányos jogok
Az állam objektív alapjogvédelmi kötelezettsége: A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége. (Alkotmány 8. § (1) bekezdés)
Az ifjúság védelme: A Magyar Köztársaság különös gondot fordít az ifjúság létbiztonságára, oktatására és nevelésére, védelmezi az ifjúság érdekeit. (Alkotmány 16. §.)
A szociális gondoskodás: A Magyar Köztársaság a rászorulókról kiterjedt szociális intézkedésekkel gondoskodik. (Alkotmány 17. §.)
Élethez és emberi méltósághoz való jog: A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani. (Alkotmány 54. § (1) bekezdés)
A gyermekek jogai: A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges. A szülőket megilleti az a jog, hogy a gyermeküknek adandó nevelést megválasszák. (Alkotmány 67. §. (1)- (2) bekezdés)
A lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog: A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez. (2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg. (Alkotmány 70/D. § (1)-(2) bekezdés)
Szociális biztonsághoz való jog: A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak. A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg. (Alkotmány 70/E. § (1)-(2) bekezdés)

Alkalmazott jogszabályok
1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról
1/2000. (I. 7.) SzCsM rendelet a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről
1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról
15/1998. (IV. 30.) NM rendelet a személyes gondoskodást nyújtó gyermekvédelmi intézmények, valamint személyek szakmai feladatairól és működésük feltételeiről

A kapcsolódó alkotmánybírósági gyakorlat
A hajléktalansággal kapcsolatos konkrét állami feladatok alkotmányos „terjedelméről” az Alkotmánybíróság a 42/2000. (XI. 8.) AB határozatban foglalt állást. A testület felhívta a figyelmet arra, hogy az élet és emberi méltóság védelme érdekében az állam köteles a hajléktalanság esetén az emberi életet közvetlenül fenyegető vészhelyzet elhárításához szállásról gondoskodni. Az állam objektív életvédelmi kötelezettségéből az következik, hogy az életveszélynek (például fagyhalálnak) kitett embereknek köteles azonnal és hatékony segítséget nyújtani. Az Alkotmánybíróság rámutatott, hogy – e kötelezettség keretében – az állam köteles a hajléktalan személyek számára nappali melegedő lehetőséget, átmeneti szállást, éjjeli menedékhelyet biztosítani, valamint hajléktalanok otthona, illetve rehabilitációs intézménye keretében szállásjellegű ellátást nyújtani. Az egyéb – lakhatást segítő – támogatási formákkal összefüggésben azonban az Alkotmánybíróság hangsúlyozta, hogy az államnak a mindenkori nemzetgazdasági lehetőségek figyelembevételével törekednie kell a támogatások mértékének növelésére, illetőleg a társadalom teljesítőképességéhez is igazodóan a szociális ellátások bővítésére.

A vizsgálat megállapításai
A Debrecenben élő hajléktalan személyek száma jelenleg – a lakóhely-nyilvántartás adatai alapján – 248 fő. Debrecen Megyei Jogú Város Önkormányzata a ReFoMix Kht-vel kötött ellátási szerződés keretében tesz eleget a hajléktalan személyek ellátására vonatkozó kötelezettségének. A ReFoMix Kht. nyilvántartása szerint szolgáltatásaikat a tavalyi évben 600-800 fő vette igénybe. Az adatok közötti eltérést az okozza, hogy míg a lakóhely-nyilvántartás azokat a személyeket kezeli hajléktalanként, akik település-szintű bejelentett lakóhellyel nem rendelkeznek, vagy bejelentett lakóhelyük hajléktalanszálló, addig a személyes szolgáltatással járó ellátásokat azok a személyek is igénybe vehetik, akik rendelkeznek bejelentett lakóhellyel, életvitelszerűen azonban az utcán élnek.
2007. év folyamán az önkormányzathoz pénzbeli szociális ellátás megállapítása iránt 286 kérelem érkezett hajléktalan személyektől. A kérelmek rendszeres szociális segély, ápolási díj, időskorúak járadéka és átmeneti segély megállapítására vonatkoztak. 208 esetben született támogatást megállapító döntés (rendszeres szociális segély 67, ápolási díj 1, időskorúak járadéka 5, átmeneti segély 135). A hatáskört gyakorló szerv 78 kérelmet utasított el, a rendszeres szociális segélyre irányuló kérelmeket jellemzően az együttműködési kötelezettség teljesítésének megszegése, az átmeneti segélyre irányulókat a helyi rendeletben megállapított legmagasabb összeg év folyamán történt igénybevétele miatt.
A hajléktalan személyek számára a személyes gondoskodással járó szociális ellátásokat – az önkormányzattal kötött megállapodás alapján – a ReFoMix Kht. nyújtja. A Kht. a hajléktalan emberek társadalomba való visszailleszkedését, reintegrálását – a jogszabályi rendelkezéseknek megfelelően – többlépcsős modell alapján végzi. A személyes gondozással járó ellátás alapvető célja az önálló életre képes személyiség helyreállítása. Az alapvető jogok érvényesülése szempontjából követendőnek tartok minden olyan megoldást, amely a hajléktalan emberek méltóságának és véleményének (szuverén zónájának) a tiszteletben tartásával, önállóságra ösztönzését tartja elsődlegesnek, és ezt az irányt követi a gyakorlatban is.
A Kht. a hajléktalan személyek ellátása érdekében egy 50 férőhelyes nappali melegedőt, egy 50 és egy 35 férőhelyes éjjeli menedékhelyet, egy 13 darab, egyenként 31 m2-es garzonlakásból álló átmeneti szállást és egy 18 férőhelyes rehabilitációs intézményt működtet, ezen kívül egy belvárosi és egy nagyerdei központtal működteti az utcai szociális szolgálatot.
Munkatársaim a Kht. által működtetett intézmények közül a nappali melegedőként, éjjeli menedékhelyként és az utcai szociális szolgálat központjaként működő, Dobozi utcai intézményben, valamint a Derék utcai átmeneti szálláson tartottak helyszíni vizsgálatot.
A Dobozi utcai intézményben működik a 35 férőhelyes éjjeli menedékhely, amely 2007. november 1. óta kizárólag nőket fogad, a férfiak a másik éjjeli menedékhelyen kaphatnak ellátást és a 15 férőhelyes – férfiak és nők számára egyaránt hozzáférhető – betegszobai ellátás, amely a betegségük, egészségi állapotuk miatt fokozott ápolásra, gondozásra szoruló hajléktalan személyek számára nyújt ellátást. A betegszobát igénybevevők többségének a tartós bentlakásos intézményi elhelyezés igénybevétele jelentene hosszú távú megoldást. A megyében azonban hajléktalanok otthona egyáltalán nem működik, a hajléktalan személyek más bentlakásos szociális intézményben történő elhelyezése pedig egyrészt a megfelelő mértékű, állandó jövedelem hiányában, másrészt a hajléktalan létből fakadó mentális problémák miatt nagyon nehézkes. Ezért a betegszobai ellátás eredeti funkciójától eltérően nem az akut egészségügyi problémák kezelését célozza, hanem – az ellátó rendszer hiányosságaira visszavezethetően – gyakorlatilag az egészégi állapotuk miatt fokozott gondozást igénylő hajléktalan személyek hosszú távú elhelyezését szolgálja. A betegszobai ellátást igénybevevők között sok az amputált végtagú személy is, akik csak kerekesszékkel tudnak közlekedni. Bár az intézmény számukra a megfelelő mennyiségű kerekesszéket biztosítani tudja, közlekedésük az épület tárgyi feltételeinek hiányosságai miatt szinte lehetetlen: a folyosók szűkek, a mellékhelyiségek kerekesszékkel megközelíthetetlenek.
Ez az állapot – egyrészt a hajléktalan otthonok hiánya, másrészt a betegszobai ellátás akadálymentes kialakításának megoldatlansága – visszásságot okoz az érintettek lehető legmagasabb szintű testi-, lelki egészséghez való alkotmányos jogával összefüggésben.
A Dobozi utcai intézményben működik a nappali melegedő és az utcai szociális szolgálat egyik központja is. Az ellátás igénybevételének feltétele az érvényes ún. hajléktalan igazolvány, amely a fél évnél nem régebbi, negatív eredményű tüdőszűrő vizsgálatot igazolja. A nappali melegedőben a hajléktalanok segítséget kaphatnak a szociális ügyintézéshez, biztosított számukra a postacím, az intézmény közösségi helyiségeiben lehetőség nyílik a közösségi együttlétre, újságolvasásra, televízió nézésre, a hozott étel megmelegítésére és elfogyasztására. Ezen kívül a tavalyi év második felében az önkormányzattól kapott vissza nem térítendő támogatásból az intézmény hétköznaponként 30 fő részére, rászorultságtól függően meleg ételt is biztosítani tudott. A nappali melegedőben lehetőség van a tisztálkodásra, a személyes ruházat tisztítására, valamint szükség esetén a fertőtlenítő fürdetésre, továbbá havonta egy alkalommal ingyenes fodrászat igénybevételére.
A nappali melegedőben végzett szakmai tevékenység magas színvonalú, a tárgyi feltételek azonban fejlesztésre szorulnak, a helyiségek alacsony alapterületűek, zsúfoltak. A nappali melegedő működtetésének finanszírozásával kapcsolatosan problémát jelent, hogy a Magyar Köztársaság 2008. évi költségvetéséről szóló 2007. évi CLXIX. törvény (a helyi önkormányzatok normatív hozzájárulásairól szóló 3. számú melléklet, 11. k) pont) rendelkezésére visszavezethetően a hétvégi nyitvatartás napjaira nem jár állami normatív hozzájárulás, így nem biztosított a hétvégén nyújtott ellátás költségének megfelelő kompenzációja. A Kht. ügyvezetőjétől kapott tájékoztatás szerint – a finanszírozási problémák ellenére – a felújítási munkák megkezdésére hamarosan, még az idei évben sor kerül, ezen kívül az Észak-alföldi Regionális Operatív Program keretében tervezik egy 70 férőhelyes nappali melegedő kialakítását is, amelyben az alapszolgáltatásokon túl mód és lehetőség nyílna mentálhigiénés programok, képzések szervezésére is. 
Vizsgálatom során a nappali melegedő és az utcai szociális szolgálat működésével összefüggésben alkotmányos visszásságot nem tapasztaltam.
Az átmeneti szálló a Derék utcai önkormányzati tulajdonú épület IX. emeletén működik. Az épület-szerkezetből adódóan az intézmény 13 darab, egyenként 31 m2-es garzonlakásból áll. Valamennyi lakás egy lakószobával, konyhafülkével, fürdőszobával rendelkezik. A lakásokat az ellátottak saját bútoraikkal, felszerelési tárgyaikkal rendezhetik be, ha azonban ilyennel nem rendelkeznek, az intézmény a kapott adományokból biztosítja számukra a szükséges felszereléseket, bútorokat, melyet kiköltözéskor magukkal vihetnek.
A 13 lakóegység mellett két egység biztosítja az intézményi működés feltételeit. Az egyik a szociális munkások irodája, a másik a közösségi életnek helyet adó klubhelyiség. Az intézmény elhelyezkedéséből adódó tárgyi feltételek nagymértékben meghaladják a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről szóló 1/2000. (I. 7.) SzCsM rendeletben meghatározott minimális követelményeket. A tárgyi feltételek biztosította lehetőségek miatt az átmenti szálláson túlnyomórészt családok kapnak elhelyezést. Ebből adódóan, a hajléktalanok átmenti szállásán az elmúlt évben szüleivel együtt 31 gyermek is ellátásban részesült, azonban egyedülálló hajléktalan személyek az ellátásnak ebből a formájából kiszorulnak.
Tekintettel az önálló életvitelhez nagyon hasonló körülményekre és az intézmény által szervezett – az ellátottak szociális, mentális gondozásán túlmutató – önálló életvitelre felkészítő, az arra való visszavezetést célzó közösségi programok sikerére, a maximálisan két éves gondozási idő leteltével az itt élők igen nagy eséllyel a hajléktalan ellátásból kikerülve hagyják el a szállót. Ezzel, valamint az intézményi jelleg háttérbe szorításával, az otthon „lakó-közösség” jellegét hangsúlyozó attitűddel az intézmény vezetője és dolgozói az ellátás olyan formáját hozták létre, amely Magyarországon példaértékű.
Ugyanakkor a hajléktalan személyek átmeneti szállásán nyújtott ellátás ilyen jellegű megszervezésével kapcsolatosan aggályosnak tartom egyrészt azt, hogy kiskorú gyermekek is hajléktalan-ellátásban részesülnek. Az ellátás jellege ebben az esetben nagymértékben hasonlít a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvényben szabályozott családok átmenti otthonában nyújtott ellátás jellegéhez. Az ellátás tartalma azonban a két intézmény esetén eltérő, mivel a hajléktalan-ellátás – funkciójából adódóan – a gyermekjóléti alapellátással szemben nem a gyermek személyes igényeinek megfelelő szolgáltatások biztosítására koncentrál, ami miatt felmerülhet a gyermekek lehető legmagasabb szintű testi-, lelki egészséghez való alkotmányos joga sérelmének közvetlen veszélye.
Ugyanakkor felmerül az a kérdés is, hogy mi történjen azzal a kiskorú gyermekkel, akinek családja otthonát elveszítette, és a gyermekjóléti alapellátásból kiszorult vagy azért, mert a családot egyetlen családok átmenti otthona sem tudta fogadni, vagy azért, mert a törvényben meghatározott maximális – másfél éves – gondozási idő anélkül telt el, hogy a család az önálló otthonteremtéshez szükséges mértékben anyagilag megerősödhetett volna. Álláspontom szerint az ilyen esetekben a gyermek családjából történő kiemelése, és gyermekvédelmi szakellátásba kerülése pusztán anyagi ok miatt – vagyis azon okból, mert családja az önálló otthon megteremtésére nem képes –, a gyermek lehető legmagasabb szintű testi-, lelki egészséghez való alkotmányos jogával összefüggésben visszásságot okoz.
Összegzésképp megállapítom, hogy a központi finanszírozás elégtelensége, az intézményrendszer hiányosságai, a megfelelő jogi környezettel összefüggő bizonytalanságok egyértelműen csökkentik a szociális biztonsághoz való jog, egészséghez való jog és a gyermekek védelemhez való joga tekintetében megkívánt alapjogvédelmi szintet. A debreceni hajléktalan-ellátásban dolgozók kezdeményezőkészsége, az alkalmazott megoldások ugyan hozzájárulnak a védelmi szint helyreállításához, de több esetben – a jelenlegi formájában rugalmatlan – jogszabályokkal ellentétes működéshez vezetnek, ami ugyancsak visszásságot eredményez.

Intézkedések
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX törvény 20. § (1) bekezdése és 21. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem, hogy
– a szociális és munkaügyi miniszter vizsgálja meg, hogy a gyermekjóléti alapellátás intézményei – a különös tekintettel a családok átmenti otthonában nyújtott ellátás igénybevételének leghosszabb időtartamára – megfelelően teljesítik-e a törvényben meghatározott funkcióikat, illetve milyen eszközök mozgósíthatók annak érdekében, hogy a jövőben egyetlen gyermek se kerüljön hajléktalan ellátásba, illetve ne kényszerüljön arra, hogy szüleitől őt pusztán anyagi ok miatt elválasszák.
– Debrecen MJ Város önkormányzata a rendelkezésére álló eszközökkel segítse elő, hogy a nappali melegedő épületének teljes körű akadálymentesítése a lehető legrövidebb időn belül bekövetkezzen.
– Debrecen MJ Város polgármestere vizsgálja meg annak lehetőségét, miként teremthető meg az egyedülálló hajléktalan személyek által is hozzáférhető átmeneti szálló nyújtotta ellátás megszervezése, illetve, hatáskörében tegye meg a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy a hajléktalan ellátásban részesülő gyermekek a szociális ellátásnak ebből a fajtájából mihamarabb kikerülhessenek anélkül, hogy őket szüleiktől indokolatlanul – pusztán anyagi okokra hivatkozva – elválasztanák.
– Hajdú-Bihar Megye közgyűlésének elnöke, valamint Debrecen MJ Város polgármestere kezdeményezze, hogy a közgyűlések tűzzék napirendre a hajléktalanok otthona megalapításának kérdését.
– az Észak-alföldi Regionális Közigazgatási Hivatal szociális és gyámhivatal vezetője fokozott figyelemmel vizsgálja meg, hogy a hajléktalanok átmeneti szállásán lakó gyermekek részesülnek-e a szükségleteiknek megfelelő ellátásban, illetve hatáskörében tegye meg a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy a megfelelő ellátásban részesüljenek, anélkül, hogy őket szüleiktől indokolatlanul – pusztán anyagi okokra hivatkozva – elválasztanák.

Budapest, 2008. április 22.

Dr. Szabó Máté sk.