Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 1980/2008. számú ügyben
Előadó: dr. Bene Beáta

Az eljárás megindulása
A panaszos beadványában sérelmesnek tartotta, hogy a 2006 augusztusában kettő, majd 2007 augusztusában és 2007 decemberében a különböző ingatlanjaira benyújtott kártalanítási kérelmeiben az eljáró hatóság a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal, majd annak jogutódja a Közép-magyarországi Regionális Közigazgatási Hivatal nem intézkedett és döntéseit nem hozta meg.
A beadványban foglaltakkal kapcsolatban felmerült a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonsághoz és a tisztességes eljáráshoz, a tulajdonhoz, valamint a jogorvoslathoz fűződő alapvető jogok sérelmének gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam. 
Az ügy alapos feltárása érdekében megkerestem a Közép-magyarországi Regionális Közigazgatási Hivatal vezetőjét és a sérelmezett eljárások iratait és a tájékoztatását kértem az egyes kártalanítási ügyekben folytatott eljárásairól.

A megállapított tényállás
A panaszos Érd városában található több ingatlanára nézve kártalanítási kérelmet terjesztett elő a Közép-magyarországi Regionális Közigazgatási Hivatalnál, illetve jogelődjénél. A kérelem szerint Érd Építési és Városrendezési Szabályzatáról szóló 24/2003. (VII. 7.) önkormányzati rendeletben megváltoztatott övezeti besorolás csökkentette építési jogait. A panaszos az önkormányzatnál a kár megtérítését kezdeményezte, amely kezdeményezése azonban nem vezetett eredményre, ezért a kártalanítási eljárás lefolytatását kérte a hatáskörrel rendelkező hatóságtól. 
Az iratok alapján megállapítottam, hogy a panaszos 2006 augusztusában nyújtotta be első kérelmét. Az eljárás során az egyes közbenső intézkedések megtétele között huzamos időközök teltek el. Jelentősebb időszak telt el a hatóság eljárásból való kizárása érdekében előterjesztett kérelem felettes szerv általi elbírálásakor, amely ugyan nem róható a közigazgatási hivatal terhére, de jelentősen megnövelte a döntés meghozatalának időtartamát. Ezt követően egy hónap telt el a kizárás elutasítása és az azt követő intézkedés között, amellyel a hatóság kitűzte a tárgyalás időpontját 2007. június 7-ére. A tárgyalás után a következő intézkedés megtételére, vagyis a szakértő kirendelésére 2007. november 20-án, tehát több mint 5 hónap múlva került sor. 
Ezt követően sor került helyszíni szemlére (12. 04-én), egyeztető tárgyalásra (01.17-én), a szakértő is elkészítette véleményét, amelyről nyilatkozattételre szólította fel a hivatal az ellenérdekű felet, annak válaszát követő 2 hónap elteltével 2008. május 21-én hozta meg a kártalanítási kérelemnek helyt adó érdemi döntését. 
A panaszos 2. kérelmét szintén 2006 augusztusában nyújtotta be. Ez az ügy osztotta az előző ügy sorsát a tárgyalás kitűzéséig. A 2007. 06. 07-ei tárgyalást követő újabb közbenső intézkedés megtételére közel 4 hónap elteltével, csak november 14-én került sor, a panaszosok részére küldött hiánypótlási felhívással, amelyet a kérelmezők 2007. november 21-én teljesítettek az iktatóbélyegző dátuma szerint. Az érdemi elutasító döntés meghozatalának időpontja 2008. május 28-a, vagyis a hatóság soron következő eljárási cselekményéig 6 hónap telt el. 
A panaszos 3. kérelmét az eljáró hatóság 2007. augusztus 30-án iktatta, az ügyfél október 11-én átvett kérelmében kérte az értesítését az eljárás megindításának adatairól. A hatóság első eljárási cselekményeit novemberben tette meg az ügyfél irányában hiánypótlási felhívás formájában, az ellenérdekű felet pedig értesítette az eljárás megindításáról és nyilatkozattételre szólította fel. A rendelkezésre bocsátott iratok alapján a panaszos a felhívásnak november 30-án eleget tett, az ellenérdekű ügyfél nyilatkozata az iratok között nem lelhető fel. A hatóság következő eljárási cselekményére fél év múlva került sor, érdemi határozat formájában 2008. május 22-én, az ügyfél kérelmét elutasítva.
A panaszos 4. kérelmét 2007. december 19-én terjesztette elő kártalanítási eljárás lefolytatása érdekében, amelyben kérte az eljárás adatairól való értesítését is. A hatóság január 14-én értesítette az ellenérdekű ügyfelet az eljárás megindításáról és nyilatkozatának megtételére szólította fel, amelynek az február 15-én a hatósághoz megérkezett válaszában tett eleget. Időközben az ellenérdekű fél álláspontjáról az ügyfél tájékoztatása megtörtént, erre vonatkozó irat hiányában csak a fél válasz levelében található utalás, amely március 20-án került iktatásra a hatóságnál. Ezt követően az ügyfél részére ismételt hiánypótlási felhívás megküldése május 28-án történt. Az ügyintéző szóbeli tájékoztatása szerint a panaszos a felhívásnak július elején tett eleget, ezt követően az érdemi döntés meghozatalára 2008. július 30-án került sor, az ügyfél kérelmének elutasításával. A közigazgatási hivatal tájékoztatása szerint a panaszos a hatóság döntése ellen keresetet nyújtott be.

A vizsgált alkotmányos jogok 
– Jogbiztonság elve: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” (Alkotmány 2. § (1) bek.) 
– Tulajdonhoz való jog: A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot. (Alkotmány 13. § (1) bek.)
– Jogorvoslathoz való jog: „A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.” (Alkotmány 57. § (5) bek.)

Az alkalmazott jogszabályok és egyéb rendelkezések
A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.)
Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. tv. (Étv.)

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa számára feladat- és hatáskört, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
Tekintettel arra, hogy az ügyben a közigazgatási hivatal az eljáró szerv, amely az Obtv. 29. § (1) a) pontja szerint közigazgatási feladatot ellátó szerv, ezért eljárásának vizsgálata az ombudsmani hatáskörbe tartozik.
Továbbá a kártalanítási eljárást szabályozó Étv. 30. §-ának (8) bekezdése kimondja, hogy a közigazgatási hivatalnak a kártalanítás ügyében hozott határozata ellen közigazgatási úton jogorvoslatnak nincs helye, az ügyfél jogszabálysértésre hivatkozással kérheti a határozat bírósági felülvizsgálatát. 
A 4. számú kérelemként megjelölt ügyben hatásköröm hiányát állapítom meg az Obtv. 17. § (5) bekezdése értelmében, mert a panaszos a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát kezdeményezte.

II. A sérelmezett eljárás tekintetében
A hatóság eljárásának szabályait az Étv. 30. § (7) bekezdése határozza meg, amelynek értelmében a kártalanítási eljárást a kisajátítási kártalanítás szabályai szerint kell lefolytatni és az ügyben az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől számított 90 napon belül meg kell hozni.
Az ügyintézési határidő a kérelemnek az eljárásra hatáskörrel és illetésességgel rendelkező hatósághoz történő megérkezésének napjától indul. Vannak azonban olyan időtartamok, amelyre az eljáró hatóságnak nincs érdemi ráhatása. Erre tekintettel az eljárási törvény 33. §-ának (3) bekezdése tételesen felsorolja mindazon időtartamokat, amelyek az ügyintézési határidőbe nem számítanak bele pl. a hiánypótlásra, illetve a tényállás tisztázásához szükséges adatok közlésére irányuló felhívástól az annak teljesítéséig terjedő idő, a bizonyítékok ügyféllel történő ismertetésének időtartama.
Ezt követően vizsgálatom arra irányult, hogy a hatóság eljárásban az ügyintézési határidőt megtartotta-e, figyelemmel az előzőekben ismertetett szabályokra.
A hatóság vizsgált eljárásaiban a fenti tényállás ismeretében megállapítható, hogy az egyes közbenső intézkedések megtétele között jelentős időközök, esetenként több hónap, vagy félév is eltelt. Ezzel az eljárásával valamennyi általam vizsgált ügyben jelentősen túllépte eljárásában a kártalanítási ügyek intézésére megállapított 90 napos ügyintézési határidőt.

III. Az alapvető jogok tekintetében
A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A határidők a jogilag szabályozott eljárások olyan elemei, amelyek általában az eljárások, ezen belül különösen egyes eljárási cselekmények lefolytatása, illetőleg bizonyos jogosultságok gyakorlása vagy kötelezettségek teljesítése ésszerű időn belül való befejezését írják elő; megakadályozzák az eljárások parttalanná válását, ugyanakkor biztosítják – többek között – az alapjogok gyakorlásának lehetőségét. (23/2005. (VI. 17.) AB határozat)
Az Alkotmánybíróság a 72/1995. (XII. 15.) AB határozatban, a jogbiztonság elengedhetetlen követelményének minősítette, hogy a jogalkalmazói magatartás előre kiszámítható legyen. A döntés szerint az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. A közigazgatási eljárás nem nélkülözheti a kötelező ügyintézési határidőket. Az ügyfél ugyanis nem építkezhet, nem vállalkozhat, kereskedelmi tevékenységet nem végezhet, gépjárművet nem vezethet hatósági engedély nélkül. A kérelmező kénytelen tehát – beadványa jogszerű elbírálása érdekében – a hatósághoz fordulni. Az Alkotmánybíróság mindezek alapján hivatalból eljárva mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést állapított meg azért, mert az általános és a különös államigazgatási eljárási törvényekben egyébként tételesen előírt ügyintézési határidők – a közigazgatási szerv mulasztásából eredő – be nem tartása ellen a jogszabályok nem nyújtottak hatékony jogvédelmi eszközt az ügyfél számára. 
A fentiek alapján megállapítom, hogy a közigazgatási hivatal és jogelődje elhúzódó eljárásaiban nem biztosította azokat a garanciákat, amelyek az ügyfelek érdekeinek védelmét hivatottak szolgálni, jelentősen és több alkalommal túllépte ügyintézési határidőket, az egyes ügyekben való döntéseit pedig megkeresésemet követően hozta meg. A hatóság ezen eljárásaival a jogállamiságból eredő jogbiztonság követelményével és a tisztességes eljárással összefüggő jogok tekintetében visszásságot okozott.

Kezdeményezés
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem a Közép-magyarországi Regionális Közigazgatási Hivatal vezetőjénél, hogy a jövőben kiemelt figyelmet fordítson a kártalanítási eljárásban az ügyintézési határidők betartására és tájékoztasson a határidők betartása érdekében tett intézkedéseiről. 

Budapest, 2008. szeptember 16.
Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Az alkalmazott jogszabályok
A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény
Ügyintézési határidő
33. § (1) Az érdemi határozatot az (5) bekezdésben meghatározott időponttól számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig törvény vagy kormányrendelet állapíthat meg.
(2) Kiskorú ügyfél esetében, továbbá ha életveszéllyel vagy súlyos kárral fenyegető helyzet elhárítása indokolja, vagy ha a közbiztonság érdekében egyébként szükséges, az érdemi határozatot soron kívül kell meghozni.
(3) Az ügyintézési határidőbe nem számít be:
a) a hatásköri vagy illetékességi vita egyeztetésének, illetve az eljáró hatóság kijelölésének időtartama,
b) a nemzetközi jogsegélyeljárás időtartama, ideértve a magyar külképviseleti hatóságtól kért jogsegély időtartamát is,
c) a hiánypótlásra, illetve a tényállás tisztázásához szükséges adatok közlésére irányuló felhívástól az annak teljesítéséig terjedő idő,
d) a szakhatóság eljárásának időtartama,
e) az eljárás felfüggesztésének időtartama,
f) a 70. § (1) bekezdésében szabályozott eljárás időtartama,
g) elektronikus ügyintézés esetén a 163. § szerinti üzemzavar időtartama,
h) a kérelem, a határozat és egyéb irat hiteles fordításához szükséges idő.
(4) Ha a hatóság testületi szerv, a hatáskörébe tartozó ügyben az (1) bekezdésben meghatározott határidőn belül, vagy ha ez nem lehetséges, a határidő letelte utáni első testületi ülésen, legkésőbb azonban hatvan napon belül határoz.
(5) Az ügyintézési határidő a kérelemnek az eljárásra hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatósághoz történő megérkezése napján, illetve az eljárás hivatalból történő megindításának napján kezdődik. Ezt a szabályt kell alkalmazni azokban az esetekben is, amikor a magyar hatóság eljárásának megindításához szükséges kérelmet nem magyar hatóságnál lehet benyújtani.
(9) A (7) és (8) bekezdésben meghatározott határidőnél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig törvény vagy kormányrendelet állapíthat meg.
Hiánypótlás
37. § (1) Az eljáró hatóság a kérelem megérkezését követően haladéktalanul ellenőrzi, hogy a kérelem megfelel-e a 35. § (1) és (2), továbbá a 36. § (1) és (3) bekezdésében foglalt követelményeknek.
(2) Ha az ügyfél a kérelmet hiányosan nyújtotta be, az eljáró hatóság a kérelem beérkezésétől számított nyolc napon belül - megfelelő határidő megjelölése és a mulasztás jogkövetkezményeire történő figyelmeztetés mellett - hiánypótlásra hívja fel.
(3) Törvény vagy kormányrendelet a hiánypótlási felhívás kibocsátására nyolc napnál hosszabb határidőt is megállapíthat.
70. § (1) Ha a hatóság az ügyfélnek az eljárás megindításáról való értesítését mellőzte, és az ügyben bizonyítási eljárást folytatott le, annak befejezésétől számított öt napon belül értesíti az ügyfelet, hogy az - az iratokba való betekintés szabályai figyelembevételével - megismerhesse a bizonyítékokat, azokra öt napon belül észrevételt tehessen, élni tudjon nyilatkozattételi jogával, és további bizonyításra irányuló indítványt terjeszthessen elő.
(2) Az értesítés mellőzhető, ha az ügyfél már a bizonyítási eljárás során megismert minden bizonyítékot, és módjában állt gyakorolni az (1) bekezdésben meghatározott jogait, vagy ha az ellenérdekű ügyfél nélküli ügyben a hatóság teljesíti az ügyfél kérelmét.
(3) Nem akadálya az eljárás befejezésének, ha az ügyfél vagy az ellenérdekű ügyfél a hatóság által meghatározott határidőben nem élt az (1) bekezdésben meghatározott jogával.

Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény
30. § (1) Ha az ingatlan rendeltetését, használati módját a helyi építési szabályzat, illetőleg a szabályozási terv másként állapítja meg (övezeti előírások változása) vagy korlátozza (telekalakítási vagy építési tilalom), és ebből a tulajdonosnak, haszonélvezőnek kára származik, a tulajdonost, haszonélvezőt kártalanítás illeti meg.
 (4) Ha az ingatlan rendeltetését a helyi építési szabályzat, illetőleg a szabályozási terv valamely később megvalósítandó - jogszabályban megállapított - olyan közérdekű célban határozza meg, amelynek megvalósítása a tulajdonostól nem várható el, és ez a tulajdonosi és építési jogokat korlátozza, a tulajdonos a közérdekű cél kedvezményezettjétől, illetőleg ennek hiányában a települési önkormányzattól követelheti az ingatlan megvételét. Ha a megvételre vonatkozó megállapodás az erre irányuló kérelemtől számított három éven belül nem jön létre, az ingatlant ki kell sajátítani.
 (7) A kártalanítási igény a vagyoni hátrány keletkezésekor válik es5edékessé. Ez az időpont a helyi építési szabályzat, szabályozási terv hatálybalépésének, illetőleg az e törvény 20. § (4) bekezdésében foglaltak szerinti tilalmat, korlátozást elrendelő határozat jogerőre emelkedésének a napja. A kártalanítás a felek megállapodásának tárgya. A főváros esetében a megállapodás megkötésére irányuló kérelmet a fővárosi önkormányzatnak a területileg illetékes kerületi önkormányzathoz, a területileg illetékes kerületi önkormányzatnak a fővárosi önkormányzathoz nyolc napon belül írásban továbbítani kell. Ebben az esetben úgy kell tekinteni, mintha a kérelmező a kérelmét mindkét önkormányzathoz beadta volna. Ha a szerződő felek között - a kérelem benyújtásától számított egy éven belül - nem jön létre megállapodás, akkor kártalanítási eljárást kell lefolytatni, amelyet a közigazgatási hivatal folytat le a kisajátítási kártalanítás szabályai szerint, az e törvényben meghatározott eltérésekkel. A kártalanítási ügyben az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől számított 90 napon belül meg kell hozni.
(8) A közigazgatási hivatalnak a kártalanítás ügyében hozott határozata ellen közigazgatási úton jogorvoslatnak nincs helye, az ügyfél jogszabálysértésre hivatkozással azonban kérheti a határozat bírósági felülvizsgálatát. A kártalanítási ügyben kezdeményezett bírósági eljárást a kártalanítás megfizetésére kötelezett ellen is meg kell indítani. A bíróság a kártalanítási ügyben hozott határozatot megváltoztathatja.