Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 1819/2008. számú ügyben

Előadó: dr. Győrffy Zsuzsanna
A vizsgálat megindítása
Az Izraelben élő panaszos cselekvőképességet kizáró gondnokság alá helyezett gyermeke ügyében kérte az országgyűlési biztos vizsgálatát. A panaszos álláspontja szerint a kirendelt gondnok (gyermeke édesapja) nem képviseli megfelelően leánya érdekeit. Sérelmezte, hogy az apa az önellátásra képes gondnokoltat – akarata ellenére – pszichiátriai betegek otthonában kívánja elhelyezni. 
A beadványban foglaltakkal kapcsolatban felmerült a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonsághoz, ezen belül a tisztességes eljáráshoz fűződő jog sérelmének gyanúja, továbbá az állam alapvető intézményvédelmi kötelezettségének sérelme, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam. 
Az ügy teljes körű feltárása érdekében Budapest-Zugló Polgármesteri Hivatal Gyámhivatalának (gyámhivatal) vezetőjétől tájékoztatást és a vonatkozó dokumentumok másolatának rendelkezésre bocsátását kértem.

Az érintett alkotmányos jogok
– A jogállamiságból eredő jogbiztonsághoz, ezen belül a tisztességes eljáráshoz fűződő jog: "A Magyar Köztárság független, demokratikus jogállam." [Alkotmány 2. § (1)]
– Az állam alapvető jogvédelmi kötelezettsége: „A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége” [Alkotmány 8. § (1)]
– A jogorvoslathoz való jog: „A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.” [Alkotmány 57. § (5)]

Az alkalmazott jogszabályok
1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról (Obtv.)
1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről (Ptk.)
2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól (Ket.)
149/1997. (IX. 10.) Korm. Rendelet a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról (Gyer.) 

A megállapított tényállás
A rendelkezésemre bocsátott dokumentumok alapján megállapítottam, hogy a panaszos gyermekét a Pesti Központi Kerületi Bíróság 20.P.105. 655/2004/15. számú, 2005. április 28-án kelt ítéletével cselekvőképességet kizáró gondnokság alá helyezte. Tekintettel arra, hogy az orvosszakértői vélemény alapján a gondnokság alá helyezett személy belátási képességének hiánya véglegesnek tekinthető – a bíróság a gondnokság alá helyezés felülvizsgálatának időpontjáról nem rendelkezett. Az ítéletet a másodfokon eljáró Fővárosi bíróság 54.Pf. 28279/2005/8 számú, 2006. szeptember 22. napján kelt ítéletével helyben hagyta.
A gyámhivatal 10.72/5/2007. számú határozatával a panaszos gyermekének gondnokául az édesapját rendelte. 
A gyámhivatal 2008. január 28-án iktatta a panaszos azon levelét, melyben jelezte, a gondnokolt állapotának nem megfelelő ellátását, valamint a hatóságot kérte a gondnok alkalmasságának felülvizsgálatára. Ugyanakkor közölte, hogy vállalná a második gondnokként való kirendelését.
A gondnokolt 2008. február 27-én kelt levelében arról tájékoztatta a hatóságot, hogy édesapja – akarata ellenére – aláíratta vele a bentlakásos intézménybe való költözéséhez való hozzájárulását. Beszámolt arról is, hogy édesapja nem vásárol számára tisztálkodó szereket, élelmezését is kifogásolta. Kérte a hatóság segítségét gondnokság alá helyezése megszűntetéséhez, továbbá ahhoz, hogy ne kelljen bentlakásos intézménybe költöznie.
A gyámhivatal megkeresésemre adott – 2008. március 25-én kelt – válasza szerint a panaszos bejelentésére (is) tekintettel a hatóság megvizsgálta a gondnok számadását, azt a 10/939-2/2008.-I. számú, 2008. február 18-án kelt határozatával elfogadta. A gyámhivatal a gondnokot nyilatkoztatta a gondnokolt állapotáról, a panaszost pedig tájékoztatta arról, hogy a gondnok a teendőit megfelelő gondossággal, a jogszabályi előírásoknak eleget téve végzi, felmentése és hivatásos gondnok kirendelése nem indokolt. 2008 márciusában a gondnokolt és jogi képviselője a gondnokolt kérelmére vonatkozóan tájékoztatást kapott.
A hivatalvezető tájékoztatott arról is, hogy törvényes képviseleti jogkörében eljárva a gondnok valóban aláírta és – bár cselekvőképtelen személy esetében a hatályos jogszabályok alapján szükségtelen – a gondnokolttal is aláíratta a Fővárosi Önkormányzat Pszichiátriai Betegek Otthonába való jelentkezési lapot. A jelentkezést az édesapa életkora, saját egészségi állapota, a 3-4 éves várakozási idő, továbbá az indokolta, hogy a gondnokoltnak nincs Magyarországon olyan hozzátartozója, aki a jövőben ellátását vállalná. Az édesapa nyilatkozott arról is, hogy amíg ő tud gyermekéről gondoskodni nem veszik igénybe az intézményi ellátást.
A hatóság eljárási cselekményeiről (jegyzőkönyvek, hivatalos feljegyzések), továbbá a kérelmekkel összefüggő eljárások megindításáról, egyéb érdemi döntésről nincs dokumentáció.

A vizsgálat megállapításai 
A Ket. vonatkozó rendelkezése alapján a hatósági eljárás – többek között – az ügyfél kérelmére, bejelentésére, nyilatkozatára indul meg. Az eljárás megindításáról az ügyfelet öt napon belül értesíteni kell, az érdemi döntés meghozatalára 30 nap áll rendelkezésre. Az ügyfél meghallgatásáról jegyzőkönyvet kell felvenni, azokról az eljárási cselekményekről, amelyekről nem készül jegyzőkönyv, hivatalos feljegyzést kell készíteni.
A rendelkezésemre bocsátott dokumentumok alapján megállapítható volt, hogy a vizsgált időszakban a gyámhivatal csupán a gondnok éves számadásának elfogadásáról hozott határozatot, egyéb érdemi döntés nem született. Nem készült jegyzőkönyv a gondnok meghallgatásáról, továbbá nincs adat arra nézve, hogy a gondnokolt körülményeit a hatóság (pl. a lakóhelyen készített környezettanulmány során) megvizsgálta, a gondnokoltat ellátásáról, kívánságairól, a gondnokkal kapcsolatos aggályairól nyilatkoztatta volna.
 Nincs dokumentáció arra nézve sem, hogy a jogi képviselővel eljáró gondnokolt tájékoztatást kapott volna arról, hogy a gyámhivatal – az orvosszakértői véleményre alapozva, kötelező felülvizsgálat hiányában – nem tartja indokoltnak a cselekvőképességet kizáró gondnokság alá helyezés tárgyában kereset benyújtását, melyre azonban maga a gondnokság alatt álló is jogosult.
Tekintettel arra, hogy az egyes eljárási cselekményeket rögzítő dokumentáció az ügyben lényeges adatokat, tényeket tartalmaz, melyek alapján hozza meg döntését az arra illetékességgel és hatáskörrel rendelkező közigazgatási szerv, továbbá, ugyancsak annak alapján járhat el a jogorvoslati szerv (a másodfokú hatóság, illetőleg a bíróság, sőt, arra szüksége van az eljárást és a döntést hivatalból vizsgáló – például a felügyeleti vizsgálatot tartó felettes – szervnek vagy az ügyésznek), azok elkészítése, az ügyiratba való helyezése garanciális jellegű, ezért nem mellőzhető. Megjegyzem, hogy az országgyűlési biztos is elsősorban a hatóság által csatolt dokumentumok alapján végzi vizsgálatát, megállapításit azokra alapozza.
Az Alkotmánybíróság több határozatában leszögezte, hogy a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonsághoz való jog, illetve ebből következően a tisztességes eljáráshoz fűződő jog elve a hatóságoktól, mint jogalkalmazóktól megköveteli, hogy eljárásaik világosak, egyértelműek, hatásukat tekintve kiszámíthatóak és a norma címzettjei számára előre láthatóak legyenek. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama előre kiszámítható legyen. Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. (72/1995. (XII. 15.) AB. határozat)
Az Alkotmány 8. § (1) bekezdése az állam kötelezettségévé teszi az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogainak tiszteletben tartását és védelmét. Az állam kötelessége az alapvető jogok „tiszteletben tartására és védelmére” a szubjektív alapjogokkal kapcsolatban nem merül ki abban, hogy tartózkodnia kell megsértésüktől, hanem magában foglalja azt is, hogy gondoskodnia kell az érvényesülésükhöz szükséges feltételekről. (64/1991. (XII. 17.) AB. határozat) Az ügyei vitelére csak részben képes cselekvőképességüket érintő gondnokság alatt álló személyek helyett/mellett az állami feladatot ellátó gyámhivatal által kirendelt gondnok jár el. A gyámhivatal kötelezettsége pedig a gondnok tevékenységének felügyelete, ellenőrzése, melynek során fokozott felelősség terheli a felhívott „aktív jogvédelmi” kötelezettségéből fakadó feladatai teljesítése tekintetében.
Mindezekre figyelemmel megállapítottam, hogy a gyámhivatal mulasztása, miszerint a gondnokolt kérelmével összefüggő eljárási cselekményeket mellőzte, illetve nem dokumentálta, a jogbiztonsághoz való alapjoggal összefüggésben visszásságot okozott a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben. A panaszos kérelméről való érdemi döntés elmulasztása ugyanezen alapjoggal összefüggő sérelmet idézte elő, továbbá sértette a jogorvoslathoz való jogot is. 

Intézkedések
Az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján Budapest-Zugló Polgármesteri Hivatal Gyámhivatal vezetőjénél kezdeményezem, hogy, a jövőben a gondoskodjon az eljárási cselekmények dokumentálásáról, továbbá – annak garanciális jelentőségére tekintettel – a kérelmekről a Ket. vonatkozó rendelkezései alapján és határidőben hozzon érdemi döntést.

Budapest, 2008. május 29.
Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Az Alkalmazott jogszabályok
1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról
16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket - ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát - már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.

1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről
19/C. § (2) A gyámhatóság a gondnokot tisztségéből elmozdítja - azonnali intézkedést igénylő esetben ezt megelőzően a gondnokot a tisztségéből felfüggeszti -, ha a gondnok a kötelezettségét nem teljesíti vagy olyan cselekményt követ el, amellyel a gondokolt érdekeit súlyosan sérti vagy veszélyezteti.
20/A. § A gondnok tevékenységét a gyámhatóság felügyeli. A gondnok a működéséről, illetve a gondnokolt állapotáról a gyámhatóság felhívására bármikor, egyébként pedig évente köteles beszámolni a gyámhatóságnak.
20/C. § A gondnok vagyonkezelésének a gondnokolt jólétét kell szolgálnia. A gondnok köteles a gondnokolt személyes kívánságait meghallgatni, és a vagyon állagától függően a jogos igényeket lehetőség szerint teljesíteni.
20/D. § (1) A gondnok a vagyon kezeléséről - a (2) bekezdésben foglalt kivétellel - évente köteles számadást adni a gyámhatóságnak. Ha a gondnok a gondnokolt közeli hozzátartozója és a gondnokolt vagyoni viszonyai rendes számadást nem tesznek szükségessé, a gyámhatóság egyszerűsített számadást is engedélyezhet.
21. § (1) A cselekvőképességet érintő gondnokságot a bíróság megszünteti, ha elrendelésének oka már nem áll fenn.
(2) A gondnokság alá helyezés megszüntetése iránt maga a gondnokság alatt álló, házastársa, egyeneságbeli rokona, testvére, a gondnok, a gyámhatóság és az ügyész indíthat keresetet.

2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól
15. § (1) Ügyfél az a természetes vagy jogi személy, továbbá jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, akinek (amelynek) jogát, jogos érdekét vagy jogi helyzetét az ügy érinti, akit (amelyet) hatósági ellenőrzés alá vontak, illetve akire (amelyre) nézve - tulajdonát, jogait és vagyontárgyait is ideértve - a hatósági nyilvántartás adatot tartalmaz.
29. § (1) A hatósági eljárás az ügyfél kérelmére, bejelentésére, nyilatkozatára, más hatóság kezdeményezésére, külön jogszabályban meghatározott panaszra (a továbbiakban együtt: kérelem) vagy hivatalból indul meg.
(3) Ha törvény vagy kormányrendelet eltérően nem rendelkezik, az eljárás megindításáról
a) a hivatalból indult eljárásban az ismert ügyfelet az eljárás megindításától,
b) a kérelemre indult eljárásban az ismert ellenérdekű, illetve érintett ügyfelet a kérelem beérkezésétől
számított öt napon belül értesíteni kell.
33. § (1) Az érdemi határozatot az (5) bekezdésben meghatározott időponttól számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig törvény vagy kormányrendelet állapíthat meg.
39. § (1) Az (5) és (6) bekezdésben szabályozott esetek kivételével az ügyfél, a tanú, a szakértő meghallgatásáról, a szemle lefolytatásáról, a helyszíni ellenőrzésről és a tárgyalásról, valamint a szóban előterjesztett kérelemről jegyzőkönyvet vagy hangfelvételt, vagy kép- és hangfelvételt kell készíteni.
(6) Hivatalos feljegyzésben kell rögzíteni az olyan eljárási cselekményt, amelyről nem készül jegyzőkönyv vagy hangfelvétel, vagy kép- és hangfelvétel. A hivatalos feljegyzés tartalmazza felvételének helyét és időpontját, az ügy tárgyát és számát, az eljárási cselekményt, az eljáró ügyintéző nevét és aláírását.
71. § (1) A hatóság - a (4) és (5) bekezdésben meghatározott kivétellel - az ügy érdemében határozatot hoz, az eljárás során eldöntendő egyéb kérdésekben pedig végzést bocsát ki (a továbbiakban együtt: döntés).

149/1997. (IX. 10.) Korm. Rendelet a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról (Gyer.)
144. § (4) A gyámhivatal a gondnokság alá helyezés megszüntetése iránt pert indít, ha annak fenntartása - függetlenül a kötelező felülvizsgálat iránti eljárás megindításának időpontjától - már nem indokolt, és a megszüntetés iránti pert az erre jogosultak nem kezdeményezik.