Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
OBH 1748/2008. számú ügyben

Előadó: dr. Győrffy Zsuzsanna
A vizsgálat megindítása
A Pszichiátriai Érdekvédelmi Fórum (PÉF) – tájékoztatásul – megküldte hivatalomnak az „Emberi jogok a speciális gyermekotthonokban” című, 2007. évben megjelent tanulmányát. A tanulmányból szereztem tudomást arról, hogy a Bezerédj-Kastélyterápia Alapítvány (Alapítvány) fenntartásában működő szedresi speciális gyermekotthonban a monitorozást – együttműködés hiányban – a PÉF munkatársai nem tudták elvégezni. Előzőek alapján felmerült a gondozott gyermekek alapvető jogai sérelmének gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (2) bekezdése alapján hivatalból vizsgálatot indítottam.
Az ügy teljes körű feltárása érdekében az alapítvány kuratóriumának elnökétől tájékoztatást, adatszolgáltatást, a gyermekotthon Alapító Okirata, Szervezeti és Működési Szabályzata, Szakmai Programja és Házirendje másolatának rendelkezésemre bocsátását kértem.
Tekintettel arra, hogy a gyermeki jogok érvényesülésének elősegítése, védelme a gyermekjogi képviselők, továbbá az illetékes területi gyermekvédelmi szakszolgálat gyámi, gondozói tanácsadóinak kötelezettsége, tájékoztatást kértem arról, hogy milyen módon és gyakorisággal tartanak kapcsolatot a gondozott gyermekekkel. Választ vártam arra vonatkozóan is, hogy a tanácsadók milyen módon segítik az intézmény gyámi, nevelői, gondozói tevékenységét, a gyermek egyéni gondozási-nevelési tervében foglaltak megvalósulását.

Az érintett alkotmányos jogok
– Az állam alapvető jogvédelmi kötelezettsége.(A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége. A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja [Alkotmány 8. § (1) (2)]
– A gyermek védelemhez  és gondoskodáshoz való joga. „A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.” [Alkotmány 67. § (1)]
– A személyi szabadsághoz fűződő jog „A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabadságra és a személyi biztonságra, senkit sem lehet szabadságától másként, mint a törvényben meghatározott okokból és a törvényben meghatározott eljárás alapján megfosztani” [Alkotmány 55. § (1) ]

Az alkalmazott jogszabályok
1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról (Obtv.)
1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról (Gyvt.)
259/2002. (XII. 18.) Korm. rendelet a gyermekjóléti és gyermekvédelmi szolgáltató tevékenység engedélyezéséről, valamint a gyermekjóléti és gyermekvédelmi vállalkozói engedélyről
331/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet a gyermekvédelmi és gyámügyi feladat- és hatáskörök ellátásáról, valamint a gyámhatóság szervezetéről és illetékességéről

A megállapított tényállás
A rendelkezésemre bocsátott dokumentumok alapján a következő tényállás rögzíthető. Az Alapítványt Pk. 60182/2000/7. számú, 2001. január 12-én jogerőre emelkedett határozatával közhasznú alapítványként jegyezte be a Baranya Megyei Bíróság. Az alapítvány cél szerinti besorolása: egészségügyi tevékenység. Az Alapítvány 2006. március 1-jétől 2009. március 1-jéig 16 férőhellyel, speciális ellátást igénylő (pszichoaktív szerekkel küzdő) gyermekek ellátására határozott idejű működési engedéllyel rendelkezik. Az intézmény ellátási területe: a Magyar Köztársaság. A vizsgálat idején az otthon – ellátási szerződés alapján 11 pszichoaktív (alkohol, drog) szerrel küzdő fiú ellátását biztosította. Az otthonnal ellátási szerződést kötött Pécs Megyei Jogú Város, Baranya, Somogy, Bács-Kiskun és Veszprém megye.
Az intézmény szakmai létszáma 2008. március 1-jén a következő volt:
1 fő szakirányú végzettséggel rendelkező intézményvezető, 3 fő felsőfokú végzettségű nevelő (2 fő pedagógus, 1 nevelő szakirányú felsőfokú végzettségéről nincs adat), 4 fő gyermekfelügyelő (2 fő szakképzett, 1 fő szakirányú képzettség megszerzése folyamatban, 1 fő főiskolára jár, munkaköre betöltéséhez rendelkező végzettségéről nincs adat), 2 fő gyermekvédelmi asszisztens, 1 fő gyermekvédelmi ügyintéző (felső, illetve középfokú végzettségűek, de munkakörük betöltéséhez nem rendelkeznek szakirányú végzettséggel) 
Az otthon részmunkaidőben szakirányú végzettségű pszichológust, gyógypedagógust, mentálhigiénés szakembert és kreatív készségfejlesztő pedagógust is foglakoztat.
Családgondozó a gyermekotthonban nincs.
Az intézményben 2007. augusztus 27-én a Dél-dunántúli Regionális Közigazgatási Hivatal Szociális és Gyámhivatal Tolna Megyei Területi Kirendeltségének (szociális és gyámhivatal) szakreferense – a gyermekvédelmi és gyámügyi feladat- és hatáskörök ellátásáról, valamint a gyámhatóság szervezetéről és illetékességéről szóló 331/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet 14. § (1) bekezdésében, továbbá a gyermekjóléti és gyermekvédelmi szolgáltató tevékenység engedélyezéséről, valamint a gyermekjóléti és gyermekvédelmi vállalkozói engedélyről szóló 259/2002. (XII.18.) Korm. rendelet 14. § (1) bekezdésben kapott felhatalmazás alapján – a kuratórium elnöke és a gyermekotthon vezetője részvételével szakmai ellenőrzést folytatott. Az ellenőrzés a személyi feltételek (létszám, szakképzettség) részleges hiányát állapította meg, és felhívta a fenntartót, hogy a hiányosságok megszüntetése érdekében legkésőbb 2007. november 1-jéig tegye meg a szükséges intézkedéseket.
A gyermekek gyámja 2008. március 1-jéig gyermekotthon vezetője volt. A vizsgálat idején az intézmény új vezetője még próbaidejét töltötte, ezért az illetékes gyámhivatalok a gyermekek gyámjául hivatásos gyámot rendeltek.
A kapott tájékoztatás szerint a gyermekjogi képviselők, a gyámi gondozói tanácsadók havi rendszerességgel tartanak kapcsolatot a gondozottakkal, de – hivatkozva az eltérő illetékességi területről érkező gyermekekre a velük való találkozásról, a gyámot segítő konkrét tevékenységről – konkrét választ nem kaptam. A tanácsadók segítő tevékenységéről nem informált a kuratórium elnöke. 
Az intézmény Szervezeti és Működési Szabályzata a következőket tartalmazza az „Eltávozásról visszatérés után személyi motozás szükséges, tekintettel intézményünk specialitására. Zsebek, felhajtások kiürítése, cipő zokni vizsgálata. Ha szükséges, a gyermek alsónadrágra vetkőztetésére is sor kerülhet… Figyelmesen meg kell nézni a gyermek arcát, szemeit, és alkohol teszt vizsgálatnak kell alávetni.”
Ezen túlmenően a gyermekotthon Házirendje azt is rögzíti, hogy a speciális gyermekotthonnak relatíve zárt rendszerben kell működnie, erre tekintettel a növendék bekerülését 3 hónapos izolációs szakasz követi, amely időszak alatt – a beszokás megkönnyítése érdekében – nem kívánatos a hozzátartozók látogatása. A házirend – a gyermek érdekében – lehetővé teszi a hivatkozott rendelkezéstől való eltérést. Ha a gyermek kimenőről pszichoaktív szer hatása alatt érkezik vissza 1 hónapos izolációt és kimenőmegvonást, szökés esetén 2 hónapos izolációt ír elő a házirend. A szakmai program a speciális gyermekotthonba való felvétel feltételéül szabja az 1 hónapos negatív drogtesztet, vagy kórházi elvonó kezelést. 

A vizsgálat megállapításai
Az alapítványi fenntartású otthonra – gyermekvédelmi szakellátást nyújtó intézményként – a gyermekvédelmi jogszabályok vonatkoznak. A Gyvt. rögzíti az átmeneti vagy tartós nevelésbe vett gyermek életkorához, egészségi állapotához, fejlettségéhez, valamint egyéb szükségleteihez igazodó teljes körű ellátáshoz fűződő jogát. A speciális gyermekotthonban elhelyezett gyermek jogosult az egészségügyi ellátására, személyisége korrekciójához szükséges terápiára is. Az NM. rendelet a feladat ellátáshoz rendel  megfelelő végzettségű szakmai létszámot.
Ebből következően megállapítottam, hogy a szociális és gyámhivatal a szakmai létszám hiányosságai megszüntetésére vonatkozó felhívásának az Alapítvány nem tett eleget. 
Ugyancsak aggályos, hogy az intézmény házirendjének és szakmai programjának idézett részei a gyermekek személyi szabadságát korlátozó rendelkezéseket is tartalmaznak. A dokumentumok személyi motozást, alkohol szonda alkalmazását előíró rendelkezése inkább büntetés-végrehajtási, mint gyermekvédelmi intézményre utalnak.
Álláspontom szerint a családjukból kiemelt gyermekek speciális ellátását a gyermekvédelmi szakellátó rendszer részeként működő intézmény szakmai programja (1 hónapos negatív drogteszt, kórházi kezelés) nem kötheti feltételekhez. A gyámhivatal a gyermek gondozási helyének kijelölésével egyidejűleg a gyermeknek gyámot rendel, a gyám kötelezettsége a gyermek egészségügyi   ellátásáról való gondoskodás, annak megszervezése.
Az alapvető jogok érvényesülésének garanciája az Alkotmány 8. §-ában rendelt, az állam alapvető intézményvédelmi kötelezettsége, mely szerint „A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége. A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem szabályozhatja. A gyermeknek az a joga, hogy az állam részéről a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges védelemben és gondoskodáshoz való jogát az Alkotmány 67. § (1) bekezdése rögzíti, egyben az állam alkotmányos kötelességét alapozza meg a gyermek fejlődésének védelmére. Az államnak ez a kötelessége alkotmányos alapot nyújt arra, hogy a törvényhozó vagy a bíróság a gyermek alapjog-gyakorlását korlátozza. 
Az Alkotmány 67. §-a, amely az állam kötelességévé teszi, hogy a gyermek személyiségfejlődéséhez szükséges védelmet és gondoskodást nyújtson, egyrészt vonatkozik az egyértelműen káros hatások távol tartására, másrészt magában foglalja azt is, hogy az állam a személyiségét, s így az egész jövendő életét meghatározó súlyos kockázatvállalást is elhárítsa a gyermektől. (21/1996. (V. 17.) AB határozat)
Az alapjogok korlátozása a drog és/vagy alkoholproblémákkal küzdő gyermekek esetében – önmaguk védelme érdekében – indokolt lehet. A gyermekvédelmi törvény rögzíti, hogy a speciális ellátást igénylő gyermekek személyes szabadságát korlátozó intézkedésre csak feltétlenül indokolt esetben önmaguk, vagy mások veszélyeztetése esetén kerülhet sor. Ehhez a törvényi felhatalmazást a Gyvt. 81/A. §-a adja. A 81/A. § (2) bekezdése alapján a gyermek önmagát, vagy másokat veszélyeztető magatartása elhárítása érdekében a gyermekotthon vezetője a gyermeket kötelezheti arra, hogy az otthon területén ne hagyja el, illetve a kijelölt helyiségekben tartózkodjon. A korlátozás elrendeléséről legkésőbb harminchat órán belül értesíteni kell a gyermekjogi képviselőt, a megyei, fővárosi gyermekvédelmi szakértői bizottságot, valamint a gyámhivatalt, ezzel egyidejűleg – ha a személyes szabadság korlátozása előreláthatólag a negyvennyolc órát meghaladóan szükséges – a gyermek nevelési felügyeletének elrendelése kezdeményezhető.
A gyámhivatalnak a nevelési felügyelet elrendeléséről határozatban kell döntenie, annak időtartama a két hónapot nem haladhatja meg, fenntartásának szükségességét – a szakértői bizottság véleménye alapján – havonta felül kell vizsgálni.
A hatályos jogi szabályozás szerint tehát a gyermek 48 órát meghaladó személyi szabadságának korlátozásáról csak a gyámhivatal rendelkezhet. A személyi szabadsághoz fűződő alapjog korlátozásának törvényi garanciája, hogy az eljárásban a gyermekeket, a gyermekjogi képviselőt, a gyámi tanácsadót is meg kell hallgatni, annak a szakértői bizottság szakvéleményén kell alapulnia. A gyámhivatal határozatát a bíróságnak kell jóváhagynia.
A nevelési felügyeletet – annak szükségessége esetén, a szakértői bizottság véleménye alapján – a gyámhivatal a gondozási hely kijelölésekor is elrendelheti.
Összességében megállapítottam, hogy a gyermekotthon – házirendjének felhatalmazásán alapuló, a személyi szabadsághoz fűződő jog korlátozását jelentő – gyakorlata visszásságot okoz az Alkotmány 67. § (1) bekezdésben foglalt gyermeki jogokkal összefüggésben, továbbá a szakmai létszám hiányosságai ugyanezen jog sérelmének közvetlen veszélyét idézik elő.

Intézkedések
Az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján Dél-dunántúli Regionális Közigazgatási Hivatal Szociális és Gyámhivatal Tolna Megyei Területi Kirendeltségének vezetőjét felkérem, hogy a gyermekvédelmi és gyámügyi feladat- és hatáskörök ellátásáról, valamint a gyámhatóság szervezetéről és illetékességéről szóló 331/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet 14. § (1) bekezdés b) pontjában foglaltak alapján az intézményben folytasson szakmai ellenőrzést, annak eredményéhez képest tegye meg a szükséges intézkedéseket. 

Budapest, 2008. július 7.

Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Az alkalmazott jogszabályok
1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról
16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
(2) Az országgyűlési biztos az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében az (1) bekezdésben megjelölt feltételek fennállása esetén hivatalból is eljárhat.

A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (Gyvt.) 
9. § (1) Az átmeneti vagy tartós nevelésbe vett gyermek joga különösen, hogy életkorához, egészségi állapotához, fejlettségéhez, valamint egyéb szükségleteihez igazodóan
a) állandóságot, érzelmi biztonságot nyújtó teljes körű ellátásban, gondozásban, - nemzetiségi, etnikai és vallási hovatartozását figyelembe vevő - megfelelő nevelésben, oktatásban részesüljön,
(3) A speciális gyermekotthonban vagy gyermekotthon speciális csoportjában elhelyezett gyermeket - helyzetére való tekintettel - fokozott védelemben kell részesíteni.
(4) A speciális gyermekotthonban elhelyezett gyermek
a) egészségügyi ellátására, személyisége korrekciójához szükséges terápiára az állapotának megfelelő és a többi gyermek biztonságát védő módon, továbbá
b) gondozása és nevelése során jogait, személyes szabadságát korlátozó intézkedés alkalmazására csak feltétlenül indokolt esetben önmaga vagy mások veszélyeztetése esetén
kerülhet sor.
81/A. § (1) Ha az átmeneti vagy tartós nevelésbe vett gyermek egészségi vagy pszichés állapota következtében saját vagy mások életét, egészségét közvetlenül veszélyeztető magatartást tanúsít és ez csak teljes körű ellátásának azonnali, zárt körülmények közötti felügyeletével hárítható el, a speciális gyermekotthon vezetője a gyermeket személyes szabadságában korlátozhatja.
(2) Az (1) bekezdés szerinti korlátozás keretében a gyermek a speciális gyermekotthon területét nem hagyhatja el, illetve köteles a gyermekotthon vezetője által kijelölt helyiségekben tartózkodni. A korlátozás elrendeléséről a speciális gyermekotthon vezetője haladéktalanul, de legkésőbb harminchat órán belül értesíti a gyermekjogi képviselőt, a megyei, fővárosi gyermekvédelmi szakértői bizottságot, valamint a gyámhivatalt.
(3) A gyámhivatal értesítésével egyidejűleg a speciális gyermekotthon vezetője kezdeményezi az átmeneti vagy tartós nevelésbe vett gyermek nevelési felügyeletének elrendelését, ha előreláthatólag a személyes szabadság korlátozása negyvennyolc órát meghaladóan szükséges. A gyámhivatali határozat meghozataláig elsősorban a gyermek kivizsgálására, a veszélyeztető magatartás megszüntetésére, illetve a gyors állapotromlás megelőzésére kell törekedni.
81/B. § (1) A gyámhivatal hivatalból vagy kérelemre
a) a speciális gyermekotthonban elhelyezett átmeneti vagy tartós nevelésbe vett,
b) a 77. § (1) és a 80. § (1)-(2) bekezdésében meghatározott átmeneti vagy tartós nevelésbe vételi eljárással érintett speciális szükségletű gyermek nevelési felügyeletét rendeli el, ha a gyermek egészségi vagy pszichés állapotának zavara következtében olyan magatartást tanúsít, amely – saját vagy mások életére, testi épségére – jelentős veszélyt jelenthet, illetve közvetlen és súlyos veszélyt jelent, feltéve, hogy ez csak zárt körülmények között biztosított teljes körű ellátással, kivizsgálással és terápiával hárítható el.
(2) A nevelési felügyelet időtartama nem haladhatja meg a két hónapot.
(3) A gyámhivatal a nevelési felügyelet céljának elősegítése érdekében elrendelheti, hogy az (1) bekezdésben meghatározott gyermek a) a speciális gyermekotthon meghatározott helyiségeiben tartózkodjék, b) meghatározott ideig hozzátartozóival a kapcsolattartását csak korlátozott módon gyakorolhatja, c) a gyám (hivatásos gyám) egyetértésével meghatározott gyógykezelésnek vagy gyógyító eljárásnak vesse alá magát.
(4) A gyámhivatal a határozathozatal előtt - a gyermek állapotát figyelembe véve - meghallgatja a gyermeket, törvényes képviselőjét, a gyermekjogi képviselőt, a gyámi tanácsadót, a speciális gyermekotthon vezetőjét, valamint beszerzi a megyei, fővárosi gyermekvédelmi szakértői bizottság véleményét. A meghallgatást szükség esetén a gyámhivatal hivatalos helyiségén kívül is meg lehet tartani.
(5) A gyámhivatal a nevelési felügyelet kérdésében a megyei, fővárosi gyermekvédelmi szakértői bizottság véleményétől csak kivételesen indokolt esetben térhet el.
(6) A gyámhivatal a gyermek nevelési felügyeletéről 8 napon belül határoz. A határozat a bírósági felülvizsgálatra tekintet nélkül azonnal végrehajtható.
(7) A gyámhivatal a nevelési felügyeletet szükség szerint, de legalább havonta felülvizsgálja a megyei, fővárosi szakértői bizottság véleménye alapján.
81/C. § (1) A gyámhivatal nevelési felügyeletet elrendelő vagy azt felülvizsgáló határozata ellen fellebbezésnek helye nincs. A gyámhivatal a határozatát – annak közlésétől számított három napon belül – felülvizsgálat végett a bíróságnak megküldi.
(2) A bíróság nemperes eljárásban, a határozat megküldésétől számított tizenöt napon belül határoz a nevelési felügyelet fenntartásáról vagy megszüntetéséről.
(3) Ha e törvényből, illetve az eljárás nemperes jellegéből más nem következik, a bírósági eljárásban a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) szabályait megfelelően kell alkalmazni.
(4) A bírósági eljárásban biztosítani kell a gyermek megfelelő képviseletét. A gyermek képviseletére a gyermekjogi képviselő is jogosult. Ha a gyermeknek az eljárás során nincs képviselője, részére a bíróság ügygondnokot rendel ki.
(5) A bírósági eljárásban hozott érdemi határozat ellen fellebbezésnek helye nincs.
81/D. § A nevelési felügyelet megszűnik a bíróság erre irányuló döntése alapján, a meghatározott idő elteltével, továbbá hivatalból vagy - a gyermek, a gyermekjogi képviselő, a gyermekotthon vezetője általi - kérelemre. A nevelési felügyelet megszüntetése iránti eljárás során minden esetben ki kell kérni a megyei, fővárosi gyermekvédelmi szakértői bizottság véleményét.

259/2002. (XII. 18.) Korm. rendelet a gyermekjóléti és gyermekvédelmi szolgáltató tevékenység engedélyezéséről, valamint a gyermekjóléti és gyermekvédelmi vállalkozói engedélyről
14. § (1) A működést engedélyező szerv évente legalább egy alkalommal ellenőrzi, hogy a szolgáltatótevékenység megfelel-e
a) a működési engedélyben foglaltaknak, és
b) a jogszabályokban meghatározott feltételeknek, így különösen a személyi és tárgyi feltételekre, az ellátottak elhelyezésére, a térítési díj megállapítására vonatkozó szabályoknak, illetve, hogy a szolgáltató rendelkezik-e a szükséges belső szabályzatokkal, és – nem állami fenntartó esetén – a szakmai tevékenység körében okozott kár megtérítésére vonatkozó felelősségbiztosítással.

331/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet a gyermekvédelmi és gyámügyi feladat- és hatáskörök ellátásáról, valamint a gyámhatóság szervezetéről és illetékességéről
14. § (1) A szociális és gyámhivatal ellenőrzési jogkörében legalább négyévenként ellenőrzi
a) a gyámhatóságok gyámügyi és gyermekvédelmi hatósági tevékenységének jogszerűségét,
b) az egészségügyi szakfelügyelet kivételével a Szociálpolitikai és Munkaügyi Intézet vagy a kijelölt módszertani feladatokat ellátó intézmény, illetve az Országos Gyermekvédelmi Szakértői Névjegyzékbe felvett szakértő szükség szerinti bevonásával – a külön jogszabályban meghatározottak szerint – a gyermekjóléti és gyermekvédelmi szolgáltatók tevékenységét.