Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Utójelentése
az OBH 1445/2008. számú ügyben

Előadó: dr. Juhász Zoltán
Az eljárás megindulása
Az elmúlt évben az OBH 1451/2004. számon a Magyar Energiafogyasztók Szövetségének panaszbeadványa alapján az állampolgári jogok országgyűlési biztosa jelentést készített és ajánlást tett. A jelentést tájékoztatásul a gazdasági és közlekedési miniszter számára is megküldte.
Az OBH 1451/2004. számú jelentésben megfogalmazott ajánlás felkérte az igazságügyi és rendészeti minisztert, hogy tekintse át a vonatkozó jogszabályokat, és kezdeményezze olyan módosításukat, melyek biztosítják a fogyasztói érdekképviseletet ellátó társadalmi szervezetek előzetes véleményezését a villamos energia és a földgáz árának megállapítása során. Az igazságügyi és rendészeti miniszter lényegében nem fogadta el az ajánlást. Az országgyűlési biztos fenntartotta ajánlását, amelyet újabb érvekkel támasztott alá. Az igazságügyi és rendészeti miniszter minderre reagálva kifejtette: bár az eredeti jelentésben megfogalmazott tételek egy részét továbbra sem tudja elfogadni, a jogszabályalkotás minél szélesebb körű nyilvánosságát és társadalmi megalapozottságát indokoltnak tartja, ezért egyetért azzal, hogy az Energetikai Érdekegyeztető Tanács véleményezési jogának, illetve e jog gyakorlása kereteinek törvényi szintű szabályozása mindenképpen megfontolásra és megvizsgálásra érdemes. Álláspontja szerint a részletes szabályozás a tárgykör szabályozásának előkészítéséért felelős gazdasági és közlekedési miniszter hatáskörébe tartozik.
Mindezek alapján jelen vizsgálat az Alkotmányban deklarált jogállamiságból fakadó jogbiztonság elvének sérelme miatt indult.

Az érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

Az alkalmazott jogszabályok
A 2007. évi LXXXVI. törvény a villamos energiáról
163. § (1) A Hivatal a lakossági fogyasztók érdekeinek érvényesítése érdekében a vezetékes energetikai rendszerekre vonatkozó jogszabályok alkalmazása, illetve feladatai ellátása során a fogyasztóvédelmi hatósággal együttműködik.
(2) A Hivatal és a fogyasztóvédelmi hatóság az együttműködésük részletes szabályaira vonatkozóan – évente felülvizsgálatra kerülő – megállapodást köt. A megállapodást a Hivatal és a fogyasztóvédelmi hatóság a nyilvánosság számára hozzáférhetővé teszi.
(3) A Hivatal együttműködik a felhasználói érdekek képviseletét ellátó társadalmi szervezetekkel,
a) szervezi és működteti a felhasználói érdekek képviseletét ellátó társadalmi szervezetek és a szolgáltatók közötti érdekegyeztetést, dönt az érdekegyeztetés után fennmaradt vitás ügyekben,
b) átadja a felhasználói érdekek képviseletét ellátó társadalmi szervezeteknek és a fogyasztóvédelmi hatóságnak a külön jogszabályban meghatározott mindazon adatokat és információkat, melyek az engedélyes engedélyhez kötött tevékenységével és a felhasználói, illetve lakossági fogyasztói érdek érvényesítésével egyaránt kapcsolatosak.
(4) A Hivatal működteti az Energetikai Érdekegyeztető Tanácsot.

Az 1987. évi XI. törvény a jogalkotásról
27. § A Kormány elé terjesztendő jogszabálytervezetről véleményt nyilvánítanak
a) a miniszterek,
b) a szabályozásban érdekelt országos hatáskörű szervek vezetői, továbbá
c) az érdekelt társadalmi szervezetek és érdekképviseleti szervek.
28. § A törvény, a törvényerejű rendelet és a minisztertanácsi rendelet tervezetét véleményezésre meg kell küldeni a legfőbb ügyésznek, továbbá – ha az a bíróságok hatáskörét is érinti – a Legfelsőbb Bíróság elnökének is.
29. § A miniszteri rendelet és az államtitkári rendelkezés tervezetét meg kell küldeni véleményezésre más, a szabályozásban érdekelt miniszternek, országos hatáskörű szerv vezetőjének, társadalmi szervezetnek és érdekképviseleti szervnek.
30. § A tanácsok tevékenységét jelentősen érintő jogszabály tervezetét véleményezésre meg kell küldeni a fővárosi és a megyei tanácsoknak.
31. § (1) A véleménynyilvánítás határidejét a tervezet előkészítőjének úgy kell megállapítania, hogy a véleményező megalapozott véleményt adhasson, és azt a tervezet elkészítésénél figyelembe lehessen venni.
(2) A határidő megállapításakor a jogszabálytervezet terjedelmére és a véleményező szerv testületi jellegére is tekintettel kell lenni.
32. § A jogszabály tervezetével egyidejűleg meg kell küldeni véleményezésre a végrehajtási jogszabály tervezetét is.

A vizsgálat megállapításai
Az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy a demokratikus jogállam feltételezi a demokratikusan elfogadott eljárási szabályokat, illetve az azoknak megfelelő döntéshozatalt. Az alkotmányos demokrácia összetett rendszer, melyben részletes eljárási szabályok rendezik több szerv – olykor folyamatos – együttműködését. A szervek együttműködését, tevékenységük kölcsönös ellenőrzését biztosító szabályok azért jelentősek, mert az eljárás eredményének – a döntésnek – a demokratikus legitimitását az eljárási szabályok megléte, továbbá feltétlen és maradéktalan betartása biztosítja. Az alkotmányos jelentőségű eljárási szabályok megsértése formailag érvénytelen (közjogi érvénytelenség) és illegitim döntést eredményez. Az Alkotmányra visszavezethető eljárási szabályok sérelmével meghozott döntésnek nincs sem alkotmányos legalitása, sem demokratikus legitimitása. Továbbá megállapította, hogy „csak az eljárási szabályok maradéktalan és feltétlen betartása mellett érvényesül az alkotmányos legalitás és a demokratikus legitimitás követelménye. Az alkotmányos legalitás azt fejezi ki, hogy a törvényhozás folyamata feltétlenül és mindenben meg kell, hogy feleljen az Alkotmány valamennyi rendelkezésének…” [62/2003. (XII. 15.) AB határozat].
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a közhatalmi jogosítványokkal nem rendelkező társadalmi, érdekképviseleti szervek véleményének beszerzése a jogszabály közjogi érvényességének nem feltétele [például: 7/1993. (II. 15.) AB határozat, 50/1998. (XI. 27.) AB határozat]. Ezen értelmezési irány mentén az Alkotmánybíróság rendre elutasította azokat az indítványokat, amelyek a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény által előírt véleményeztetési kötelezettség elmaradását kifogásolták.
E tárgykörben azonban új állomásnak tekinthető a 30/2000. (X. 11.) AB határozat, amely a közjogi érvénytelenség alapján a külön törvényekben előírt egyeztetési kötelezettség elmulasztását eltérően ítéli meg. Az Alkotmánybíróság arra az álláspontra helyezkedett, hogy a jogszabály által kifejezetten és konkrétan megnevezett, egyetértési, illetve véleményezési jogkörrel rendelkező szervezetek – a demokratikus döntéshozatali eljárásban betöltött szerepük miatt az egyeztetési kötelezettség vonatkozásában – közhatalminak, így a jogalkotó számára megkerülhetetlennek minősülnek. E határozat kimondta, hogy az Alkotmánybíróságnak eseti mérlegeléssel kell eldöntenie azt a kérdést, hogy a külön törvényekben meghatározott jogalkotási eljárási szabály megszegése súlyosságánál fogva adott esetben eléri-e az alkotmánysértés szintjét.
A határozat indokolása hangsúlyozza, hogy a határozatban szereplő szerv – az Országos Környezetvédelmi Tanács – a társadalmi és szakmai szervezeteket, valamint a tudomány képviselőit tömörítő, a környezetvédelemmel kapcsolatos szaktudást megjelenítő szerv, amelynek törvényben megállapított feladata a környezetvédelem széles körű társadalmi és tudományos, szakmai megalapozása.
Az új villamos energiáról szóló 2007. évi LXXXVI. törvény 163. § (3) bekezdése szerint a Magyar Energia Hivatal együttműködik a felhasználói érdekek képviseletét ellátó társadalmi szervezetekkel,
a) szervezi és működteti a felhasználói érdekek képviseletét ellátó társadalmi szervezetek és a szolgáltatók közötti érdekegyeztetést, dönt az érdekegyeztetés után fennmaradt vitás ügyekben,
b) átadja a felhasználói érdekek képviseletét ellátó társadalmi szervezeteknek és a fogyasztóvédelmi hatóságnak a külön jogszabályban meghatározott mindazon adatokat és információkat, melyek az engedélyes engedélyhez kötött tevékenységével és a felhasználói, illetve lakossági fogyasztói érdek érvényesítésével egyaránt kapcsolatosak.
Ugyanezen paragrafus (4) bekezdése alapján a Magyar Energia Hivatal működteti az Energetikai Érdekegyeztető Tanácsot.
Figyelemmel a fogyasztóvédelemről szóló 1997. évi CLV. törvény 45. § (2) bekezdésére is, mindez indokolttá teszi azt, hogy az ágazati törvényben, a 2007. évi LXXXVI. törvényben, részletesen és egyértelműen szabályozásra kerüljön az érdekegyeztetés jogalkotáshoz, különösen a hatósági ár megállapításához fűződő része. Álláspontom szerint ugyanez a megoldás követhető a többi ágazati törvényben is, így például a földgázellátásról szóló törvény esetében is.
Az Energetikai Érdekegyeztető Tanács véleményezési jogát, jogkörét törvényben indokolt rögzíteni, mivel e szervezet megjelenítheti az energiafogyasztók, az őket képviselő társadalmi, civil szervezetek érdekeit. Ugyancsak indokolt kötelezővé tenni e szerv véleményének kikérését a jogalkotó számára, különösen az ár megállapításának kérdésében. Az Alkotmánybíróság említett 30/2000. (X. 11.) AB határozatnak megfelelően így rendezhető a jogi szabályozás.
A villamos áram és a gáz árának meghatározása az egész magyar társadalomra alapvető hatással van. Ezek az árak – részben vagy egészben – a hatósági ár képzésének különböző formájában és jogi aktus által kerülnek megállapításra, mindez alkotmányos jogokat és elveket érint. 
Egyrészt érinti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megfogalmazott demokratikus jogállam fogalmát. A közhatalmi feladatokkal felruházott szervezetek legitimációját erősíti, ha a magyar társadalom egészét érintő ármegállapító hatáskör gyakorlása során egy – a társadalom különböző szegmenseit megjelenítő – szervezet véleményezési jogkört gyakorol. Ez nem vonja el az árhatóság szerepét gyakorló közhatalmi szerv jogkörét, és annak gyakorlását nem is korlátozza, mivel a vélemény nem kötelező (csak kikérése), bár elutasításának indokláshoz kötése mindenképpen legitimáció-erősítő lehet. Másrészt közvetetten érinti a szociális biztonsághoz fűződő jogot (Alkotmány 70/E §), mivel alapvetően befolyásolja azoknak a számát, akiknek élniük kell az „ellátáshoz való jog” minimumával [lásd: 32/1998. (VI. 25.) AB határozat], azaz igénybe kell venniük a szociális ellátó rendszert.
Ugyancsak érintett a hatósági árak alkalmazásakor a gazdasági verseny szabadsága [Alkotmány 9. § (1) bekezdés]. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint – bár bizonyos közvetlen állami árbeavatkozásra a piacgazdaság körülményei között is szükség lehet –, de az árak megállapításába való állami beavatkozás egy bizonyos mértéken túl a versenyszabadságot korlátozhatja, ezért arra csak ésszerű indokok alapján és szűk körben kerülhet sor [795/B/2000. AB határozat, 19/2004. (V. 26.) AB határozat]. A társadalmi szervezetek ebben a vonatkozásban is fontos visszajelzéseket közvetíthetnek az árhatósági jogkör gyakorlója felé.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata folyamatosan nagy hangsúlyt helyezett az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezésre, mely szerint “a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam”. A jogállamiság részét képező döntéshozatali eljárási szabályok megsértése a döntés közjogi érvénytelenségét eredményezheti. Ellenkező esetben maga a demokratikus rendszer veszíti el legitimációját, hiszen a különböző társadalmi részérdekek megjelenítésére és összehangolására nem nyílik mód, így a konszenzus elérése eleve lehetetlen [30/2000. (X. 11.) AB határozat].
A társadalmi részérdekek megjelenítése a villamos áram és a gáz hatósági árának jogalkotás formájában történő meghatározása során, valamint általánosan az érintett ágazatokra vonatkozó jogalkotási eljárásban – figyelemmel az Alkotmánybíróság 30/2000. (X. 11.) AB határozatára, valamint a korábban írtakra – megköveteli a jogszabály által kifejezetten és konkrétan megnevezett véleményezési jogkörrel rendelkező szervezet létezését e területeken is. Ehhez szükséges az OBH 1451/2004. számú jelentés ajánlásában megfogalmazott jogszabály-módosítás, amely megteremti az egyértelmű és megfelelő véleményezési jogosítványokat, eljárási mechanizmusokat az áram- és a gázszolgáltatás területén, tekintetbe véve az Energetikai Érdekegyeztető Tanács javasolt szerepét.
Véleményem szerint a jogalkotás folyamatában a társadalmi részérdekek megjelenítésére, a civil szervezetek véleményének megismerésére – az Alkotmánybíróság álláspontjára is figyelemmel – mindenképpen szükség van. Ebben az esetben – az ármeghatározás nagy jelentőségére tekintettel – a véleményezési jogkör intézményesített és jogilag egyértelműen szabályozott rendjét is rögzíteni szükséges az ismertetetteknek megfelelően.
Az igazságügyi és rendészeti miniszter kifejtette, hogy egyetért azzal, hogy az Energetikai Érdekegyeztető Tanács véleményezési jogának, illetve e jog gyakorlása kereteinek törvényi szintű szabályozása mindenképpen megfontolásra és megvizsgálásra érdemes.
Az igazságügyi és rendészeti miniszter felhívta a figyelmet arra is, hogy „a 28/1990. (XI. 22.) AB határozatból eredően az esetlegesen megalkotásra kerülő, a véleményezésre vonatkozó szabályozásból egyértelműen ki kell derülnie annak, hogy melyek a véleményezésre bocsátandó jogszabálytervezetek, koncepciók, azokat milyen fázisban, milyen körben kell megküldeni vagy hozzáférhetővé tenni az előkészítő szervnek, a véleményadásra milyen határidő áll rendelkezésre, a felmerülő vitákat milyen fórumon vagy formában lehet egyeztetni, melyek a véleményezésbe bevont partnerek kiválasztásának objektív szempontjai, továbbá, hogy a vélemények a közhatalmi döntés meghozatala során semmiféle tartalmi kötelezettséget nem teremtenek.”
Továbbá, véleménye szerint nem alakítható ki olyan eljárási rend, amely nem az érintettek objektív kiválasztási szempontokon alapuló, reprezentatív körét vonja be a véleményeztetésbe.

Összegzés
Az eddig kifejtettek alapján megállapítom, hogy a jelenlegi jogszabályi rendelkezések nem garantálják azt, hogy a társadalmi szervezetek előzetes véleményezési joga érvényesüljön a villamos energia, és a gáz szolgáltatására vonatkozó jogalkotási folyamatban, különös tekintettel az elektromos áram és a földgáz hatósági árának megállapítására. A megfelelő szabályozás hiánya az eddig megfogalmazott érvek alapján a jogállam fogalmából levezetett jogbiztonság elvével összefüggő visszássághoz vezet.
A demokratikus jogállam szervezeti felépítését korlátok, és ellensúlyok kifinomult rendszere jellemzi. Az állam hatalmának korlátja a civil társadalom, illetve annak az önkormányzatiság és önigazgatás elvei szerint működő civil szervezetei. A demokratikus jogállam előrehaladásának, fejlődésének szempontjából lényeges, hogy a civil szervezetek valóban gyakorolhassák a jogszabályokban biztosított érdekvédelmi és érdekérvényesítési tevékenységüket.
Mindebből következően a demokratikus jogállam fogalmából levezetett jogbiztonság elvének sérelmét állapítom meg.
Felhívom a figyelmet arra is, hogy minden jelentős közszolgáltatásra vonatkozóan az ágazati jogszabályokban célszerű lenne megteremteni a lehetőséget arra, hogy a civil szervezetek (társadalmi szervezetek) a jogalkotási eljárás során véleményt nyilváníthassanak, véleményezési jogukat gyakorolhassák.

Intézkedés
Az Obtv. 25. §-a alapján felkérem a gazdasági és közlekedési minisztert, hogy fontolja meg az Energetikai Érdekegyeztető Tanács – a jogalkotási folyamat során érvényesíthető – véleményezési jogának, illetve e jog gyakorlása kereteinek törvényi szintű szabályozását, különös tekintettel a hatósági árak jogszabályi eszközökkel történő megállapításának során érvényesülő véleményezési jogkör kidolgozására és részletes törvényi szabályozására.

Budapest, 2008. február 8.

Dr. Szabó Máté sk.