Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 5413/2007. számú ügyben
(kapcsolódó ügy: OBH 4799/2008.)

Előadó: dr. Hajas Barnabás
Az eljárás megindulása
Az elektronikus levelében a panaszos fiatalkorú gyermekével szemben tett rendőri intézkedéseket sérelmezett. A beadvány szerint a panaszos gyermeke egy, a Németországi Szövetségi Köztársaságban „moped”-ként (segédmotoros kerékpár) regisztrált, hatósági jelzéssel és felelősségbiztosítással is rendelkező Aixam gyártmányú, 500.4 típusú, gépjárművet vezetett. 2007. november 1-én 21.15 órakor Hosszúpályi belterületén egy közúti gépjármű-ellenőrzés nyomán, mivel – az intézkedő rendőr megítélése szerint – az általa vezetett jármű nem felel meg a KRESZ előírásainak, szabálysértési feljelentést tettek ellene.
A panaszos azt is sérelmezte, hogy a rendőri intézkedés alapjául egy, a Közlekedési Főfelügyelet Közúti Jármű Főosztály által kiadott – jogszabálynak, vagy állami irányítás egyéb jogi eszközének nem tekinthető – körlevél szolgált.
Figyelemmel arra, hogy a panasz alapján felmerült a jogállamiság elvével, valamint az abból fakadó jogbiztonság követelményével összefüggő visszásság gyanúja, az ügyben vizsgálatot indítottam, melynek eredményes lefolytatása érdekében az Obtv. 18. § (2) bekezdése alapján tájékoztatást kértem a Nemzeti Közlekedési Hatóság (a továbbiakban: NKH) elnökétől, és Hajdú-Bihar Megye Rendőrfőkapitányától is. 
Vizsgálatom megindulását követően, három személy közösen terjesztett elő panaszt Hivatalomnál (OBH 4799/2008.), amelyben ugyancsak az NKH – az ún. mopedautók jogi megítélésével kapcsolatos – eljárásait sérelmezték. Két panaszos azt is sérelmezte, hogy mopedautójuk vezetése miatt a rendőrség szabálysértési eljárásban elmarasztalta őket, kifogásukat pedig a bíróság is elutasította. Az ügyek szoros tárgybeli összefüggései miatt, azokat egy eljárásban vizsgáltam.

A megállapított tényállás
Az NKH elnöke arról tájékoztatott, hogy a jogelőd Közlekedési Főfelügyelet Közúti Jármű Főosztálya főosztályvezetőjének 2005. december 21. napján kelt, 3098/2/2005. számú – valamennyi megyei (fővárosi) és a központi közlekedési felügyelet igazgatója részére megküldött – körlevele nem állásfoglalásként került kiadásra, „az abban foglaltak azonban – mintegy jogértelmezésként – nem szolgáltak más célt, minthogy a vonatkozó jog(szabály) értelmezésben a hatóság jogalkalmazói részére segítséget nyújtson, elősegítve ezzel az egységes jogalkalmazást.”
A kapott tájékoztatás szerint e „jogértelmezést tartalmazó” körlevél kiadására a főosztályvezetőt a Közlekedési Főfelügyelet – akkor hatályban volt – Szervezeti, Működési és Ügyrendi Szabályzata 2005. című dokumentum II. fejezet 4.) „A főosztályvezető (önálló osztályvezető) feladata, hatásköre” című pontjának második és ötödik franciabekezdése hatalmazta fel. E rendelkezések szerint, „figyelemmel kíséri a szakterületén, hogy […] a hatósági eljárások a jogszabályi előírásoknak megfelelő rendben történjenek”, valamint „részt vesz az EKH (Egységes Közlekedési Hatóság) hatáskörébe tartozó szakmai feladatok egységes szemléletű kidolgozásában.”
Az NKH elnöke a mopedautók megítélésével kapcsolatban arról tájékoztatott, hogy a azokat személygépkocsinak („M” kategóriájú járműnek), nem pedig segédmotoros kerékpárnak tekinti. Álláspontját a következőkkel indokolta:
„Az Európai Parlament és a Tanács 2002. március 18-i 2002/24/EK Irányelve a motorkerékpárok és segédmotoros kerékpárok típusjóváhagyásáról és a 92/61 /EGK tanácsi irányelv hatályon kívül helyezéséről rendelkezései a kettő, három és négykerekű motorkerékpárok és segédmotoros kerékpárokra is vonatkozik. Az irányelv alapján:
a./ segédmotoros kerékpárok (robogók), azaz kétkerekű segédmotoros kerékpárok (L1e kategória) vagy háromkerekű segédmotoros kerékpárok (L2e kategória). amelyek legnagyobb tervezési sebessége 45 km/h, és az alábbi jellemzőkkel rendelkeznek:
i. kétkerekű típusnál a motor:
– hengerűrtartalma nem nagyobb 50 cm3-nél a belsőégésű motorok esetében, vagy
– folyamatosan leadott legnagyobb névleges teljesítménye nem több 4 kW-nál elektromos motor esetében;
ii. háromkerekű típusnál a motor:
– hengerűrtartalma nem nagyobb 50 cm3-nél a külső gyújtású motorok esetében,
– legnagyobb hasznos teljesítménye nem több 4 kW-nál egyéb belsőégésű motorok esetében, vagy
– folyamatosan leadott legnagyobb névleges teljesítménye nem több 4 kW-nál elektromos motorok esetében;
b./ könnyű négykerekű motorkerékpárok, amelyek terheletlen tömege kevesebb 350 kg-nál (L6e kategória), a 45 km/h-t meg nem haladó legnagyobb tervezési sebességű elektromos járművek esetében az akkumulátorok tömegét nem számítva, és amelyek
i. hengerűrtartalma nem nagyobb 50 cm3-nél a külső gyújtású motorok esetében,
ii. legnagyobb hasznos teljesítménye nem több 4 kW-nál egyéb belsőégésű motorok esetében, vagy
iii. folyamatosan leadott legnagyobb névleges teljesítménye nem több 4 kW-nál elektromos motorok esetében.
Ezeknek a járműveknek teljesíteniük kell az L2e kategóriához tartozó háromkerekű segédmotoros kerékpárokra alkalmazható műszaki követelményeket, kivéve, ha külön irányelvekben ettől eltérő rendelkezés szerepel;
c./ a b) pontban említetteken kívüli négykerekű motorkerékpárok, amelyek terheletlen tömege nem haladja meg a 400 kg-ot (L7e kategória) (az árufuvarozásra szánt járművek esetében az 550 kg-ot), az elektromos járművek esetében az akkumulátorok tömegét nem számítva, és amelyek legnagyobb hasznos teljesítménye nem haladja meg a 15 kW-ot. Ezek a járművek motoros tricikliknek minősülnek, és teljesíteniük kell az L5e kategóriába tartozó motoros triciklikre alkalmazandó műszaki követelményeket, kivéve, ha külön irányelvekben ettől eltérő rendelkezés szerepel.
A nemzetközi szabályozást tanulmányozva megállapítható, hogy az ún. »mopedautó« nem sorolható a klasszikus L1e vagy L2e kategóriához sorolt segédmotoros kerékpárok közé. Ezek jellemzőit, szerkezeti, illetve műszaki tulajdonságaikat figyelembe véve kizárólag az L6e, illetve az L7e kategóriáknak megfelelő, »könnyű négykerekű motoros jármú« vagy az egyéb négykerekű »motoros jármú« kategóriák valamelyikébe sorolhatók.
Mindezek figyelembe vételével az ún. »mopedautók« »M« járműkategóriába, személygépkocsi sárműfajtába sorolását az alábbiak indokolják:
A tárgyi járművek esetében, a járműfajta meghatározásánál a járművek közúti forgalomban való részvételének jellegzetességei fokozottan veendők figyelembe. A négykerekű, zárt vezetőfülkés járművek kialakításuk és vezethetőségük tekintetében a személygépkocsival megegyező jelleggel rendelkeznek, amelyek jelentősen eltérnek a hagyományos kétkerekű, vagy egyéb kerékelrendezésű, a közlekedési hatóság által segédmotoros kerékpár, vagy motorkerékpár járműfajtába sorolt járművek jellegzetességeitől.
A jármű a gépkocsiknál szokásos négy kerékkel, áttételes kormánykerekes kormányművel, első és hátsó futóművel, lábbal kezelhető pedálrendszerrel, hátrameneti sebességfokozattal, személygépkocsinak megfelelő szélességi méretekkel és felépítménnyel (karosszériával), valamint a gépkocsiknál megszokott felszereltséggel (ajtók, szélvédő, ablakok, ablaktörlő, belső visszapillantó tükör, stb.) rendelkezik. A jármű kialakításánál fogva a járművezetőn kívül további személy szállítására is alkalmas, amely kialakítás a közúti közlekedés szabályairól szóló 1/1975. (II. 5.) KPM-BM együttes rendelet (KRESZ) 54. § (8) bekezdés b) pontja értelmében segédmotoros kerékpár esetében kifejezetten tiltott lenne.
A jármű fenti jellemzői alapján tehát egyértelműen személygépkocsiként vesz részt a közúti közlekedésben, ezért a járműfajta meghatározásánál a gépkocsikra vonatkozó előírások az irányadók, illetőleg érvényesítendők. Ez vonatkozik a jármű vezetésére is, amely a két-, három-, négykerekű segédmotoros kerékpárok, motorkerékpárok vezetési technikájától alapvetően eltérő, és minden vonatkozásban a gépkocsivezetéssel megegyező. A jármű a forgalmi sávban két nyomon halad, a sáv nagy részét elfoglalja. A parkolás valamint a hátrameneti közlekedés során is a hagyományos segédmotoros kerékpár, illetve motorkerékpár vezetésétől alapvetően eltérő, lényegesen összetettebb közlekedési szituációk megoldására van szükség.”
A tájékoztatás szerint az elmúlt években a vizsgálatommal is érintett tárgyban számos magán és több hivatalos megkeresésre adott az NKH és jogelőd szervezete tájékoztatást, „miszerint a mopedautókat a közúti közlekedésben történő használatuk alapján személygépkocsi járműfajtába soroljuk. Tájékoztató leveleinkben sorozatosan idéztük a közúti járművek műszaki megvizsgálásáról szóló 5/1990. (IV. 12.) KöHÉM rendelet [(a továbbiakban: ER)] 3. § (2) bekezdését, továbbá a 11.§ (5), (6) bekezdéseit ezzel indokolva, hogy a felsorolt eljárások során a közlekedési hatóságjogosult meghatározni a jármű fajtáját.”1
A 3098/2/2005. számú körlevél szerint „[a] jármű tömege, a motor űrtartama, a motor teljesítménye és a végsebesség alapján a fenti kategóriákba tartozó négykerekű járművek az ER. szerint könnyű négykerekű triciklik (L6e kategória), illetve egyéb, ezen kívüli négykerekű triciklik (L7e kategória) kategóriába sorolandók, amelyek műszaki szempontból az MR. szerint az »L2 kategória: Három- vagy négykerekű segédmotoros kerékpárok«, illetőleg az »L5 kategória: Motoros triciklik « vizsgálandók.
Ugyanakkor ezen járműkörökre az üzembe helyezési és a közlekedési feltételek szempontjából a hatályos vámjogszabályok, valamint a KRESZ előírásai is irányadók. Az »L« kategóriába tartozó négykerekű járművek vámtarifaszám (VTSZ) szempontjából – 5/2004. KFF Szabályzat a 8703-as vámtarifaszám megállapításáról alkalmazásával – a VTSZ 8703 vámtarifaszám alá sorolandók be. A jármű fajtáját, a jármű konstrukcióját figyelembe véve személygépkocsiként kell megállapítani, csak személygépkocsiként helyezhető forgalomba, az »L« járműkategóriára érvényes műszaki feltételeket kell, hogy teljesítse és a kialakítása, kezelőszervei miatt pedig „B" járműkategóriára érvényes vezetői engedéllyel vezethető.”
Az NKH Közép-magyarországi Regionális Igazgatóság igazgatója nevében a Közúti Jármű Hatósági Főosztály megbízott főosztályvezetője az ORFK Igazgatásrendészeti Főosztályának vezetőjének quadok és mopedautók közúti forgalomban tartásával és vezetésével kapcsolatos megkeresésére válaszolva a következő tájékoztatást adta:
„A levelében említett, »mopedautó« jellemzői alapján, még ha súly, teljesítmény, és egyéb paramétereiben a segédmotoros kerékpárokra előírtakat teljesíti is, egyértelműen személygépkocsiként vesz részt a közúti közlekedésben, ezért a járműfajta meghatározásánál a gépkocsikra vonatkozó előírások az irányadók, illetőleg érvényesítendők. Ez vonatkozik a jármű vezetésére is, amely a két-, három-, négykerekű segédmotoros kerékpárok, motorkerékpárok vezetési technikájától alapvetően eltérő, és minden vonatkozásban a gépkocsivezetéssel megegyező. Például a jármű a forgalmi sávban két nyomon halad, a sáv nagy részét elfoglalja. A parkolás valamint a hátrameneti közlekedés során is a hagyományos segédmotoros kerékpár, illetve motorkerékpár vezetésétől alapvetően eltérő, lényegesen összetettebb közlekedési szituációk megoldására van szükség. A jármű személygépkocsi jellegéből adódóan – a közúti szabályok egységes alkalmazásának szempontjából is – a személygépkocsikra vonatkozó KRESZ előírásokat és a »B« kategóriás vezetői engedély meglétét kell megkövetelni. A járműnek személygépkocsikon alkalmazott rendszámmal kell rendelkeznie.
Műszakilag e járműveknek az adott kategóriájukra meghatározott paramétereket kell teljesíteni, időszakos megvizsgálásuk alkalmával ezeket ellenőrzik.
A személygépkocsi fajtába sorolás a forgalomban tartási és vezetési feltételeket határozza meg.”
Hajdú-Bihar Megye Rendőr-főkaptánya arról tájékoztatott, hogy már megkeresésem előtt értesült a mopedautók megítélése kapcsán kialakult helyzetről. A válaszából, és az ahhoz mellékelt iratokból kitűnt, hogy 7 esetben indult mopedautó vezetőjével szemben szabálysértési eljárás. Ebből 6 esetben a bíróság részben, vagy egészben megszüntette a szabálysértési eljárást. (A bíróság az eljárások során minden esetben értékelte a vezetett jármű más EGT tagállamban kiállított típusbizonyítványát, és ennek alapján állapította meg, hogy a jármű segédmotoros kerékpár.) Egy esetben a szabálysértési eljárást az elsőfokú szabálysértési hatóságként eljáró Debreceni Rk. szüntette meg.
Tájékoztatása szerint a rendőri állomány az ER. 19. § (3) bekezdésében – mely szerint a segédmotoros kerékpár azonosítási jele a jármű vázába beütött CM betű és a hajtómotor cm3-ben meghatározott hengerűrtartalmát jelző szám. E jelet csak a gyártó, forgalmazó illetőleg az NKH regionális igazgatósága ütheti be. Segédmotoros kerékpár ilyen jelzés nélkül a közúton nem közlekedhet. – meghatározott jelzés hiányában a forgalomban hatósági jelzés, forgalmi engedély nélkül részt vevő járművet nem segédmotoros kerékpárnak tekintették. 
A főkapitányi tájékoztatás kiemelte, hogy „[a] Hajdú-Bihar Megyei Rendőr-főkapitányság felülvizsgálta a tárgykörben kifejtett jogalkalmazói tevékenységét, és megállapította, hogy az eddigi [intézkedései] jogértelmezési problémán alapultak, és az nem felelt meg a megyében 2007. évben kialakított bírói ítélkezési gyakorlatnak. A szabálysértési eljárások eredményeképpen megszületett ítéletek alapján a jogértelmező funkciót is kimondó bíróság kimondta, hogy a »mopedautó« segédmotoros kerékpárnak tekinthető, hiszen rendelkezik azon jogszabályban előírt paraméterekkel, amelyeket a segédmotoros kerékpárokkal szemben előírnak. A II fokú szabálysértési hatóságként eljáró bíróság több esetben is hatályon kívül helyezte az I. fokú igazgatásrendészeti hatóság határozatát tényállásszerűség hiányára történő hivatkozással.
A fentien alapján a főkapitányság vezetése tájékoztatta a rendőri szerveket a Nemzeti Közlekedési Hatóság által kiadott állásfoglalás alkalmazásának alkotmánysértő voltára, egyben felhívtuk a figyelmet arra, hogy a »mopedautókkal« kapcsolatos egységes ítélkezési gyakorlat kialakításáig, esetleges jogegységi döntés meghozataláig a közterületi állomány a NKH állásfoglalásának megfelelő rendőri intézkedéseket mellőzze és a jogszabályi előírásoknak – II. fokú szabálysértési hatóság döntésének – megfelelő eljárást alkalmazzon a »mopedautóval« közlekedőkkel szentben.”
A rendelkezésemre bocsátott iratok alapján megállapítottam, hogy a panaszos fiatalkorú gyermekével szemben a panasszal érintett – engedély nélküli vezetés, közúti közlekedési igazgatási szabályok megsértése, közúti közlekedési szabályok kisebb fokú megsértése szabálysértések elkövetése miatt indult szabálysértési eljárást –, határidőben előterjesztett kifogást követően, mivel a cselekmények nem szabálysértések, a Debreceni Városi Bíróság végzésével megszüntette.
Vizsgálatom során tudomásomra jutott, hogy az országban a szabálysértési eljárásokban eljáró szabálysértési hatóságok, és a bíróságok a mopedautók jogi megítélésével kapcsolatban eltérő gyakorlatot alakítottak ki.

Érintett alapvető jog
– a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog (Alkotmány 2. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”) 
– a hátrányos megkülönböztetés tilalma (Alkotmány 70/A. § (1) „A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.”)

Megállapításaim
I. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Obtv. 16. (2) bekezdése szerint az országgyűlési biztos az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében az (1) bekezdésben megjelölt feltételek fennállása esetén hivatalból is eljárhat.
1. A Rendőrség az Obtv. 29. § (1) bekezdésének d) pontja szerinti rendvédelmi szerv, így tevékenységének vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján ombudsmani hatáskörbe tartozik.
2. A Nemzeti Közlekedési Hatóságról szóló 263/2006. (XII. 20.) Korm. rendelet 1. § (1) bekezdése értelmében az NKH a közlekedésért felelős miniszter irányítása alatt működő központi hivatal. A központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény 1. § (2) bekezdésének g) pontja szerint a központi hivatalok Központi államigazgatási szervnek minősülnek. Ennek értelmében az NKH az Obtv. 29. § (1) bekezdésének a) pontja szerinti közigazgatási feladatot ellátó szerv, melynek tevékenységének vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján az országgyűlési biztos hatáskörébe tartozik.
3. Az Obtv. 17. § (5) bekezdése szerint az országgyűlési biztos nem járhat el olyan ügyben, amelyben a határozat felülvizsgálata iránt bírósági eljárás indult, vagy amelyben jogerős bírósági határozat született. Erre tekintettel a konkrét, bíróság által befejezett szabálysértési eljárásokat nem vizsgáltam.

II. A./ A főosztályvezetői körlevél és átirat kötelező erejéről
1.  Az Alkotmánybíróság már működésnek korai szakaszában a 60/1992. (XI. 17.) AB határozatában vizsgálta a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) garanciális szabályainak mellőzésével hozott minisztériumi és egyéb központi állami szervektől származó, jogi iránymutatást tartalmazó leiratok, körlevelek, útmutatók, iránymutatások, állásfoglalások és egyéb informális jogértelmezések kiadását és az ezekkel való irányítás gyakorlatát. Megállapította, hogy ez alkotmányellenes, ugyanis az ilyen dokumentumok sértik az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság alkotmányos követelményét. Jogbizonytalanságot teremtenek, kiszámíthatatlanná teszik a jogalanyok, a jogalkalmazó szervek magatartását. Bár a bennük foglalt jogértelmezésnek, jogalkalmazási szempontnak semmiféle jogi ereje, kötelező tartalma nincs, miután az államigazgatás központi szervei bocsátják ki, alkalmasak arra, hogy a címzetteket megtévesszék, s a címzettek kötelező előírásként kövessék azokat. […] A törvényben foglalt garanciális szabályok be nem tartásával alkotott, ilyen iránymutatások könnyen válhatnak a jogi szabályozást pótló, a jogszabályok érvényesülését lerontó irányítási eszközökké, s ez a jogállamiság követelményével összeegyeztethetetlen.”
Hivatkozott határozatában az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy „a Jat. – az egységes joggyakorlat alakításának eszközeként – az állami irányítás egyéb jogi eszközei között szabályozza a jogi iránymutatásokat. A törvény – eltérően más, e körbe sorolt aktusoktól – a jogi iránymutatásokhoz nem fűz kötelező erőt, rendeltetésük az, hogy segítsék a jogalkalmazó szervek tevékenységét, a jogszabályok egységes szemléletű végrehajtását. A Jat. – figyelem bevéve, hogy a jogszabályok érvényesítése során a címzettek, különösen a közigazgatás szervei a gyakorlatban követik az iránymutatásban foglaltakat – szabályozza a kibocsátható jogi iránymutatások, valamint a kiadásukra hatáskörrel rendelkező állami szervek körét, kibocsátásuk elé olyan tartalmi, hatásköri és eljárási korlátokat állítva ezzel, amelyek biztosítékot nyújthatnak arra, hogy a jogi iránymutatások ne vehessék át a jogalkotás szerepét. A jogi iránymutatások ilyen törvényi szabályozása mellett az állam központi szervei csak a törvény által meghatározott hatáskörükben, formában és eljárás mellett bocsáthatnak ki jogi iránymutatásokat. Ez a szabályozás egyúttal kizárja azt is, hogy az államigazgatás központi szervei más formában, más eszközökkel befolyásolják a jogalkalmazás gyakorlatát.”
Tekintettel arra, hogy a Közlekedési Főfelügyelet Közúti Jármű Főosztálya Főosztályvezetőjének 2005. december 21. napján kelt, 3098/2/2005. számú körlevelét, valamint az NKH Közép-magyarországi Regionális Igazgatóság igazgatója nevében a Közúti Jármű Hatósági Főosztály megbízott főosztályvezetőjének hivatkozott – KU-KJ-1679/0/2007 számú – átiratát ténylegesen a jogalkalmazó szervek – egyes esetekben éppen jogszabályokkal szemben is – jogszabályként alkalmazta.
Figyelemmel tehát az Alkotmánybíróság hivatkozott határozatára, valamint az évtizedes, töretlen ombudsmani gyakorlatra2 megállapítottam, hogy állami irányítás egyéb jogi eszközének nem minősülő „(kör)levél”, mint a Jat. garanciális szabályainak mellőzésével alkotott, és címzettek által követett norma a jogállamiság elvével, és az abból fakadó jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okoz.
Ugyancsak a jogállamiság elvével, és az abból fakadó jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okoztak azok a hatóságok – jellemzően a szabálysértési hatóságként eljáró rendőrség – amelyek, ezen, jogszabálynak, vagy állami irányítás egyéb jogi eszközének nem minősülő, a Jat. garanciális szabályainak mellőzésével alkotott átiratokra alapozták hatósági jogalkalmazásukat.
2. Fel szeretném hívni a figyelmet arra, hogy a Jat. 55. §-a az NKH elnökének, mint „országos hatáskörű szerv” vezetőjének jogi iránymutatásként irányelv és tájékoztató kiadására lenne lehetősége. (Az irányelv ajánlást ad a jogszabály végrehajtásának fő irányára és módszerére. A tájékoztató olyan tényt és adatot közöl, amelyet a jogszabály végrehajtásáért felelős szervnek a feladata teljesítéséhez ismernie kell.) E jogi iránymutatások előzetes véleményezésére a miniszteri rendelet előkészítésére vonatkozó rendelkezések az irányadók, vagyis annak tervezetét meg kell küldeni véleményezésre más, a szabályozásban érdekelt miniszternek, országos hatáskörű szerv vezetőjének, társadalmi szervezetnek és érdekképviseleti szervnek.
Az előbbiekben ismertetett rendelkezéseknek megfelelő, a jogállamiság elvével összeegyeztethető eszközei az NKH elnökének is rendelkezésére állnak ahhoz, hogy az általa vezetett szervezetet segítse az egységes jogalkalmazásban. Azzal azonban hogy ezt – amennyiben arra valóban szükség volt – a vizsgált esetben elmulasztotta, a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okozott.
3. Vizsgálatom során jutott tudomásomra, hogy a különböző székhelyű szabálysértési hatóságok eltérően (a szabálysértés miatti szankció-alkalmazástól az eljárás tényállásszerűség hiánya miatti megszüntetéséig) ítélik meg a mopedautók vezetésének tényét.
Az egyenlő bánásmód követelménye a kötelezettektől azt kívánja meg, hogy tartózkodjanak minden olyan magatartástól, amely bizonyos tulajdonságaik alapján egyes személyek vagy személyek egyes csoportjaival szemben közvetlen vagy közvetett hátrányos megkülönböztetést, megtorlást, zaklatást vagy jogellenes elkülönítést eredményez. Alapvetően tehát az egyenlő bánásmód követelménye az egyik oldalon negatív kötelezettséget jelent: a kötelezettek nem sérthetik meg mások egyenlő emberi méltóságát. Jogosulti oldalon ugyanakkor ez azt eredményezi, hogy mindenkinek jogosultságként kikényszeríthető igénye van arra, hogy őt egyenlő méltóságú személyként kezeljék. Ezért vizsgálatom arra terjedt ki, hogy a szabálysértési eljárások jelentősen eltérő lefolytatása és eredmény alkalmas-e arra, hogy a hátrányos megkülönböztetés tilalmával összefüggésben visszásságot okozzon. Ennek során előbb a közvetlen hátrányos megkülönböztetés, majd pedig a közvetett diszkrimináció egyes elméleti és gyakorlati kérdéseit tekintettem át. Ki kell emelnem, hogy sem a közvetlen, sem pedig a közvetett diszkrimináció nem „célzatos” magatartás (nem szükséges, hogy az intézkedést hozó szervet a megkülönböztetés szándéka vezesse), hanem elsősorban ténykérdés.
Álláspontom szerint a mopedautók vezetői a vezetés, és a forgalomban való részvétel jogszerűségének megítélése szempontjából alapvetően homogén csoportot képeznek. 
Az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény 9. §-a szerint közvetett hátrányos megkülönböztetésnek minősül az a közvetlen hátrányos megkülönböztetésnek nem minősülő, látszólag az egyenlő bánásmód követelményének megfelelő rendelkezés, amely a meghatározott tulajdonságokkal rendelkező egyes személyeket vagy csoportokat más, összehasonlítható helyzetben lévő személyhez vagy csoporthoz képest lényegesen nagyobb arányban hátrányosabb helyzetbe hoz. A közvetett hátrányos megkülönböztetés lényege, hogy a megkülönböztetés látszólag semleges feltételen alapul (vagyis lakóhelyétől függetlenül bárki kezdeményezheti az egyedi adó-megállapítást), mégis, egyes védett tulajdonságokkal – jelen esetben az „egyéb helyzet”-ként értékelhető lakóhely – rendelkező személyeket lényegesen nagyobb számban érint. Ebben az esetben a követelmény megsértése alóli mentesüléshez az adott rendelkezésnek a védett tulajdonsággal rendelkező személyek tekintetében is ki kell állnia az ésszerűségi tesztet.
Vizsgálatom során az Alkotmánybíróság által is alkalmazott „önkényes megkülönböztetés tilalma” tesztjét – amely gyakorlatilag két elemből, az összehasonlíthatósági- és az indokolhatósági próbából áll – végeztem el. Az összehasonlíthatóság próba azt jelenti, hogy csak az azonos helyzetben lévők között merülhet fel a hátrányos megkülönböztetés tilalmának megsértése. Alkotmányos visszásságot okozó diszkriminációról pedig csak akkor lehet szó, ha valakit, vagy valamilyen csoportot más, azonos helyzetben lévő jogalannyal vagy csoporttal történt összehasonlításban kezelnek hátrányosabb módon. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése rögzíti, hogy „a Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül”. Az Alkotmány idézett rendelkezése – amint azt az Alkotmánybíróság 30/1997. (IV. 29.) AB határozatában is kifejtette – a jogegyenlőség követelményét rögzíti, ami azt jelenti, hogy az állam, mint közhatalom – mint jogalkotó és jogalkalmazó – a jogok és kötelezettségek megállapítása során köteles az azonos helyzetben levő jogalanyokat indokolatlan megkülönböztetés nélkül, egyenlőkként kezelni. A homogén csoport fogalmát az Alkotmánybíróság – eddigi gyakorlatában – szűken értelmezte. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az összehasonlíthatósági próba nem csak arra a helyzetre vonatkozik, amikor azonos helyzetben lévő jogalanyok között tesznek különbséget, hanem ennek ellenkezőjére is, vagyis amikor lényegesen eltérő helyzetben lévők esetén e körülményt figyelmen kívül hagyják.
Vizsgálatom során a homogén csoporton belüli megkülönböztetést alátámasztó, ún. ésszerű indokot nem tárhattam fel, ugyanis a kialakult gyakorlat jelentős mértékű eltérése nem jogszabályi rendelkezésen alapul.
Az előzőekre tekintettel megállapítottam, hogy a kialakult, és nagymértékben eltérő gyakorlat, amely a mopedautók vezetőivel szemben folytatott szabálysértési eljárások lefolytatása során tapasztalható, a közvetett hátrányos megkülönböztetés veszélyét hordozza.

B./ A mopedautók a jármű kategóriájának megállapításáról
1. Az NKH álláspontja ellentétes a hatályos jogszabályokkal. Így pl. az NKH elnökétől kapott tájékoztatás a jármű kategória megállapításakor olyan szempontokra is hivatkozott, amelyeket sem a belső, sem pedig a közösségi jog nem ismer. Ilyenek különösen a járművek közúti forgalomban való részvételének jellegzetességei, a kerekek száma, zárt vezetőfülkés, áttételes kormánykerekes kormánymű, az első és hátsó futómű, lábbal kezelhető pedálrendszer, hátrameneti sebességfokozat, személygépkocsinak megfelelő szélességi méretek és felépítmény (karosszéria), valamint a gépkocsiknál megszokott felszereltség (ajtók, szélvédő, ablakok, ablaktörlő, belső visszapillantó tükör, stb.) 3. Mindezt alátámasztja az NKH főosztályvezetőjének átirata, amely úgy fogalmazott, hogy „a »mopedautó« jellemzői alapján, még ha súly, teljesítmény, és egyéb paramétereiben a segédmotoros kerékpárokra előírtakat teljesíti is, egyértelműen személygépkocsiként vesz részt a közúti közlekedésben, ezért a járműfajta meghatározásánál a gépkocsikra vonatkozó előírások az irányadók, illetőleg érvényesítendők.” 
Figyelemmel arra, hogy az NKH eljárása során a jogszabályban meghatározott feltételek helyett más, illetve újabb feltételeket határozott meg, a jogállamiság elvével, és abból fakadó jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okozott.

2. Az OBH 2279/2008. számú ügyben már vázlatosan összefoglaltam az Európai Bíróság mennyiségi korlátozásokkal kapcsolatos gyakorlatát. 
A mennyiségi korlátozások fogalmát a Bíróság elsőként a Dassonville-ítéletben4 határozta meg. Eszerint a Bíróság mennyiségi korlátozással azonos hatású intézkedésnek tekinti a tagállamok minden olyan kereskedelemre vonatkozó szabályát, amely közvetlenül vagy közvetve, ténylegesen vagy potenciálisan akadályozhatja a Közösségen belüli kereskedelmet.
A mennyiségi korlátozással azonos hatású intézkedésre tipikus példa a Cassis de Dijon ügy5. A Bíróság ebben kimondta, hogyha egy terméket jogszerűen állítanak elő és forgalmaznak egy tagállamban, akkor ezt a terméket a Közösség egész területén szabadon forgalmazhatónak kell tekinteni (egyenértékűség elve [principle of equivalence]). A Cassis de Dijon ítélet alapján terjedt el a kölcsönös elismerés (mutual recognition) fogalma, vagyis, hogy az áruk szabad mozgását a tagállamok nemzeti jogrendszereik különbözősége alapján csak akkor korlátozhatják, ha erre a Bíróság ítélete alapján „az adóügyi felügyelet hatékonysága, a közegészség védelme, a kereskedelmi ügyletek tisztessége és a fogyasztók védelme” érdekében van szükség.
A Cassis de Dijon ítéletben felsorolt ún. „kényszerítő követelmények”-nek (mandatory requirements) nevezett korlátozó lehetőségeket szigorúan meg kell különböztetni a mennyiségi korlátozásokkal azonos hatású intézkedések alóli, az EK-Szerződés 30. cikkében meghatározott kivételektől. E kényszerítő követelményekre csak olyan esetekben lehet hivatkozni, amikor az adott nemzeti intézkedés egyaránt vonatkozik a hazai és az importált termékekre, és a tagállam bizonyítja, hogy azért korlátozza a kereskedelmet, mert abban a tagállamban, ahonnan a termék származik, a jogi szabályozás valamilyen tekintetben nem éri el az adott tagállam szintjét, illetve nem nyújt megfelelő védelmet. 
Az NKH az ER. 3. § (2) bekezdésében foglaltakat a gyakorlatban nehezen tudja a Parlament és a Tanács 2002/24/EK Irányelvének rendelkezéseivel konform módon alkalmazni, ugyanis a külföldi típusjóváhagyással rendelkező mopedautót egyszerűen a jóváhagyás alapján kellene besorolnia. Abban az esetben tehát, ha a mopedautó gyártójának kérelmére más tagállam jóváhagyó hatósága megadta, azt a magyarországi jogalkalmazás során is el kell fogadni, ellenkező esetben ugyanis mennyiségi korlátozással azonos hatású intézkedést eredményezne.
(Legalábbis kétséges, hogy hazánkénál messze nagyobb járműgyártási hagyományokkal rendelkező országokban típusbizonyítvánnyal rendelkező országokkal szemben egy ilyen próbálkozás sok sikerrel kecsegtethetne.)
Az Európai Bíróság ismertetett gyakorlatából kitűnik, hogy az NKH mopedautókkal kapcsolatos imént bemutatott eljárása esetén – az alapvető joggal összefüggő visszásság mellett – nem zárható ki, hogy az egyúttal mennyiségi korlátozással azonos hatású intézkedésnek minősül.

Intézkedéseim
A jelentésemben feltárt, alapvető joggal összefüggő visszásság orvoslása, jövőbeni megelőzése, valamint az országosan egységes jogalkalmazás érdekében, 
a./ az Obtv. 25. §-a alapján javaslom a közlekedésért felelős miniszternek, hogy az ER., az MR. és a KRESZ rendelkezéseinek módosításával, illetve kiegészítésével biztosítsa, hogy azok maradéktalanul megfeleljenek a Parlament és a Tanács 2002/24/EK Irányelvének rendelkezéseinek.
b./ az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján felkérem az NKH elnökét, hogy 
– figyelemmel a 60/1992. (XI. 17.) AB határozatban foglaltakra az általa vezetett szervezet vezetői ne adjanak ki a Jat. garanciális szabályainak mellőzésével hozott jogi iránymutatást tartalmazó leiratokat, körleveleket, útmutatókat, iránymutatásokat, állásfoglalásokat és egyéb informális jogértelmezéseket,
– amennyiben annak Jat-ban foglalt feltételei fennállnak, állami irányítás egyéb jogi eszközének kibocsátásával segítse elő az irányítása alatt álló szerv jogszabályszerű működését.
c./ az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján felkérem az országos rendőr-főkapitányt, hogy hívja fel a rendőri állomány figyelmét arra, hogy 
– az NKH átirata a Jat. garanciális szabályainak mellőzésével hozott, informális jogértelmezést tartalmaz, az a rendőrségre kötelező rendelkezést nem tartalmaz.
– a mopedautókkal kapcsolatos cselekmények megítélése során kizárólag a jogszabályok rendelkezéseire legyenek figyelemmel. 
d./ jelentésemet – az országosan eltérő bírósági gyakorlatot észlelve – tájékoztatásul megküldöm Legfelsőbb Bíróság elnöki jogkörben eljáró elnökhelyettesének kérve, hogy fontolja meg a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény 31. § (1) bekezdés a) pontja alapján jogegységi eljárás indítványozását.

Budapest, 2008. november 12.

Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Lábjegyzet
1 3. § (2) A járműtípushoz a típusbizonyítvány, a járműsorozathoz a sorozat forgalomba helyezési engedély, illetőleg a járműhöz az egyedi forgalomba helyezési engedély abban az esetben adható meg, amennyiben a járműtípus megfelel a 6/1990. (IV. 12.) KöHÉM rendeletben (a továbbiakban: MR.) meghatározott követelményeknek. A típusbizonyítványban, a sorozat forgalomba helyezési engedélyben és az egyedi forgalomba helyezési engedélyben meg kell határozni azt is, hogy a járműtípushoz vagy a járműsorozathoz tartozó járművek, illetőleg az a jármű, amelynek a forgalomba helyezését engedélyezték, milyen járműfajtaként vehetnek részt a közúti forgalomban.
11. § (5) Ha a járműnek a típusbizonyítványban rögzített vagy a forgalomba helyezés előtti vizsgálata során megállapított tulajdonságai indokolják, a forgalomban való részvételt az NKH Központi Hivatala által meghatározott szempontok szerint korlátozni kell, illetőleg külön feltételekhez kell kötni. A korlátozást, illetőleg a feltételeket a jármű forgalmi engedélyében fel kell tüntetni.
(6) A forgalomban való részvétel korlátozása, és az (5) bekezdés alapján megállapított feltételek kiterjedhetnek különösen:
a) a 3. § (2) bekezdésének alkalmazása során a külön jogszabályban meghatározott járműfajta megállapítására,
b) a jármű megengedett legnagyobb sebességének korlátozására, vagy
c) a jármű vezetéséhez a külön jogszabályban meghatározottól eltérő vezetői engedély-kategória előírására.
2. Ld. pl. az OBH 1996/3940; OBH 1996/6810; OBH 1997/3760; OBH 1998/1222; OBH 1998/1654; OBH 1998/4904; OBH 1999/4118; OBH 2000/2279; OBH 2000/4859; OBH 2000/5443; OBH 2001/3256; OBH 2001/4138; OBH 2002/1652; OBH 2003/2824; OBH 2003/4008; OBH 2003/4054; OBH 2003/4335; OBH 2003/5000; OBH 2004/3227; OBH 2004/6086; OBH 2004/6217; OBH 2005/1015; OBH 2005/1697; OBH 2005/1959; OBH 2005/2015; OBH 2005/4922; OBH 2005/5179; OBH 2005/5389; OBH 2005/6165; OBH 2006/2077; OBH 2007/4583 sz. Jelentéseket.
3 Megjegyzem, hogy e többletfeltételek némelyikét nagyteljesítményű motorkerékpárok is teljesítik.
4. C-8/74. A Tribunal de première instance de Bruxelles (Belgium) előzetes döntéshozatal iránti kérelme alapján hozott ítélet a Procureur du Roi kontra Benoît és Gustave Dassonville ügyben, ECR(1974) 00837
5 C-120/78., A Hessisches Finanzgericht (Németország) előzetes döntéshozatal iránti kérelme alapján hozott ítélet a Rewe-Zentral AG kontra Bundesmonopolverwaltung für Branntwein ügyben, ECR(1979) 00649