Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 5096/2007. számú ügyben

Előadó: dr. Endrődi Zsuzsa
Az eljárás megindulása
A panaszos azért fordult az országgyűlési biztoshoz, mert a részarány kiadás jogcímén szerzett osztatlan közös tulajdonú termőföld megosztásának kezdő helyét és irányát a körzeti földhivatal az egyik tulajdonostárs kérelmére olyan helyen jelölte ki, ahol ő az ingatlant már 1994. óta használta. Minderről akkor szerzett tudomást, amikor az addig használt földterületet át kellett adnia a megosztást kérelmező tulajdonostársnak. Sérelmezi, hogy az ingatlan megosztására az ő hozzájárulása nélkül került sor. Úgy véli, hogy a földhivatal eljárásával sérülnek alkotmányos jogai, ezért az ügyben a biztos vizsgálatát kéri, melytől azt reméli, hogy a földhivatal visszavonja az ingatlan megosztásáról szóló határozatát.
A panaszban előadottak, és az ügyben a Nógrád Megyei Földhivatal (továbbiakban: megyei földhivatal) hivatalvezető-helyettese által adott magyarázata, illetve tájékoztatása alapján felmerült a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonsághoz és tulajdonhoz való jogok sérelmének gyanúja, ezért – az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1995. évi LIX. törvény 16. § (1) és 17. (1) bekezdése alapján – vizsgálatot rendeltem el. 

A megállapított tényállás: 
A panaszos résztulajdonosa a Nógrád megyei község külterületén található termőföldnek. Képviseletében unokája terjesztette elő a panaszt, melyben előadta, hogy a Földkiadó Bizottság 139-387-1/1995. számú határozata alapján a panaszos a szóban forgó ingatlannak 468/1626 részben tulajdonosa. A területet már ezt megelőzően, 1994-től háztáji földként is használta, és gyümölcsfákat is telepített. A földkiadó határozat alapján 1996-ban tulajdonjogát az ingatlan-nyilvántartásba bejegyezték, majd 2000-ben bejelentkezett a földhasználati nyilvántartásba is. Kérelméhez kézzel készített vázrajzot is csatolt. Tulajdoni hányadának önálló ingatlanná alakítását azonban a földhivataltól nem kérte.
Az egyik társtulajdonos kérelmére a körzeti földhivatal 2006 májusában a 63/2005. (IV. 8.) Korm. rendelet (továbbiakban: rendelet) 3. § (3) bekezdése alapján elvégezte a földrészlet keretmérését – melyben szerepelt a helyszíni használat bemérése is – és melynek kapcsán észlelte, hogy az ingatlan terület-és kataszteri tiszta jövedelem értékei nem egyeznek a nyilvántartási adatokkal. A területszámítási hiba kiigazításáról és a kataszteri tiszta jövedelem-változásról a földhivatal a 194/2006. számú határozattal intézkedett, melyről valamennyi tulajdonost értesítette. A határozat indokolásában kitért arra, hogy a kiigazításra az osztatlan közös tulajdon megszüntetésére irányuló eljárás során került sor. A panaszos ezt követően sem nyújtott be megosztási kérelmet. A megosztás irányáról és kiindulási helyéről a 8146/2/2006. számú határozat született, mely a szandai Polgármesteri Hivatalnál a rendelet 4. § (1) bekezdésében foglaltak szerint közszemlére került 2006. november 10.-e és november 27.-e között. A levételt követő 15 napon belül fellebbezés nem érkezett. 
A panaszos 2007. szeptember 17-én nyújtott be fellebbezést a határozat ellen. Igazolási kérelmet nem terjesztett elő, ezért a beadványt a megyei földhivatal érdemi vizsgálat nélkül elutasította. A panaszosnak a másodfokú végzés ellen előterjesztett jogorvoslati kérelmét a bíróság azzal utasította el, hogy a fellebbezést érdemi vizsgálat nélkül elutasító végzés ellen nincs helye jogorvoslatnak. A panaszos kimerítette a közigazgatási jogorvoslati lehetőséget, az első és másodfokú határozatok jogerőre emelkedtek, a sérelem orvoslására közigazgatási (földhivatali) eljárásban már nincs lehetőség. Az ingatlannak azt a részét melyen 1994 óta gazdálkodik a panaszos az év végéig még használhatja. Ezt követően, ha a társtulajdonosok egymás közt nem tudnak megegyezni, akkor a panaszosnak a szóban forgó ingatlanrész művelésével fel kell hagynia. 

Érintett alkotmányos jogok
A jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelménye [Alkotmány 2. §. (1)] 
A jogállamiság elvéből következő tisztességes eljáráshoz való jog [2. § (1)]
A tulajdonhoz való jog [13. § (1)] 

Alkalmazott jogszabályok
A földrendező és földkiadó bizottságokról szóló 1993. évi II. törvény 
A részarány földkiadás során keletkezett osztatlan közös tulajdon megszüntetésének részletes szabályairól szóló 63/2005. (IV. 8. ) Korm. rendelet 
A földhasználati nyilvántartásról szóló 356/2007. (XII. 23.) Korm. rendelet

A vizsgálat megállapításai:
I. A jogbiztonság – az Alkotmánybíróság értelmezésében – az államtól és elsősorban a jogalkotótól azt várja el, hogy a jog egésze, egyes részterületei és egyes szabályai is világosak, egyértelműek hatásukat tekintve kiszámíthatóak és a norma címzettjei számára előre láthatóak legyenek. A jogállamiság és jogbiztonság elvéből fakadnak az eljárási garanciák. Ezek alapvető jelentőségűek az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatósága szempontjából. Csak a formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály, csak az eljárási normák betartásával működik alkotmányosan a jogszolgáltatás.[11/1992. (III. 5.) AB. hat.] A tisztességes eljáráshoz való jog az Alkotmányban explicit módon nem jelenik meg, de az alkotmánybírósági gyakorlatban a 2. § (1) bekezdéséből eredő eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából tartalmilag levezett alapjog.[14/2004. (V. 7.) AB. hat.]
Az Alkotmánybíróság elvi éllel mutat rá arra, hogy az Alkotmány 13. §-ának (1) bekezdése nemcsak a tulajdonjog, hanem az azzal összefüggő minden vagyoni jog biztosítására vonatkozik. …A használat joga tehát a tulajdonjog önállósult részjogosítványa, amely a tartalmát tekintve a tulajdonjog olyan szelvényjoga, amelynek vagyoni értéke van. [17/1992.(III.30.) AB hat.] Az említett alkotmányos követelmények érvényesítéséhez szükséges eljárási garanciát a földrendező és földkiadó bizottságokról szóló 1993. évi II. törvény 12/F §-ának (2) bekezdése a következők szerint fogalmazza meg: „Az ingatlanügyi hatóság illetékességi területén lefolytatott eljárás során elsőbbséget élvez az a kérelmező, aki a megosztással kialakított ingatlanát sajátjaként használja.” 
Ugyancsak eljárási garanciákat fogalmaz meg a kormányrendelet 3. § (3) és a 4. § (1) bekezdése, melyek szerint a keretmérés során az esetleges helyszíni használatot is be kell mérni, továbbá a megosztás kiindulásának helyét, és irányát a talajvédelmi, megközelíthetőségi és művelhetőségi szempontoknak megfelelően – a helyszínen kialakult használati állapotra is figyelemmel – kell meghatározni. 
II. A megyei földhivatal helyettes vezetőjének álláspontja szerint a földhivatal eljárása során a hatályos jogszabályoknak megfelelően járt el, a panaszban vázolt visszás helyzet a jogszabályok hiányosságai, illetve az ellenérdekű fél (kérelmező) esetleges rosszhiszeműsége miatt alakulhatott ki, ugyanis a földhivatal osztatlan közös tulajdon esetén csak abban az esetben rendelkezik információval a használat helyéről amennyiben a földhasználati bejelentéshez a használó vázrajzot csatol. Az ingatlan megosztását kérelmező tulajdonostárs véleménye szerint – nagy valószínűséggel – tudomással bírt a kialakult használatról, de erről az eljárás során a földhivatalt nem tájékoztatta. Mint egyedüli kérelmező – az osztás kiindulási helyétől függetlenül – az ingatlan másik (használaton kívüli) részének kimérését is kérhette volna.
Tekintettel arra, hogy az ingatlan megosztására irányuló eljárás hatósági eljárás, álláspontom szerint a tulajdonosok jogainak védelme nem múlhat a társtulajdonos jó, vagy rosszhiszemű magatartásán. A földhivatal rendelkezik azokkal a nyilvántartásokkal, melyekből megállapítható a társtulajdonosok személye, illetve az, hogy a megosztásra kerülő ingatlanra valamelyikük jelentett-e be földhasználatot. A körzeti földhivatal földhasználati nyilvántartását vezető munkatársától kért tájékoztatás alapján megállapítottam, hogy – bár a nyilvántartás számítógépen történik – az az információ, hogy a földhasználat az érintett ingatlan mely részén valósul meg, a nyilvántartás gépi adataiból nem tűnik ki. A földhasználati nyilvántartás alapjául szolgáló irattárból azonban a vázrajz kikereshető. A panaszos által készített vázrajz az irattárban fellelhető, tehát a földhivatalnak tudomása volt a panaszos földhasználatáról és a használat helyéről. A körzeti földhivatal akkor járt volna el helyesen, ha az önálló ingatlan kialakításakor figyelemmel van a helyszíni használati állapotra. Mivel a megyei földhivatal a fellebbezést érdemi vizsgálat nélkül utasította el, ezért a fellebbezési eljárásban sem került sor a körzeti földhivatal mulasztásának megállapítására. Így nem érvényesülhetett a rendeletnek az a garanciális szabálya, hogy az ingatlan megosztása során figyelemmel kell lenni a kialakult használati állapotra is.
Vizsgálatom a földhivatal eljárásán kívül kiterjedt arra is, hogy a körzeti földhivatal mulasztása, illetve a visszás helyzet kialakulása visszavezethető-e a jogszabályok nem egyértelmű rendelkezésére. A törvény szerint az ingatlan megosztását nem kérelmező tulajdonostárs hozzájárulására az eljárás lefolytatásához nincs szükség. A rendelet ugyanakkor előírja a kialakult helyszíni használat figyelembevételét függetlenül attól, hogy a földhasználó kérte-e, vagy nem az ingatlan megosztását. A helyszíni használat figyelembevétele feltételezi a megosztásra kerülő ingatlan tulajdonostársainak egyezségét a használatról, vagy ennek hiányában a sorsolás szabályainak alkalmazását. A törvény és a rendelet szövegéből az következik azonban, hogy az egyezség szerinti megosztásra, illetve a sorsolás alkalmazására csak a csak a földrészletben érintett (a megosztást) kérelmezők között kerülhet sor. A körzeti földhivatal az említett jogszabályok nem egyértelmű rendelkezése miatt arra a téves következtetésre jutott, hogy nem kell tekintettel lennie a helyszínen kialakult használatra, ha a földhasználó az ingatlan megosztását nem kérte. 
Összegezve a fentieket megállapítom a körzeti földhivatal mulasztását amiatt, hogy az önálló ingatlan kialakítása során nem volt tekintettel a helyszínen kialakult használati állapotra, a megyei földhivatal mulasztását azért, mert ezt a körülményt a másodfokú eljárásban figyelmen kívül hagyta. Eljárásukkal a jogállamiság elvéből következő jogbiztonsággal, és a tulajdonhoz való joggal összefüggő visszásságot idéztek elő. Megállapítom továbbá, hogy az említett alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság visszavezethető a vonatkozó jogszabályok nem egyértelmű rendelkezésére, illetve az adott kérdés jogi szabályozásának hiányosságára.

Intézkedések
A feltárt alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság jövőbeni elkerülése érdekében, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993.évi LIX. törvény (Obtv.) 20. §-a értelmében ajánlom a körzeti földhivatal felügyeletét ellátó megyei földhivatal vezetőjének, hogy intézkedjen annak érdekében, hogy a jövőben a körzeti földhivatal az ingatlan megosztására irányuló eljárásban a helyszínen kialakult használati állapotra tekintettel határozza meg az osztás helyét és irányát, illetve erre tekintettel alakítsa ki az önálló ingatlanokat. 
Az Obtv. 25 §-a alapján javasolom a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszternek, hogy tekintse át a közös tulajdon megszüntetésének a törvényben és kormányrendeletben foglalt szabályait, és fontolja meg olyan módosításukat mely szerint a földhasználati nyilvántartásba bejelentkezett társtulajdonost is be kell vonni az eljárásba. 

Budapest, 2008. augusztus 18.

Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Alkalmazott jogszabályok
A földrendező és földkiadó bizottságokról szóló 1993. évi II. törvény 
12/F. § (1) Amennyiben a földkiadási eljárás eredményeként létrejött osztatlan közös tulajdon tulajdonostársait megillető tulajdoni hányadokat az ingatlan-nyilvántartásba már jogerősen bejegyezték, az ingatlanügyi hatóságnál bármely tulajdonostárs kérelmével e törvény hatálybalépésétől számított 60 napon belül, a továbbiakban évente március 1-jéig kezdeményezheti az ingatlan megosztását annak érdekében, hogy saját tulajdoni hányadát önálló ingatlanként kaphassa meg.
(2) Az ingatlan-nyilvántartásba osztatlan közös tulajdonként bejegyzett ingatlanok esetében a megosztások költségeit 2004. január 1-jétől kezdődően az állam viseli. Az ingatlanügyi hatóság illetékességi területén lefolytatott eljárás során elsőbbséget élvez az a kérelmező, aki a megosztással kialakított önálló ingatlanát sajátjaként műveli. A megosztás költségeit a kérelmező megelőlegezheti. A költségek viselésének és megtérítésének módját a Kormány rendeletben szabályozza.
(3) Az önálló ingatlan kialakítására vonatkozó kérelmet írásban az ingatlanügyi hatóság által erre rendszeresített nyomtatványon kell benyújtani. A kérelmet több tulajdonostárs együttesen is benyújthatja, és kérhetik az önálló ingatlan osztatlan közös tulajdonban történő kiadását.
(4) A kérelem alapján az ingatlanügyi hatóság meghatározza a földrészlet megosztásának módját, megállapítja a megosztás kiindulási helyét és irányát figyelemmel a talajvédelmi szempontokra is.
(5) Az ingatlanügyi hatóság az (1) bekezdés szerinti határidő letelte után a tulajdonostársak közötti egyezség hiányában sorsolással dönt a kiosztás sorrendjéről.
(6) Az ingatlanügyi hatóság a sorsolással az adott földrészlet vonatkozásában a kiosztási sorrendet állapítja meg, és a földrészlet meghatározott részéhez rendeli a tulajdonosokat tulajdoni hányaduknak megfelelően.
(7) Az önálló földrészlet kialakítására a 9/C. § (6) bekezdésében foglaltak az irányadóak.
(8) A sorsolás során a 9/C. § (10) bekezdésének szabályai értelemszerűen alkalmazandók, azzal az eltéréssel, hogy a sorsolás ellen az ingatlanügyi hatóságnál kifogás nyújtható be.
(9) A földrészlet megosztására csak abban az esetben kerülhet sor, ha ahhoz a megosztandó ingatlant terhelő és az ingatlan-nyilvántartásba bejegyzett jogok jogosultjai hozzájárultak.
(10) Az ingatlanügyi hatóság a sorsolást követően elkészíti a változási vázrajzot, s ennek, valamint a sorsolási jegyzőkönyvnek az alapján a tulajdonjogot bejegyzi az ingatlan-nyilvántartásba.
(11) Akik önálló földrészlet kialakítását nem kérték a visszamaradó földrészleten tulajdonközösségben maradnak.
(12) Az önálló ingatlanná alakításról szóló határozatok kézbesítésére az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény vonatkozó rendelkezései az irányadók.

A részarány földkiadás során keletkezett osztatlan közös tulajdon megszüntetésének részletes szabályairól szóló 63/2005. (IV. 8. ) Korm. rendelet 
3. § (1) Ha a földrészleten belül az erdőről és az erdő védelméről szóló 1996. évi LIV. törvény (a továbbiakban: Evt.) hatálya alá tartozó erdő alrészlet található - ide nem értve az Evt. 4. § (1) bekezdés b) pontjában foglaltakat - úgy azt önálló földrészletté kell alakítani még akkor is, ha az nem éri el az Fkbt. szerinti területi minimumot. E földrészlet továbbra is a - megosztás előtt az ingatlan-nyilvántartásba bejegyzett - tulajdonostársak osztatlan közös tulajdonában marad. Spontán beerdősülés esetében, illetve kétség esetén ki kell kérni az erdészeti szakhatóság véleményét a minősítés és a megoszthatóság vonatkozásában.
(2) A megosztással érintett földrészleteket a körzeti földhivatal a földminősítés részletes szabályairól szóló 105/1999. (XII. 22.) FVM rendelet, illetve a vonatkozó földmérési szakmai előírás szerint előkészíti.
(3) Az előkészítés keretmérésből és mezőgazdászi helyszínelésből áll. A keretmérés során az esetleges helyszíni használatot is be kell mérni. A helyszínelés során megállapított művelési ág változást csak a megosztási eljárás lezárását követően lehet átvezetni az ingatlan-nyilvántartásban.
(4) Amennyiben a keretmérés és helyszínelés eredménye a vonatkozó szakmai szabályzatban foglalt tűréshatáron túl eltér az ingatlan-nyilvántartási állapottól, és az felmérési, térképezési vagy területszámítási hibából adódik, a földhivatal a változást határozattal érvényesíti az ingatlan-nyilvántartásban. A határozatról valamennyi bejegyzett tulajdonost értesíteni kell.
(5) A megosztással kapcsolatos eljárás kizárólag akkor folytatható, ha a földrészlet ingatlan-nyilvántartási és természetbeni állapota egyező - ide nem értve a (3) bekezdésben foglalt művelési ág változást -, illetve, ha a változásról szóló határozat jogerőre emelkedett.
4. § (1) A körzeti földhivatal a talajvédelmi, megközelíthetőségi és művelhetőségi szempontoknak megfelelően - figyelemmel a helyszínen kialakult használati állapotra is - meghatározza a megosztás kiindulási helyét és irányát. Az ezt tartalmazó határozatot - az illetékes települési önkormányzat polgármesteri hivatalánál, illetve a körjegyzőségnél - közszemlére tétel útján kell az érintettekkel közölni. Az eljárás csak a határozat jogerőre emelkedése után folytatható.
(2) Ha az egy földrészletben érintett kérelmezők egyezséget kötöttek, és azt közokiratba vagy teljes, bizonyító erejű magánokiratba foglalták, továbbá az egyezség megfelel az (1) bekezdésben említett határozatnak, a megosztást aszerint kell elvégezni. Egyezség hiányában a körzeti földhivatal az 5. §-ban foglaltak szerint jár el.
(3) A megosztást értékarányosan - figyelemmel a 3. § (4) bekezdésében foglaltakra - kell elvégezni.
(4) A kialakítandó új földrészletek megközelíthetőségéről az Fkbt. 12. § (4) bekezdésének megfelelő alkalmazásával kell gondoskodni.
(5) A tulajdonjog ingatlan-nyilvántartási bejegyzésének jogerőre emelkedése után az új földrészleteket ki kell tűzni és be kell mutatni. A bemutatás időpontjáról az eredeti földrészlet összes tulajdonosát igazolható módon értesíteni kell azzal, hogy a távollét nem akadályozza meg a bemutatás lefolytatását, illetve, hogy a távolmaradás esetén igazolásnak helye nincs. A bemutatásról jegyzőkönyvet kell felvenni és azt a földhivatali iratokhoz kell csatolni.
5. § (1) A 4. § (2) bekezdésében meghatározott egyezség hiányában a földrészlet - kérelmezők közötti - megosztásának sorrendjét sorsolással kell megállapítani. A sorsolás helyszínéről és időpontjáról szóló értesítést a körzeti földhivatal 30 nappal korábban - igazolható módon - a kérelmezők részére kézbesíti.
(2) A sorsoláson minden, az adott földrészletben érintett kérelmező részt vehet, vagy meghatalmazottja útján képviseltetheti magát. A távollét nem akadályozza meg a sorsolás lebonyolítását és igazolásnak sincs helye.

A földhasználati nyilvántartásról szóló 356/2007. (XII. 23.) Korm. rendelet
8. § (1) Ha a használat nem a teljes földrészletre vagy nem a földrészletnek az ingatlan-nyilvántartási térképen azonosítható alrészletére vonatkozik, az adatlap mellékleteként, illetőleg a szerződéshez a bejelentéskor a használattal érintett terület nagyságát és a földrészleten belüli elhelyezkedését feltüntető vázlatot is csatolni kell a használt terület egyértelmű beazonosíthatósága érdekében. Ennek földhivatalhoz történő benyújtásáról a földhasználónak kell gondoskodni. A vázlatot a földhasználónak és a használatba adónak is alá kell írni.
(2) A vázlatot az ingatlan-nyilvántartási térkép hiteles másolatán kell elkészíteni. A vázlaton egyértelmű jelzéssel kell megjelölni a használt területet.