Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 5061/2007. számú ügyben

Előadó: dr. Zemplényi Adrienne
Az eljárás megindulása
A panaszos az általa vezetett idősek otthonában lefolytatott munkaügyi ellenőrzési eljárást sérelmezte. Beadványa szerint a munkaügyi felügyelőség ellenőrei „egyenruhás, felfegyverzett határőrökkel együtt, rajtaütésszerűen, erőszakosan szállták meg” az intézményt, ahol „a munkaügyi ellenőrök az ellenőrzések foganatosításakor a határőrség kirendelt alkalmazottait karhatalmi eszközként vették igénybe feladatuk ellátásához”.
A panasz alapján felmerült a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság és a tisztességes eljárás követelménye sérelmének, illetve közvetlen veszélyének gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16.§ (1) bekezdés és 17.§ (1) bekezdés alapján a vizsgálatot rendeltem el. 
Vizsgálatom eredményes lefolytatása érdekében tájékoztatást kértem az Országos Munkavédelmi és Munkaügyi Főfelügyelőség (OMMF) elnökétől, az OMMF Dél-dunántúli Munkaügyi Felügyelősége igazgatójától, valamint kértem a keletkezett dokumentumok másolatának a megküldését is.

Érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
– A jogállamiság és jogbiztonság elve: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” (2. § (1) bek.)

Alkalmazott jogszabályok
1996. évi LXXV. törvény a munkaügyi ellenőrzésről (Met.)
2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól
20/2004. (BK 15.) BM-FMM-PM együttes utasítás az illegális migráció és az ahhoz kapcsolódó más jogellenes cselekmények elleni hatósági fellépés hatékonyságának növelésére, illetve összehangolására
40/2001. (XII. 23.) BM rendelet a határőrség Szolgálati Szabályzatáról
2004. évi XXIX. törvény az európai uniós csatlakozással összefüggő egyes törvénymódosításokról, törvényi rendelkezések hatályon kívül helyezéséről, valamint egyes törvényi rendelkezések megállapításáról
Az alkalmazott jogszabályok vonatkozó rendelkezései a szövegbe ágyazottan, idézőjelben találhatóak.

A megállapított tényállás
A panasz, valamint a rendelkezésemre bocsátott dokumentumok alapján a következő tényállás rögzíthető.
2007. szeptember 12-én panaszbejelentés érkezett az OMMF Dél-dunántúli Munkaügyi Felügyelőségéhez, mely szerint a Boldog Évek Közösség Egyháza által fenntartott, Gálosfa Termál Idősek Otthonában az alkalmazottak munkaszerződés, valamint hivatalos bejelentés nélkül dolgoznak. A bejelentés kivizsgálására szeptember 19-én a munkaügyi felügyelők helyszíni ellenőrzést kívántak tartani. Az intézmény vezetője és ügyvédje azonban – arra hivatkozással, hogy a munkaügyi felügyelők nem jogosultak az intézmény területére belépni és ott vizsgálatot folytatni – az ellenőrzést megakadályozta, és a felügyelőket távozásra szólította fel. A sikertelen kísérletet követően, október 1-jén a munkaügyi felügyelők a határőrséggel közös ellenőrzést tartottak az idősek otthonában.
A vizsgálat eredményeképpen a munkaügyi felügyelőség megállapította, hogy a panaszos munkáltató megsértette a Munka Törvénykönyve vonatkozó szabályait (munkaszerződés-, bejelentés nélküli foglalkoztatás, pihenőidő kiadása), ezért a Mü.5387-33/2007-3214 számú elsőfokú határozatával a feltárt hiányosságok megszüntetésére és 600.000.- forint munkaügyi bírság megfizetésére kötelezte. A határozat ellen a panaszos – határidőben, 2008. január 28-án – fellebbezéssel élt. A fellebbezés indokainak előterjesztésére azonban további 15 napos határidő biztosítását kérte. Ezen határidő leteltével – 2008. február 12-én – újabb beadvánnyal fordult az Országos Munkavédelmi és Munkaügyi Főfelügyelőség (OMMF) elnökéhez, amelyben a fellebbezés indokolásának előterjesztésére – figyelemmel arra, hogy a részletes indokolás kidolgozásához szakértők közreműködését látta szükségesnek – további 30 nap biztosítását kérte. A fellebbezés indokainak előterjesztésére azonban ezen meghosszabbított határidő alatt sem került sor. Az OMMF elnöke, mint másodfokú hatóság 2008. március 13-án hozott határozatával az elsőfokú határozat rendelkező részének harmadik – a pihenőidő kiadására vonatkozó – pontját törölte, egyebekben a határozatot helyben hagyta.

A vizsgálat megállapításai
I. Az eljárásom első részében azt vizsgáltam, hogy jogszerűen járt-e el az OMMF Dél-dunántúli Munkaügyi Felügyelősége, a panaszosnál lefolytatott ellenőrzése során. Ennek kapcsán először megvizsgáltam a munkaügyi ellenőrzésről szóló 1996. évi LXXV. törvénynek, a munkaügyi ellenőrzési eljárás lefolytatására vonatkozó szabályait.
A 4. § (1) bekezdése szerint: „A felügyelő a foglalkoztató valamennyi munkahelyén külön engedély és előzetes bejelentési kötelesség nélkül ellenőrzést tarthat.
(3) Az ellenőrzés során a felügyelő jogosult
a) belépni az ellenőrzése alá tartozó valamennyi munkahelyre, akadályoztatása esetén a rendőrség igénybevételére,
b) az ellenőrzéshez szükséges nyilvántartások megtekintésére, azokról másolatok készítésére,
d) a munkahelyen tartózkodó személyektől az ellenőrzéshez szükséges felvilágosítás kérésére, valamint személyi azonosságuk igazoltatással történő megállapítására”.
A vonatkozó jogszabály alapján megállapítottam, hogy nem követett el jogsértést a munkaügyi felügyelőség, amikor a hivatalához érkezett bejelentés alapján – előzetes tájékoztatás nélkül – helyszíni ellenőrzést kezdeményezett a panaszosnál. A megküldött iratok szerint az eljáró felügyelők a hatósági igazolványukkal igazolták magukat, illetve közölték, hogy a helyszínen munkaügyi ellenőrzést kívánnak folytatni. Mindezek ellenére a panaszos vitatta a felügyelők eljárási jogosultságát, és megakadályozta az ellenőrzés lefolytatását. A történtekről a munkaügyi felügyelők hivatalos feljegyzést készítettek, amely az ügyhöz iktatásra került.
Ezen – meghiúsított – eljárás után került sor a panaszos által sérelmezett, a Nagykanizsai Határőrséggel közösen tartott munkaügyi ellenőrzésre.
A Dél-dunántúli Munkaügyi Felügyelőség vezetőjétől tájékoztatást kértem arról, hogy mely esetekben és milyen gyakorisággal tartanak közös ellenőrzést a határőrséggel vagy más társhatósággal. A kapott tájékoztatás szerint – a határ közelsége miatt – hetente egyszer, de akár több alkalommal is sor került közös vizsgálatra. Jelen esetben arra azért került sor, mivel egyrészről az előző eljárást a munkáltató meghiúsította, másrészről a munkaügyi felügyelőséghez érkezett bejelentés szerint az idősek otthonában külföldi munkavállalókat is foglalkoztatnak illegálisan. Ezen indokok miatt szervezte meg a felügyelőség területi koordinátora a társhatósággal, a Nagykanizsai Határőrséggel közösen tartandó ellenőrzést.
Az illegális migráció és az ahhoz kapcsolódó más jogellenes cselekmények elleni hatósági fellépés hatékonyságának növeléséről, illetve összehangolásáról szóló 20/2004. (BK 15.) BM-FMM-PM együttes utasítás alapján a Határőrség, a Rendőrség, a BM Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal, a Vám- és Pénzügyőrség, valamint az Országos Munkabiztonsági és Munkaügyi Főfelügyelőség (a továbbiakban: OMMF) központi és területi szerveinek közreműködésével komplex ellenőrző rendszert kellett kialakítani. A rendelet 2. pontja szerint: „A komplex ellenőrző rendszer feladata, hogy a szolgálati és a hatósági tevékenység időben, térben és módszereiben történő összehangolásával, a rendelkezésre álló erők és eszközök gazdaságos felhasználásával, az információcsere felgyorsításával, a totális ellenőrzés mellőzésével, differenciált és szelektív módon, az ország egész területén biztosítsa a külföldiek jogszabályokban meghatározott hatósági ellenőrzésének végrehajtását, továbbá az illegális migráció, valamint az ahhoz kapcsolódó más jogellenes cselekmények felfedését, illetve a szükséges hatósági eljárások lefolytatását”.
A hatóságok együttműködésének – az utasítás 5. pontja értelmében – ki kell terjednie:
g) a hatóságok állományából szervezett közös idegenrendészeti és munkaügyi ellenőrző feladatok ellátására,
h) a hatóságok által megszervezett és végrehajtott közös idegenrendészeti és munkaügyi ellenőrző akciókra.
A hatályos szabályozás szerint tehát a munkaügyi felügyelők az ellenőrzés eredményes és biztonságos lefolytatása érdekében kérhetik a rendvédelmi szervek közreműködését, amennyiben az ellenőrzés jellege azt indokolttá teszi. Mivel jelen esetben felmerült annak a lehetősége, hogy az otthonban külföldi munkavállaló is tartózkodhat, amellyel szemben az idegenrendészeti ellenőrzés lefolytatására a munkaügyi felügyelőségnek nincs eljárási jogosultsága, így jogszerű volt a határőrséggel közös vizsgálat elrendelése. Önmagában tehát az a tény, hogy a munkaügyi felügyelőség területi szervei, a határőrséggel közösen szervezett munkaügyi, illetve idegenrendészeti ellenőrzést folytattak, nem jelentett jogsértést. A jogszabályok erre lehetőséget biztosítottak.
A helyszíni ellenőrzés lefolytatása során ugyanakkor az eljáró szervek kötelesek betartatni a rájuk irányadó jogszabályokat. A határőrök eljárására a Határőrség Szolgálati Szabályzatáról szóló 40/2001. (XII. 23.) BM rendelet volt az irányadó. A 35. § (2) bekezdése szerint: Az idegenrendészeti szabályok megtartásának ellenőrzése során „a határőr köteles tiszteletben tartani az ellenőrzöttek személyes jogait, az ellenőrzést megfelelő körültekintéssel és tapintattal kell végezni. A határőr intézkedése során nem okozhat olyan joghátrányt, amely nem áll arányban az intézkedés törvényes céljával.
A munkaügyi felügyelők eljárására irányadó, a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.)  már az eljárási alapelvek között rögzíti, hogy:
1. § (2) „A közigazgatási hatóság a hatáskörének gyakorlásával nem élhet vissza, hatásköre gyakorlása során a szakszerűség, az egyszerűség és az ügyféllel való együttműködés követelményeinek megfelelően köteles eljárni.” A hatósági ellenőrzésre vonatkozó rendelkezések pedig (87-94. §) tartalmazzák azokat az ügyfelet védő garanciális eszközöket, amelyeket a hatóságnak az eljárása során érvényre kell juttatnia. A 91. § (2) bekezdés szerint: „A helyszíni ellenőrzést úgy kell végezni, hogy az az ügyfél munkáját, a rendeltetésszerű tevékenységet lehetőleg ne akadályozza”.
Amennyiben az eljáró szervek ezen szabályokat megsértették, úgy a sérelmezett intézkedések ellen a panaszos – az elsőfokú határozat elleni rendes jogorvoslati eljárás megindítása mellett – panasszal élhetett volna. Az eljárás lefolytatása során elszenvedett esetleges sérelmek orvoslására ugyanis maga a határozat elleni fellebbezés (rendes jogorvoslat) nem nyújt megoldást. A fellebbezés során ugyanis az ügyfél csak az elsőfokú határozatban megállapítottak ellen élhet jogorvoslattal. A határozat azonban nem tartalmazza, nem tartalmazhatja azokat az – esetleges – eljárási hibákat, jogsértéseket, amelyeket a helyszíni ellenőrzés során az eljáró hatóság elkövetett. Az ilyen jellegű jogsérelmek orvoslását a panaszjog teszi lehetővé. [1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya 64. § „A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé”.]
A panaszt a munkaügyi felügyelők esetében az OMMF Dél-dunántúli Munkaügyi Felügyelőségének igazgatójánál, a határőrök esetében a Nagykanizsai Határőr Igazgatóság igazgatójánál (illetve 2008. január 1-jét, a Határőrség megszűnését követően a Somogy Megyei Rendőrfőkapitánynál) kell előterjeszteni. A munkáltató ugyanis fegyelmi jogkörében kivizsgálhatja, hogy az eljáró felügyelők, illetve határőrök az eljárásuk során megszegték-e a rájuk irányadó jogszabályi kötelezettségüket. Ilyen tartalmú panasz benyújtására azonban sem a határőrség, sem a munkaügyi felügyelet felé eddig nem került sor. A panaszos, az általa sérelmezett eljárási cselekmények ellen nem a panaszjogával élt, hanem az országgyűlési biztoshoz fordult. Ezzel kapcsolatban meg kell jegyeznem, hogy az országgyűlési biztosnak nincs hatásköre a foglalkoztatási jogviszony keretében elkövetett vétkes kötelezettségszegések kivizsgálására. Ezekben a kérdésekben kizárólag a munkáltató járhat el. Arra vonatkozóan, hogy az eljáró szervek túllépték volna a hatáskörüket – a rendelkezésemre bocsátott iratok alapján – nincs adat.
Azonban ismételten felhívom az OMMF elnökének figyelmét arra, hogy a korábbi években az állampolgári jogok országgyűlési biztosa már vizsgálta, hogy azokban az esetekben, amikor a munkaügyi ellenőrök munkáját rendvédelmi szervek – rendőrség, határőrség, vám-és pénzügyőrség – biztosítják, az eljáró hatóságok tiszteletben tartják-e a munkavállalók alapvető szabadságjogait, emberi méltóságát, s az alkalmazott intézkedések megfelelnek-e a szükségesség, arányosság alkotmányos követelményének. Az OBH-5391/2005 számú állásfoglalásában az országgyűlési biztos megállapította, hogy: „A Magyar Köztársaság Alkotmánya mind saját állampolgárai, mind az itt tartózkodó külföldiek számára biztosítja a minden embert megillető alapjogokat, úgymint az emberi méltósághoz, vagy a tisztességes eljáráshoz való jogot. Ezek az alapjogok – az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint – csak bizonyos esetekben, és csak a szükségesség, alkalmasság, arányosság hármas követelményének szem előtt tartásával korlátozhatóak. A hatóságok tehát az állampolgárok alapvető szabadságait és alkotmányos jogait csak más azonos súlyú alapjog vagy nyomós közérdek védelme érdekében, az ahhoz szükséges megfelelő mértékben és módon korlátozhatják. Ezeket a szempontokat a munkaügyi ellenőrzések során is szem előtt kell tartani. A munkaügyi ellenőrzés során igénybe vett eszközök, kényszerítő cselekmények, szükségtelen és aránytalan mértékben nem veszélyeztethetik, a munkájukat végző (…) magyar vagy külföldi állampolgárságú munkavállalók emberi méltóságát, személyi szabadságát, munkához és szociális biztonsághoz fűződő jogait.”

II. Vizsgálatom második részében egyéb, a munkaügyi ellenőrzési eljárás során felmerülő kérdéseket vizsgáltam:
Elsőként azt, hogy a munkaügyi felügyelőség ellenőrzési jogosultsága kiterjed-e az egyházi fenntartású intézményekre. A panaszos ugyanis arra való hivatkozással akadályozta meg az ellenőrzés lefolytatását, hogy az idősek otthona egyházi fenntartású intézmény, így annak ellenőrzésére a munkaügyi felügyelők nem jogosultak. 
Ezzel kapcsolatban megállapítottam, hogy a munkaügyi ellenőrzés tárgyi hatálya az ún. foglalkoztatásra irányuló jogviszonyokra terjed ki. [Met. 1. § (1) „E törvény hatálya kiterjed: a) arra a természetes és jogi személyre, valamint jogi személynek nem minősülő gazdasági társaságra, aki a tizennyolcadik életévét betöltött természetes személyt foglalkoztatásra irányuló jogviszony, továbbá külföldit vagy fiatal munkavállalót foglalkoztatásra irányuló jogviszony, illetve a (4) bekezdésben meghatározott jogviszonyok alapján foglalkoztat”]. A foglalkoztató (munkáltató) fogalma tehát magában foglalja bármely magán személyt, jogi személyt, jogi személyiséggel nem rendelkező gazdasági társaságot, függetlenül attól, hogy azok magán, állami, egyházi vagy önkormányzati munkáltatók. A munkaügyi hatóság ezen különbözőségektől függetlenül, valamennyi foglalkoztatási jogviszonyban jogosult a munkáltatás jogszerű körülményeit vizsgálni. Mindezek miatt az egyházi fenntartású munkáltató munkaügyi ellenőrzése nem okoz az alapjogok szempontjából visszásságot.
A munkaügy ellenőrzés intézményének alkotmányosságát az Alkotmánybíróság a 29/1998. (VI. 17.) számú határozatában már vizsgálta. Azon indítvány kapcsán, amelyben az indítványozó a munkaügyi ellenőrzés intézményét, illetőleg a hatáskörüket gyakorló munkaügyi szervek egyes konkrét intézkedéseit az Alkotmány 45. § (1)-(2) bekezdésébe ütközőnek tartotta, megállapította, hogy: „Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint: ,,A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” A jogállamiság részét képező jogbiztonság tartalmával kapcsolatban az Alkotmánybíróság már a 11/1992. (III. 5.) AB határozatában rámutatott, hogy ,,A jogállamiság és a jogbiztonság elvéből fakadnak az eljárási garanciák. Ezek alapvető jelentőségűek az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatósága szempontjából. Csak a formalizált eljárás szabályainak követésével ..., csak az eljárási normák betartásával működik alkotmányosan a jogszolgáltatás” (ABH 1992, 77, 85.) Az Alkotmánybíróság állásfoglalása szerint ezen követelmények – az előzőekben vázolt jogi szabályozásra figyelemmel – a munkaügyi ellenőrzés intézménye által nem szenvednek csorbát.
2.2. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nem alkotmányellenes az sem, hogy a Met. a munkaügyi felügyelőségeket feljogosítja egyes munkaügyi intézmények alkalmazásának törvényességi szempontból való vizsgálatára, s annak eredményétől függően a Met.-ben meghatározott különböző szankciók alkalmazására (pl. rendbírság, munkaügyi bírság).
Amennyiben tehát a munkaügyi szervek a jogszabályok és az alkotmányos elvek alapján járnak el, úgy maga az eljárás megindítása és lefolytatása nem tekinthető jogsértőnek.
Végezetül a fellebbezéssel és a fellebbezésre nyitva álló határidővel kapcsolatban az alábbi megállapítást kívánom tenni:
A Ket. 98. § (1) bekezdése szerint: „Az ügyfél az elsőfokú határozat ellen fellebbezhet. A fellebbezési jog nincs meghatározott jogcímhez kötve, fellebbezni bármely okból lehet, amelyre tekintettel az érintett a döntést sérelmesnek tartja.”
99. § (1) „A fellebbezést – ha törvény vagy kormányrendelet eltérően nem rendelkezik – a döntés közlésétől számított tizenöt napon belül lehet előterjeszteni.”
A fellebbezési jog gyakorlása tehát nincs meghatározott jogcímhez kötve. Az ügyfélnek csupán annyit kell állítania, hogy az adott határozatban foglaltak a jogát, jogos érdekét vagy jogi helyzetét sértik. Így például fellebbezésében hivatkozhat a hatósági határozat méltánytalan voltára éppúgy, mint jogszabálysértésre, vagy akár eljárási szabálytalanságokra. A fellebbezésben állított egy vagy több ok önmagában is elégséges a másodfokú eljárás megindításához, azaz a megjelölt okot (okokat) az ügyfél a fellebbezési kérelmében egyáltalán nem köteles megindokolni.
Éppen ezért nincs lehetőség – a törvény által meghatározott – 15 napos fellebbezési határidő meghosszabbítására. Amennyiben a panaszos úgy ítéli meg, hogy az ügy érdemi eldöntése olyan kérdés előzetes elbírálásától függ, amelyben az eljárás más szerv hatáskörébe tartozik, úgy kérheti az eljárás felfüggesztését (Ket. 39. §). Arra azonban nincs lehetőség, hogy a fellebbezés benyújtására nyitva álló törvényes határidő többszöri meghosszabbításával megakassza az eljárást. Az eljárási határidők betartásának garanciális jelentősége van, amely mind a hatóságot, mind az ügyfelet kötelezi.
Mindebből következően, tekintettel arra, hogy a panasszal érintett munkaügyi ellenőrzési eljárás lefolytatásával kapcsolatban alkotmányos jogokkal kapcsolatban visszásság nem volt megállapítható, így külön intézkedést nem kezdeményezek.
Felhívom ugyanakkor az OMMF elnökének figyelmét az OBH 5391/2005 számú állásfoglalásban foglalt alkotmányos elvek fokozott figyelembe vételére.

Budapest, 2008. június 16.

Dr. Szabó Máté sk.