Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 4774/2007. számú ügyben
Előadó: dr. Kovács Orsolya
Az eljárás megindulása
A muraszemenyei Értelmi Fogyatékosok Otthona egyik lakójának édesanyja fordult panasszal hozzám, az otthonban nyújtott ellátásért fizetendő térítési díj mértékét, és a díjfizetés teljesítését biztosító jelzálogbejegyzést sérelmezve. Tekintettel arra, hogy a beadvány alapján a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével és a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggő visszáság gyanúja merült fel, az ügyben az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdése szerint vizsgálatot indítottam, és az Obtv. 18. § (3) bekezdése alapján a panasz kivizsgálására a Nyugat-dunántúli Regionális Közigazgatási Hivatal Szociális és Gyámhivatalának Zala Megyei Területi Kirendeltségének vezetőjét kértem fel.

A megállapított tényállás
A panaszos gyermeke – értelmi fogyatékossága miatt – cselekvőképességet kizáró gondnokság alatt áll, gondnoka a panaszos, gondozását 2003. szeptember 15. óta a Zala Megyei Önkormányzat fenntartásában lévő muraszemenyei Értelmi Fogyatékosok Otthona látja el. A gondozott – édesapja halálával – 1/6 rész tulajdonjogot örökölt az édesanyja és testvére(i) által lakott házon. Az ingatlanvagyon értéke 2005. április 27-én a kiállított adó- és értékbizonyítvány alapján 917.000 forint volt.
A Zala Megyei Közgyűlés a 21/2004. (XII. 15.) ÖR számú rendelettel módosított 5/2004. (II. 20.) KR. számú rendeletében az intézményi térítési díj mértékét 2005. február 1-jétől havi 36.000 forintban állapította meg. Ekkor a gondozott havi jövedelme 41.080 forint volt. A közgyűlés elnöke a 2005. május 26-án kelt 513-3/2005. számú határozatával a gondozott ellátásáért fizetendő személyi térítési díjat, a havi jövedelem 80%-ának figyelembe vételével 32.864 forintban, illetve – tekintettel arra, hogy a gondozott jelentős vagyonnal rendelkezett – a fennmaradó havi 3136 forint részösszeget a fedezetül szolgáló ingatlanvagyon terhére állapította meg. Az ingatlanvagyonra – az intézményfenntartó javára – a térítési díj megfizetését biztosító jelzálogjog került bejegyzésre, amelynek értéke a Kormányrendelet 2. számú mellékletében foglalt iránytáblázat alapján a gondozott életkorának megfelelő 21 év gondozási időt figyelembe véve: 790.272 forint volt. A határozattal, valamint az intézkedéssel szemben a panaszos jogorvoslati lehetőséggel nem élt: érvelése szerint a fennmaradó összeg megfizetése ekkor nem okozott számára problémát.
2007. július 1-jével a Zala Megyei Közgyűlés a fenntartásában lévő szociális intézményekben fizetendő intézményi térítési díj összegét 103.110 forintban határozta meg. A gondozott havi jövedelme ekkor 49.730 forint volt, melyből havi 39.784 forint összegű személyi térítési díj fizetésére volt kötelezhető. A fennmaradó havi 63.326,- forint részösszegű térítési díj fedezetéül pedig a közgyűlés alelnökének 2007. november 26-án kelt 1390/2007. számú határozata alapján, az 513-3/2005. számú határozattal elrendelt ingatlanvagyon szolgál. A panaszos a megemelt összeget sérelmezve fordult az országgyűlési biztoshoz.

Az érintett alkotmányos jogok
– A jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelménye és tisztességes eljáráshoz való jog: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” [Alkotmány 2. § (1) bekezdés]
– Az állam alapvető jogvédelmi kötelezettsége: „A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége” [Alkotmány 8. § (1) bekezdés]
– A diszkrimináció alkalmazásának tilalma: „A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.” [Alkotmány 70. § (1) bekezdés]

Az Alkotmánybíróság vonatkozó gyakorlatának bemutatása
A jogegyenlőség nem jelenti a természetes személyeknek a jogon kívüli szempontok szerinti egyenlőségét is. Az ember, mint a társadalom tagja hivatása, képzettsége, kereseti viszonyi stb. szerint különbözhet és ténylegesen különbözik is más emberektől. A térítési díj megállapítása jogi szabályozásában a jogalkotó szándéka szerint az elláttak szociális rászorultsága fejeződik ki.2 Az tehát az Alkotmánybíróság értelmezése szerint sem jelent hátrányos megkülönböztetést, ha a szociális ellátásokért fizetendő térítési díj meghatározásának jogi szabályozása során a jogalkotó figyelembe veszi az egyes ellátásban részesülő személyek jövedelmi, vagyoni helyzetét.
Az egyenlőségnek az adott tényállás lényeges elemére nézve kell fennállnia. Ha azonban adott szabályozási koncepción belül eltérő szabályozás vonatkozik valamelyik csoportra, ez a megkülönböztetés tilalmába ütközik, kivéve ha az eltérésnek kellő súlyú alkotmányos indoka van.3 Az Alkotmánybíróság szerint akkor alkotmányellenes a megkülönböztetés, ha jogszabály a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó (egymással összehasonlítható) jogalanyok között tesz különbséget anélkül, hogy annak alkotmányos indoka lenne.4 Az Alkotmány 70/A. §-ban foglalt tilalom pedig kiterjed az egész jogrendszerre, ideértve azokat a jogokat is, amelyek nem taroznak az emberi jogok, illetőleg az alapvető állampolgári jogok közé.5
Az Alkotmánybíróság más mércét alkalmazott az alkotmányos alapjogokat érintő diszkriminációra (szükségesség/arányosság tesztjét), s más mércét arra az esetre, ha a 70/A. §-ban megfogalmazott diszkriminációtilalmat az alapjogokon kívüli egyéb jogokra terjesztette ki. Itt akkor állapít meg az Alkotmánybíróság alkotmányellenes megkülönböztetést, „ha a megkülönböztetésnek … nincs tárgyilagos mérlegelés szerint ésszerű indoka, vagyis önkényes”. [35/1994. (VI. 24.) AB határozat ABH 1994. 197.] Ez a mérce azonban ugyanaz, mint amit az Alkotmánybíróság már 1990-ben a pozitív diszkrimináció alkotmányos alkalmazása korlátjaként megállapított az önkényes, ésszerű indok nélküli megkülönböztetés sérti az emberi méltóság alapjogát, mert ilyen esetben a törvényhozó bizonyosan nem kezelte az érintetteket azonos méltóságú személyként, s nem értékelte mindegyikük szempontjait azonos körültekintéssel, figyelemmel és méltányossággal. [1/1995. (II. 8.) AB határozat, ABH 1995. 31., 47. ]6

Alkalmazott jogszabályok
1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról [Szoctv.]
29/1993. (II. 17.) Korm. rendelet a személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátások térítési díjáról [Kormányrendelet]

A vizsgálat megállapításai
I. A személyes gondoskodást nyújtó ellátásokért – ha a törvény másként nem rendelkezik – térítési díjat kell fizetni. [Szoctv. 114. § (1) bek.] A személyes gondoskodás körébe tartozó szociális ellátások térítési díja (intézményi térítési díj) a szolgáltatási önköltség és a normatív állami hozzájárulás különbözete. [Szoctv. 115. § (1) bek.] A tartós elhelyezést nyújtó intézményekben az intézményi ellátásért fizetendő személyi térítési díj nem haladhatja meg a jogosult havi jövedelmének 80%-át. [Szoctv. 117. § (2) bek. d) pont] A Szoctv. 2008. január 1-je előtt hatályos rendelkezései alapján, ha a jogszabályban meghatározott intézményi ellátásban részesülő a havi jövedelméből nem tudja megfizetni az intézményi térítési díj mértékével azonos mértékű személyi térítési díjat, az önkormányzati fenntartó határozattal állapítja meg a személyi térítési díjat az ellátásban részesülő havi jövedelme, jelentős készpénz vagy ingatlan vagyona, ezek hiányában, a tartásra köteles és képes személy havi jövedelmének figyelembevételével. A jogszabály szerint az a készpénz vagy ingatlan vagyon tekinthető jelentősnek, amelynek összege, illetve forgalmi értéke az intézményi térítési díj egy évi összegét a jogosult elhelyezésekor vagy a térítési díj felülvizsgálatakor, illetve a lekötött készpénzvagyon és a jelzálogjog értékének módosításakor meghaladja. [Szoctv. 117. § (3)-(4) bek.] A személyi térítési díj fizetésére köteles ingatlan tulajdonjogával rendelkező jogosult esetén a térítési díjat és az intézmény által biztosított költőpénzt jelzálogjog biztosítja. [Szoctv. 118. §.] A Kormányrendelet alapján, ha a tartós bentlakásos intézményben fizetendő személyi térítési díjat, valamint költőpénzt jelzálogjog biztosítja, a jelzálogjogot megállapító határozatban a jelzálogjog értékét a 2. számú mellékletben foglalt iránytáblázat szerint kell megállapítani. A jelzálogjog értékét akkor kell módosítani, ha az intézményi elhelyezés időtartama a figyelembe vett évek számát meghaladja. [Kormányrendelet 17. § (2), (4) bek.]
A vizsgálat lefolytatására felkért Nyugat-dunántúli Regionális Közigazgatási Hivatal Szociális és Gyámhivatalának Zala Megyei Területi Kirendeltségének vezetője (továbbiakban: gyámhivatal vezető) arról tájékozatott, hogy a térítési díjat megállapító határozatokat és az alapul szolgáló iratokat megvizsgálta. Megállapította, hogy a fenntartó a térítési díj mértékét úgy a 2005. május 26-án, mint a 2007. november 26-án kelt határozatában az előbbiekben ismertetett jogszabályi rendelkezések alapján állapította meg, továbbá a jelzálogjog bejegyzésére is a jogszabály rendelkezéseinek megfelelően került sor. A hivatalvezető arról is tájékoztatott, hogy a panaszos által az utóbbi határozattal szemben benyújtott jogorvoslati kérelemről a Zala Megyei Közgyűlés 31/2008. (II.15.) számú határozatával döntött, amelyben az ügyfél fellebbezésének érdemben nem adott helyt.
A gyámhivatal vezető tájékoztatásában azonban nem tért ki arra, hogy a személyi térítési díjat megállapító, 2007. november 26-án kelt határozat meghozatala előtt az intézményfenntartó beszerezte-e a gondozott ingatlanvagyonáról kiállított adó- és értékbizonyítványt. A határozat számozása, valamint a határozat azon mondata alapján miszerint a fennmaradó részösszeg fedezetéül az 513-3/2005. számú határozattal elrendelt ingatlanvagyon szolgál, arra lehet következtetni, hogy erre nem került sor. Holott a Szoctv. korábbiakban említett 117. § (4) bekezdése alapján az ingatlanvagyon csak abban az esetben tekinthető jelentősnek, ha forgalmi értéke az intézményi térítési díj egy évi összegét a jogosult elhelyezésekor vagy a térítési díj felülvizsgálatakor meghaladja. Álláspontom szerint a jogszabály rendelkezése alapján a fenntartónak nem csak az elhelyezéskor, de a személyi térítési díj felülvizsgálatakor is meg kell vizsgálnia azt, hogy a térítési díj fedezetéül szolgáló vagyon jelentősnek tekinthető-e. Ennek hiányában a személyi térítési díjat megállapító határozat nem lehet jogszerű.
Mivel a fenntartó az ingatlan forgalmi értékéről újabb adó- és értékbizonyítványt nem szerzett be, így a korábbi, 2005-ben kiállított bizonyítványban szereplő forgalmi értéket kellett volna figyelembe vennie. Ez alapján azonban az ingatlan forgalmi értéke a 2007 novemberében megállapított személyi térítési díj összegéhez képest már nem tekinthető jelentős mértékűnek, hiszen ekkor a térítési díj egy évi összege 1.237.320,- forint volt, amely meghaladja az ingatlan forgalmi értékét, tehát a fenntartó jogszerűen nem állapíthatott volna meg olyan mértékű személyi térítési díjat, amely az ingatlanvagyont is figyelembe veszi.
Mindezek alapján megállapítom, hogy a jogállamiság elvéből eredő jogbiztonság követelményével és a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggő visszásságot okozott, hogy a Zala Megyei Közgyűlés alelnöke 2007. november 26-án kelt 1390/2007. határozatát nem a törvényi rendelkezések maradéktalanul történő figyelembe vételével hozta meg, illetve az is, hogy a sérelmes határozattal szemben benyújtott jogorvoslati kérelem elbírálása során (31/2008. (II.15.) számú közgyűlési határozat) a Közgyűlés a törvénysértő határozatot nem semmisítette meg.
II. Vizsgálatom során megállapítottam azt is, hogy 2008. január 1-jével megváltozott a bentlakásos szociális intézményekben fizetendő személyi térítési díj meghatározására vonatkozó jogi szabályozás. A jogalkotó hatályon kívül helyezte azon rendelkezéseket, amelyek alapján a jelentős mértékű vagyonnal rendelkező gondozottak az intézményi térítési díjjal megegyező mértékű, a jövedelmük meghatározott részét – akár jóval – meghaladó személyi térítési díj megfizetésére is kötelezhetők voltak. Hatályon kívül kerültek azok a rendelkezések is, amelyek alapján a fenntartók előre, a vélelmezett gondozási idő alapján számított gondozási díjnak megfelelő összegű jelzálogot jegyeztethettek be a gondozottak vagyonára. Az ellátottakra nézve kedvezőbb szabályokat azonban csak a jogszabály hatálybalépését követően indult, a térítési díj megállapítására vonatkozó eljárásokban kell alkalmazni. Álláspontom szerint a megváltozott jogi szabályozás azt eredményezte, hogy a személyi térítési díj megállapítása során, illetve a meg nem fizetett térítési díj vagyonra terhelhetősége szempontjából kedvezőtlenebb helyzetbe kerültek azok az ellátottak, akiknek a térítési díját 2008. január 1-je előtt állapították meg, mint azok, akiknek ezen időpont után.
Tekintettel arra, hogy az üggyel összefüggésben felmerül a 2008. január 1-je előtt, illetve az után gondozásba vett személyek közötti indokolatlan különbségtétel alkalmazásának gyanúja, vizsgálatomat hivatalból kiterjesztettem a probléma átfogó vizsgálatára, és a jogszabály módosítás hátterében álló okokról, valamint a problémával kapcsolatos álláspontjáról tájékoztatást kértem a szociális és munkaügyi minisztertől.
A miniszter válaszában kifejtette azon véleményét, miszerint nem diszkriminációról, csupán olyan jogszabályváltozásról van szó, amely révén – a jövőre vonatkozóan – a vagyon figyelembe vehetősége szempontjából kedvezőbb rendelkezések léptek hatályba. A 2008. január 1-jét megelőző időszakban ugyanis a térítési díj megfizetését biztosító jelzálogot előre lehetett bejegyezni, azt követően pedig a jelzálogot évente, a nyilvántartott tartozásnak megfelelően, tehát utólag jegyeztetheti be a fenntartó. A miniszter válaszában azt is kifejtette, hogy mivel a kedvezőbb szabályokat a személyi térítési díj felülvizsgálatakor is alkalmazni kell, a vagyonnal rendelkező gondozottaknak legfeljebb csak az első felülvizsgálatig kell a vagyon figyelembevételével megállapított személyi térítési díjat fizetniük, a jogszabályváltozás hatálybalépését követő felülvizsgálat során ugyanis már az ő esetükben is az új szabályok érvényesülnek, és vagyoni viszonyaikat nem, csak jövedelemi viszonyaikat vehetik figyelembe a fenntartók.
A miniszter válaszát több okból sem tudom elfogadni. Egyetértünk abban, hogy a jogszabályváltozás előtt a Szoctv. rendelkezései alapján ugyanazon intézményi ellátásért a gondozottak különböző mértékű személyi térítési díjat voltak kötelesek megfizetni, egyrészt jövedelmük mértékétől, másrészt vagyoni helyzetüktől függően. Ez a szabályozás nem tekinthető diszkriminatívnak, hiszen azokra ró magasabb (anyagi) terhet, akik kedvezőbb anyagi helyzetben vannak: magasabb jövedelemmel, illetve jelentős mértékű vagyonnal rendelkeznek. A 2008. január 1-jén hatályba lépő újabb szabályozás szerint a személyi térítési díj megállapítása során már nem vehető figyelembe a gondozott vagyona, a magasabb jövedelemmel rendelkező gondozottak azonban az ellátásért továbbra is magasabb mértékű személyi térítési díjat kötelesek fizetni. A vagyonnal rendelkezőkre nézve kedvezőbb szabályokat csak a jogszabályváltozás hatálybalépése után megállapított térítési díjak esetén kell alkalmazni.
Ez az intézkedés azonban – a miniszteri válasszal szemben fenntartott álláspontom szerint – indokolatlan különbségtételhez vezet egy olyan, a szabályozás szempontjából homogénnek tekinthető csoporton belül, mint a jelentős mértékű vagyonnal rendelkező gondozottak. Azok ugyanis, akiknek a jövedelem alapján megállapított személyi térítési díja nem éri el az intézményi térítési díj mértékét, de jelentős mértékű vagyonnal rendelkeznek, a szerint kötelesek egymáshoz képest különböző mértékű személyi térítési díjat fizetni, hogy a térítési díj megállapítására mikor került sor. Ha 2008. január 1-je előtt, akkor a jövedelem meghatározott részét meghaladóan, az intézményi térítési díjjal azonos mértékű személyi térítési díj megfizetésére is kötelezhetők, míg ha 2008. január 1-je után, akkor vagyoni helyzetük figyelembevétele nélkül, csak jövedelmük meghatározott részét kötelesek térítési díjként megfizetni. A vagyoni helyzete alapján homogénnek tekinthető csoporton belül tehát, az ellátásért fizetendő térítési díj mértékének megállapítása során a jogalkotó az egyes alanyok között abból a szempontból tesz különbséget, hogy azok mely időpontban kerültek intézményi gondozásba. Ez a különbségtétel álláspontom szerint önkényes, a szabályozott jogviszony szempontjából irreleváns.
A miniszter válasza szerint az említett problémát megoldja a személyi térítési díjak felülvizsgálata, amelyre a Szoctv. évente két alkalommal ad lehetőséget. Álláspontom szerint azonban ez a lehetőség nem nyújt megfelelő biztosítékot arra, hogy a fenntartók vagyonnal rendelkező gondozottakra nézve kedvezőbb szabályokat ténylegesen alkalmazzák. Ennek oka, hogy egyrészt a felülvizsgálatot a törvény nem kötelező jelleggel írja elő, annak ellenére sem, hogy a szabályok a gondozottakra nézve jelentősen kedvezőbbé váltak, másrészt a fenntartók nem érdekeltek abban, hogy a gondozottak által fizetendő térítési díj mértékét csökkentsék. A kedvezőbb szabályok alkalmazása ugyanis egyértelműen a vagyonnal rendelkező gondozottak személyi térítési díjának csökkenéséhez vezetne.
Az előbbiekben kifejtettekre tekintettel megállapítom, hogy a szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény, valamint a végrehajtásáról kiadott 29/1993. (II. 17.) Korm. rendelet módosítása a jogállamiság elvéből eredő jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okozott azzal, hogy bár az újabb szabályozás az ellátottakra kedvezőbb rendelkezéseket tartalmaz, azok alkalmazásának kezdő időpontját – a személyi térítési díjak felülvizsgálatának lehetőségét – az intézményfenntartók egyedi döntésére bízza, miközben a döntésre jogosultak a kedvezőbb szabályok alkalmazása tekintetében ellenérdekeltek lehetnek.
Az így fenntartott helyzet pedig visszásságot okoz az Alkotmány 70/A §. (1) bekezdésében foglalt diszkrimináció alkalmazásának tilalmával összefüggésben, mivel egy vagyoni szempontból homogénnek tekinthető csoporton belül az egyes alanyok az intézményi gondozásért pusztán a szerint fizetnek eltérő mértékű térítési díjat, hogy annak meghatározására mikor került sor.
Vizsgálatom során megállapítottam azt is, hogy a jogszabályváltozás nem tartalmaz rendelkezéseket arra vonatkozóan, hogy mi legyen a sorsa a 2008. január 1-je előtt bejegyzett jelzálogoknak. A jogszabály-módosítás előtt a fenntartók jelentős, akár 15-20 évi térítési díj összegének megfelelő mértékű jelzálogjogot is bejegyeztethettek a gondozottak vagyonára. Ezen időpont után a díjfizetést biztosító jelzálog előre történő bejegyzésére már nincs lehetőség, jelzálogjoggal csak utólag, abban az esetben terhelhető a gondozott vagyona, ha térítési díjfizetési kötelezettségének nem tett eleget. A megfelelő jogi szabályozás hiányában nem egyértelmű, hogy fennmarad, fennmaradhat-e a jelzálogjog annak a 2008. január 1-je előtt gondozásba került személynek a vagyonán, akinek az újabb szabályozás szerint a személyi térítési díja felülvizsgálatára sor kerül. A felülvizsgálat során ugyanis a vagyon már nem vehető figyelembe, tehát annak díjfizetést biztosító jellege megszűnik, a jogszabály azonban nem rendelkezik arról, hogy a jelzálogjog törléséről kinek és milyen feltételek mellett kell gondoskodnia.
Megállapítom tehát, hogy a szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvén végrehajtására kiadott 29/1993. (II. 17.) Korm. rendelet módosítása a jogállamiság elvéből eredő jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot idézett elő azzal, hogy nem tartalmaz rendelkezéseket a gondozottak vagyonára korábban bejegyzett jelzálogjog sorsára vonatkozóan. 

Intézkedéseim
– az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem, hogy a Zala Megyei Közgyűlés 31/2008. (II.15.) számú közgyűlési határozatát vizsgálja felül, és azt a szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény rendelkezéseinek megfelelően hozza meg.
– az Obtv. 25. § alapján javaslom a szociális és munkaügyi miniszternek, hogy fontolja meg annak lehetőségét, hogy miként orvosolhatók a jelentésemben megállapított – a jogi szabályozás hiányosságaira visszavezethető – alkotmányos visszásságok. Különös tekintettel arra, hogy a bentlakásos intézményekben gondozásban részesülők személyi térítési díjának felülvizsgálatára ténylegesen sor kerüljön, illetve a korábbiakban bejegyzett jelzálogok törlése megtörténjen.

Budapest, 2009. február 4.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Lábjegyzet
1  61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992. 280.
2  1291/B/1992. AB határozat ABH 1995. 645.
3  21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990. 77.
4  191/B/1992. AB határozat, ABH 1992. 593.
5  61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992. 280.
6  30/1997. (IV. 29.) AB határozat ABH 1997. 140.