Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 4729/2007. számú ügyben

Előadó: dr. Bene Beáta
Az eljárás megindulása
A panaszosok beadványukban azt sérelmezték, hogy a jegyző az engedély nélküli építkezés miatt végrehajtási bírságot kiszabó végzése ellen benyújtott kérelmük tárgyában nem járt el. A panasz alapján felmerült a jogbiztonsághoz, a jogorvoslathoz való alkotmányos jogok sérelmének gyanúja, ezért vizsgálatot indítottam. Ennek elrendelésével egyidejűleg, az ügyre vonatkozó tájékoztatást és az ügyben keletkezett iratok megküldését kértem Biatorbágy jegyzőjétől.

Az érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot – a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan – a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.

A tényállás megállapításai
A panaszosok szomszédja kérelemmel fordult a hatósághoz, mert a panaszosok az Ő kerítéséhez egy építményt helyeztek el. A jegyző ezt követően a bejelentő telkén tartott helyszíni szemlén megállapította, hogy az ingatlan oldalkertjében fém és fa szerkezetű hulladékból készült építmény található. Ez alapján elrendelte 2007. 03. 12-én kelt határozatával az építési engedély nélkül végzett melléképület kivitelezésének leállítását, valamint kötelezte a panaszosokat fennmaradási és továbbépítési kérelem benyújtására. A határozat ellen a kötelezettek nem fellebbezték. Ezt követően az eljáró hatóság végzésben végrehajtási bírságot szabott ki, e döntés közlését (2007. 06. 14.) követően a panaszosok a fellebbezési határidőn belül két alkalommal is éltek beadvánnyal, egyikben határozottan kérték a határozat visszavonását, mert véleményük szerint „semmilyen engedély nélküli építmény nincs a tulajdonukban lévő telken. A kert végén egy csirkeudvar van, melynek kerítéséhez alumínium lemezt raktunk, és a tetejére csirkehálót, hogy a baromfik ne repüljenek át a szomszédba.”
A jegyző ezt követően augusztus 28-i levelében tájékoztatta a panaszosokat, hogy a helyi építési szabályzat alapján „az állattartó épületek bontása nem építési engedély köteles tevékenység. Amennyiben az épületeket lebontja, erről tájékoztatja hatóságomat, az eljárást az engedély nélküli építkezéssel kapcsolatban megszüntetjük.”
Majd állattartással kapcsolatos bejelentés kivizsgálása érdekében szeptember 17-én az ÁNTSZ bevonásával helyszíni szemlét tartott a hatóság és megállapította, hogy az állattartásra szolgáló épületekben különböző fajtájú és mennyiségű állatokat tartanak, tartási körülményeik megfelelőek. A panaszosok ügyvédje a helyszíni szemle megállapításaira hivatkozva október 1-jén kérelmezte a végrehajtási eljárás felfüggesztését. 
A jegyző által tervezett intézkedések: „a tárgyi ingatlanon építési engedély nélkül létesített építmények bontását köteles hivatalom elrendelni. Mivel a kötelezettek ügyvédjük útján kérték a végrehajtási eljárás felfüggesztését, ezért 90 napos határidő kitűzésével a végrehajtási eljárás felfüggesztésre kerül.”

A vizsgálat megállapítása
A hatóság eljárásának alapját elsősorban a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (továbbiakban Ket.) teremti meg.
A Ket. 4. § (1) bekezdésében az eljárási alapelvek között meghatározza, hogy „az ügyfeleket megilleti a tisztességes ügyintézéshez, a jogszabályokban meghatározott határidőben hozott döntéshez való jog … „
A közigazgatási eljárásban ügyfélnek kell tekinteni azt a személyt, akinek jogát, jogos érdekét vagy jogi helyzetét az ügy érinti. A létesítménnyel kapcsolatos, illetve a tevékenység engedélyezésére irányuló eljárásban ügyfél a hatásterületen levő valamennyi ingatlan tulajdonosa és az ingatlan-nyilvántartásba bejegyzett jogszerű használója. A hatóságnak hatáskörében eljárási kötelezettsége van, ez azt jelenti, hogy ha az eljárás megindításának anyagi jogszabályban foglalt feltételei beállnak az eljárást a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatóságnak meg kell indítania és az eljárása során döntést kell hoznia, vagy az ügy érdemében határozat, vagy pedig az eljárás során eldöntendő egyéb kérdésekben végzés formájában.
Fentieken túl szükségesnek tartom felhívni a figyelmet arra, hogy az Alkotmánybíróság 72/1995.(XII. 15) AB számú határozatában kifejtette, nincs alanyi joga a kérelmezőnek arra, hogy a közigazgatás hallgatása esetén ügyének eldöntése érdekében valamilyen jogorvoslattal élhessen. A döntés hiánya miatt nem nyújthat be fellebbezést, s nem kérhet bírósági felülvizsgálatot sem. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás előre kiszámítható legyen. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben érdemi döntést hozzon.
A Ket. 34. § (5) bekezdése kimondja, hogy „A kérelmet tartalma szerint kell elbírálni akkor is, ha az nem egyezik az ügyfél által használt elnevezéssel.” A panaszos a végrehajtási bírságot kiszabó határozattal szemben beadvánnyal élt, igaz azt nem fellebbezésnek nevezte, hanem a határozat visszavonását kérte arra hivatkozással, hogy nem végzett engedély nélküli építési tevékenységet, csak állatokat tart. E beadványt tartalma szerint fellebbezésnek kellett volna tekinteni, és a feltételek fennállta esetén saját hatáskörben döntést kellett volna hozni, vagy ennek hiányában azt elbírálásra a felettes szervhez szükséges felterjeszteni.
Ezzel szemben a jegyző a panaszost csupán tájékoztatja és korábbi intézkedéseit indokolja, illetve Biatorbágy helyi építési szabályzatáról és szabályozási tervéről szóló 7/2002. (X. 1.) önkormányzati rendelet 23. § (2) bekezdésének szabályára hivatkozik, amely szerint, „a tárgyi ingatlan M1 autópálya melletti területe Mk jelű mezőgazdasági területi besorolású. Állattartó épület Mk jelű kertes mezőgazdasági területen nem helyezhető el. Felhívom figyelmét, hogy az állattartó épületek bontása nem építési engedély köteles tevékenység. Amennyiben az épületeket lebontja, erről tájékoztatja hatóságomat, az eljárást az engedély nélküli építkezéssel kapcsolatban megszüntetjük.” 
A jegyző megkeresésem adott válaszában arról is tájékoztat, hogy „a tárgyi ingatlanon építési engedély nélkül szabálytalanul létesített építmények- rendkívül igénytelenek, szerkezetük primitív és nem tájba illőek. A létesített építmények egy része az oldalkertben került elhelyezésre, de a meglévő gazdasági épület előtti előkertben és az épület mögött is találhatók. Fennmaradásuk nem engedélyezhető.”
Az előzőek ismeretében az is megállapítható, hogy a hatóság a tényállás tisztázása érdekében az ügy megítélése szempontjából releváns tényeket nem kellő körül tekintéssel tárta fel, hiszen egyik határozatában ugyanarra az „építményre” egyszer az engedély nélküli építkezés jogkövetkezményeit alkalmazva a fennmaradási engedély iránti kérelem benyújtására kötelezi a feleket, ugyanakkor máskor a HÉSZ szabályaira hivatkozva a bontásról ad tájékoztatást.
A fentiek alapján megállapítom, hogy az eljáró hatóság elmulasztotta a tényállás körültekintő tisztázását és helytelenül értelmezte a panaszosok által a pénzbírságot kiszabó határozattal szemben benyújtott beadványt, mert sem saját végzését nem változtatta meg, sem egyet nem értése miatt felettes szervéhez sem terjesztette fel. Ennek elmulasztásával sérült a jogállamiság elve és az abból fakadó jogbiztonság követelménye, valamint a panaszosok jogorvoslathoz való joga.

Ajánlás
Megállapításaim alapján, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX tv. 20. § (1) bekezdése alapján felkérem a Közép-Magyarországi Regionális Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy felügyeleti eljárás keretében vizsgálja felül a jegyző eljárását és a szükséges intézkedéseket tegye meg a mulasztásban megnyilvánuló jogszabálysértés megszüntetése érdekében.

Budapest, 2007. november 27.

Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Az alkalmazott jogszabályok
A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény
12. § (1) A közigazgatási hatóság eljárása során az e törvény hatálya alá tartozó közigazgatási hatósági ügyekben e törvény rendelkezéseit kell alkalmazni.
(2) Közigazgatási hatósági ügy (a továbbiakban: hatósági ügy):
a) minden olyan ügy, amelyben a közigazgatási hatóság az ügyfelet érintő jogot vagy kötelességet állapít meg, adatot, tényt vagy jogosultságot igazol, hatósági nyilvántartást vezet vagy hatósági ellenőrzést végez,
b) a tevékenység gyakorlásához szükséges nyilvántartásba vétel és a nyilvántartásból való törlés - a fegyelmi és etikai ügyek kivételével - ha törvény valamely tevékenység végzését vagy valamely foglalkozás gyakorlását köztestületi vagy más szervezeti tagsághoz köti.
33. § (1) Az érdemi határozatot az (5) bekezdésben meghatározott időponttól számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig törvény vagy kormányrendelet állapíthat meg.
(5) Az ügyintézési határidő a kérelemnek az eljárásra hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatósághoz történő megérkezése napján, illetve az eljárás hivatalból történő megindításának napján kezdődik. Ezt a szabályt kell alkalmazni azokban az esetekben is, amikor a magyar hatóság eljárásának megindításához szükséges kérelmet nem magyar hatóságnál lehet benyújtani.
(7) Az eljáró hatóság vezetője - ha azt törvény nem zárja ki - az ügyintézési határidőt indokolt esetben egy alkalommal, legfeljebb harminc - kiskorú ügyében legfeljebb tizenöt - nappal meghosszabbíthatja. Erről értesíteni kell az ügyfelet és mindazokat, akiket az eljárás megindításáról értesítettek.
34. § (1) A kérelmet a hatósághoz írásban lehet benyújtani, a természetes személy ügyfél azonban kérelmét szóban is előterjesztheti.
(2) Életveszéllyel vagy súlyos kárral fenyegető helyzet során az azonnali intézkedést igénylő ügyben a kérelmet távbeszélő útján is elő lehet terjeszteni.
(3) Jogszabály előírhatja, hogy az ügyfél a kérelmét az e célra rendszeresített nyomtatványon, vagy elektronikus ügyintézés esetén elektronikus űrlapon nyújtsa be.
(4) Az ügyfél az eljárás megindítására irányuló kérelmét a határozat jogerőre emelkedéséig visszavonhatja.
(5) A kérelmet tartalma szerint kell elbírálni akkor is, ha az nem egyezik az ügyfél által használt elnevezéssel.
71. § (1) A hatóság - a (4) és (5) bekezdésben meghatározott kivétellel - az ügy érdemében határozatot hoz, az eljárás során eldöntendő egyéb kérdésekben pedig végzést bocsát ki (a továbbiakban együtt: döntés).
103. § (1) Ha az ügyfél fellebbezési kérelme alapján a hatóság megállapítja, hogy döntése jogszabályt sért, a döntését módosítja vagy visszavonja.
(2) A hatóság az ügyfél fellebbezési kérelme esetén a nem jogszabálysértő döntést akkor is visszavonhatja, illetve a fellebbezésben foglaltaknak megfelelően módosíthatja, ha a kérelemben foglaltakkal egyetért, feltéve hogy az ügyben nincs ellenérdekű fél.
(3) A fellebbezés nyomán hozott döntést közölni kell a fellebbezővel, továbbá azokkal, akikkel a megtámadott határozatot közölték.
104. § (1) Ha az első fokon eljáró hatóság nem élt a 103. §-ban biztosított jogával, a fellebbezésről az annak elbírálására jogosult szerv dönt.
142. § (1) A végrehajtás módjáról a végrehajtást foganatosító szerv - szükség esetén a jogosult, illetve a kötelezett meghallgatása után - határoz. A 140. § (1) bekezdésében felsoroltak közül azt az intézkedést kell megtennie, amely - az eset összes körülményét mérlegelve - a leghatékonyabban biztosítja a kötelezettség teljesítését.
(2) A végrehajtást foganatosító szerv a szükséges intézkedést végzéssel rendeli el. A költség viselésére, továbbá a pénzegyenérték és az eljárási bírság megfizetésére kötelező végzés ellen fellebbezésnek van helye.

Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény
8. Építmény: építési tevékenységgel létrehozott, illetve késztermékként az építési helyszínre szállított, - rendeltetésére, szerkezeti megoldására, anyagára, készültségi fokára és kiterjedésére tekintet nélkül - minden olyan helyhez kötött műszaki alkotás, amely a terepszint, a víz vagy az azok alatti talaj, illetve azok feletti légtér megváltoztatásával, beépítésével jön létre. Az építményhez tartoznak annak rendeltetésszerű és biztonságos használatához, működéséhez, működtetéséhez szükséges alapvető műszaki és technológiai berendezések is (az építmény az épület és műtárgy gyűjtőfogalma).
34. § (1) Telekalakításhoz, építmény, építményrész, épületegyüttes megépítéséhez, átalakításához, bővítéséhez, felújításához, helyreállításához, korszerűsítéséhez, lebontásához, elmozdításához, illetve használatbavételéhez, fennmaradásához vagy a rendeltetésének megváltoztatásához (a továbbiakban együtt: építési munka) a jogszabályokban meghatározott esetekben az építésügyi hatóság engedélye szükséges.
47. § (1) Az építésügyi hatóság elrendelheti:
a) az építmény, építményrész építésügyi hatósági engedélyekben meghatározott, ennek hiányában az eredeti (a változtatás előtti) rendeltetésétől eltérő használatának megszüntetését, valamint
b) szabálytalan építkezés esetében az építési munka megszüntetését és az építést megelőző állapot helyreállítását, illetőleg a jogerős és végrehajtható építési engedélynek és a hozzá tartozó, jóváhagyott engedélyezési terveknek megfelelő állapot kialakítását,
c) a műszaki követelményeknek meg nem felelő építési termékek kicserélését,
d) az építmény, építményrész kötelező jókarbantartás körét meghaladó felújítását, ha az a településkép kedvezőbb alakítása érdekében szükséges, vagy azt az építési szabályzatban, a szabályozási tervben foglaltak végrehajtása, illetőleg az építészeti örökség védelmének érdekei megkövetelik,
e) jogszabályban meghatározott esetekben a telek bekerítését, továbbá a telken a településkép előnyösebb kialakítása vagy a környezet védelme céljából szükséges kertépítési, továbbá a településkép védelme érdekében szükséges egyéb munkák elvégzését,
f) az építmény környezetéből az építési tevékenység során keletkezett építési hulladék, maradék építőanyag és építési segédeszközök elszállítását, a környezetnek és a terep felszínének az eredeti, illetve az engedélyezett állapotban történő átadását, a környezetben okozott károk megszüntetését.
(2) Az építésügyi hatóságnak el kell rendelnie:
a) az építmény, építményrész részleges vagy teljes átalakítását, - amennyiben ez nem lehetséges, vagy ha az építtető ezt nem vállalja - a lebontását vagy az újraépítését, ha a kivitelezés az állékonyságot, az életet és egészséget, a köz- és vagyonbiztonságot veszélyeztető módon történik,
b) az építmény, építményrész állékonyságát, az életet, egészséget, a köz- és vagyonbiztonságot veszélyeztető, valamint az engedély nélküli használat megszüntetését,
c) az építmény, építményrész hibáinak, hiányosságainak megszüntetését, ha azt rendeltetésszerű és biztonságos használatra nem alkalmas módon építették meg, vagy ezáltal idegen ingatlanban az állékonyságot, az életet és egészséget, a köz- és vagyonbiztonságot veszélyeztető állapot keletkezett,
d) az építmény jókarbantartására vonatkozó kötelezettség teljesítését, illetőleg az építmény felülvizsgálatát, szükség szerinti átalakítását, felújítását, helyreállítását vagy lebontását, ha annak állapota az állékonyságot, az életet és egészséget, a köz- és vagyonbiztonságot veszélyezteti.
(3) Az építésügyi hatóság megkeresésére az ingatlan-nyilvántartásba az (1)-(2) bekezdés szerint elrendelt jogerős és végrehajtható kötelezettséget be kell jegyezni.
(4) Az építésügyi hatóság, amennyiben a végrehajtható kötelezettséget - annak nem teljesítése miatt a kötelezett terhére hatósági úton, a felmerülő költségeket megelőlegezve - maga végezteti el, a költségek erejéig, azok megtérítéséig az érintett ingatlanra jelzálogjogot jegyeztethet be az ingatlan-nyilvántartásba.
48. § (1) Ha az építményt, építményrészt szabálytalanul építették meg, az építésügyi hatóság arra - az építtető vagy az ingatlannal rendelkezni jogosult kérelme alapján - fennmaradási engedélyt ad, ha a 36. §-ban meghatározott feltételek fennállnak vagy megteremthetők és az építtető az építési jogosultságát igazolta. Ha az építményt, építményrészt építésügyi hatósági engedély nélkül bontották le az építésügyi hatóság azt - határozattal - tudomásul veszi.
(2) Fennmaradási engedély az (1) bekezdésben foglaltak érvényesítése mellett kiadható akkor is, ha
a) az építmény, építményrész átalakítással szabályossá tehető, vagy
b) a szabálytalansággal okozott érdeksérelem jelentéktelen, közérdeket nem sért, vagy a hatóság által meghatározott határidőn belül elhárítható.
(3) Az építésügyi hatóság a 45. § (1) és (2) bekezdésében említett építésügyi hatósági ellenőrzés keretében megtartott helyszíni szemléje és a külön jogszabály szerinti bizonyítási eszközök alapján a szabálytalanság tudomásra jutásától számított 90 napon belül tisztázza a tényállást, melynek keretében:
a) vizsgálja, hogy az (1) és (2) bekezdés szerint a fennmaradási engedély megadásának a feltételei fennállnak-e vagy megteremthetőek-e,
b) a feltételek megléte esetén értesíti az építtetőt a fennmaradási engedély feltételeiről és jogkövetkezményeiről, és egyben
c) legfeljebb 60 napon belüli határidő kitűzésével a fennmaradási engedélykérelem benyújtására hívja fel.
(4) Amennyiben az építtető az értesítés szerinti határidőig nem nyújtja be a fennmaradási engedély iránti kérelmét, illetőleg az azzal kapcsolatos hiánypótlási felhívásnak a megadott határidőben nem tesz eleget vagy a szabályossá tétel érdekében szükséges munkálatok elvégzését a kötelezett nem vállalja, úgy az építésügyi hatóság az építmény bontását elrendeli.
(13) A szabálytalanul létesített építménnyel, építményrésszel kapcsolatos átalakítási vagy bontási kötelezettségek végrehajtását az ingatlan tulajdonosa (haszonélvezője, használója) tűrni köteles.

Az építésügyi hatósági kötelezési eljárásról szóló 40/1997. (XII. 21.) KTM rendelet
Az építésügyi hatósági kötelezés esetei és módja
2. § (1) Az építésügyi hatóság határozattal beépítési, helyrehozatali és beültetési (a továbbiakban: településrendezési), valamint telekkel, építménnyel, építményrésszel, épületegyüttessel vagy építési munkával kapcsolatos olyan kötelezettség teljesítését rendelheti el, amelyet az Étv. vagy más jogszabály számára lehetővé, illetőleg kötelezővé tesz.
(2) A kötelezettség teljesítésének elrendelése során az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.), továbbá e rendelet rendelkezései szerint kell eljárni.
8. § (1) Ha a kötelezett a kötelezettségét megállapító jogerős és végrehajtható határozatban foglalt munkálatokat, illetőleg cselekményt az előírt határidőben és módon nem teljesíti (nem végzi vagy végezteti el), az építésügyi hatóság köteles a végrehajtás foganatosításáról gondoskodni és ennek keretében a végrehajtás módját meghatározni [Áe. 82. § (1) bek.].

Az egyes építményekkel, építési munkákkal és építési tevékenységekkel kapcsolatos építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokról szóló 46/1997. (XII. 29.) KTM rendelet
Az építésügyi hatósági engedélyhez kötött építési tevékenységek
9. § (1) A következő építési tevékenységek csak építési engedély alapján végezhetőek:
a) építmény építése, bővítése, elmozdítása, kivéve:
ah) az állatkifutót, komposztálót, 3,0 m2 nettó alapterületnél nem nagyobb állattartási épületet és árnyékszéket,
35. § (1) Ha csak építési engedély alapján végezhető építési tevékenységet építési engedély nélkül vagy az engedélytől eltérően, illetőleg az építési engedélyhez nem kötött építési munkát a 9. § (4) bekezdésében meghatározott előírásoktól eltérően (a továbbiakban együtt: szabálytalanul) végezték el, az így megépített befejezett vagy befejezetlen építményre, építési tevékenységre az építtetőnek fennmaradási engedélyt kell kérnie. A fennmaradási engedély iránti kérelmet az építtető jogutódja is előterjesztheti.
(2) A fennmaradási engedély iránti kérelemhez mindazokat a mellékleteket csatolni kell, amelyek az építési engedély iránti kérelemhez szükségesek lettek volna, továbbá, ha az építkezésnek volt felelős műszaki vezetője - annak hiányában építésügyi műszaki szakértő - szakvéleményét arról, hogy az építményt a vonatkozó szakmai, minőségi előírások megtartásával, szakszerűen építették meg és az a rendeltetésszerű és biztonságos használatra alkalmas.

Biatorbágy Nagyközség helyi építési szabályzatáról és szabályozási tervéről szóló 7/2002 (10.01.). Ör.
Mezőgazdasági területek övezeteinek építési előírásai
23.§ (2) A mezőgazdasági területen elhelyezhető létesítmények:
Gazdasági épületek (G):
a.) a mezőgazdasági termeléshez szükséges építmények,
b.) állattartó épületek -kivéve az Mk kertes övezetet-,
c.) terménytárolók,
d.) szerszám- és géptárolók,
e.) vegyszertároló,
f.) terményfeldolgozó,
g.) termékvezetékek és műtárgyaik,
h.) komposztáló telepek építményei,
i.) mezőgazdasági tevékenység során keletkező veszélyes hulladékok átmeneti tárolására szolgáló építmények
(8) Az épületek elhelyezésekor legalább 5m széles oldalkert biztosítandó.
(9) Kerítés fából, vagy sövénnyel takart drótfonatból készíthető. Tömör kerítés mezőgazdasági területen nem létesíthető. Az M-1, M-2, M-3, M-4 övezetekben kerítés kizárólag a majorság központi telekrésze körül helyezhető el, amely bekerített terület legfeljebb 6000m2 lehet.
(13) Az Mk kertes övezetben kizárólag a helyi építési hagyományoknak megfelelő, ahhoz illeszthető tájba illő, igényes épületek helyezhetők el.