Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 4644/2007. számú ügyben

Előadó: dr. Győrffy Zsuzsanna
A vizsgálat megindítása
A panaszos beadványában sérelmezte, hogy Bőcs Község Önkormányzat jegyzője (a továbbiakban: jegyző) 2007. augusztus 21-én kelt határozatával a panaszos 1995-ben született lányát – az ő meghallgatása nélkül – ideiglenes hatállyal az apai nagyszülőkhöz helyezte. Az ideiglenes hatályú elhelyezés felülvizsgálata, jelentésem írásba foglalásakor Nagykálló Város Polgármesteri Hivatal Körzetközponti Gyámhivatali Csoportja (a továbbiakban: gyámhivatal) előtt folyamatban volt. 
A beadványban foglaltakkal kapcsolatban felmerült a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság, ezen belül a tisztességes eljáráshoz való jog (Alkotmány 2. § (1) bekezdés) sérelmének gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam. A gyámhivatal vezetőjétől tájékoztatást és a vonatkozó dokumentumok másolatának rendelkezésére bocsátását kértem.

A megállapított tényállás
A gyermek apai nagyszülei, édesapja és a gyermek 2007. augusztus 21-én, idézés nélkül megjelentek Bőcs Községi Önkormányzat Polgármesteri Hivatalában. A nagyszülők előadták, hogy a panaszos augusztus 12-én telefonált nekik, kérte, azonnal menjenek unokájukért, különben az anya „intézetbe” adja őt. A következő napon a nagyapa Budapestről elhozta a kislányt, aki – állítása szerint – akkor már másfél napja nem evett. A nagyszülők kérték a gyermek ideiglenes hatályú hozzájuk helyezését, melyhez az apa hozzájárult. A 12 éves gyermek jegyzőkönyvbe foglalt nyilatkozata szerint édesanyja rosszul bánik vele, időnként fizikailag bántalmazza, maga is kérte nagyszüleihez való helyezését.
A jegyző – az anya meghallgatása, továbbá anélkül, hogy az elhangzottak valóságtartalmáról meggyőződött volna – a jegyzőkönyvben foglaltak és a bőcsi családsegítő központ véleménye alapján a gyermeket a 3234/2007. számú, 2007. augusztus 21-én kelt határozatával ideiglenesen az apai nagyszülőkhöz helyezte. A határozat rendelkező része nem adott tájékoztatást arról, hogy az ideiglenes hatályú elhelyezésről döntő határozat ellen fellebbezés nem nyújtható be.
A jegyző az ideiglenes hatályú elhelyezése felülvizsgálatához az iratanyagot megküldte a gyámhivatalnak. Az iratokat a gyámhivatal augusztus 24-én átvette, a rendelkezésemre álló dokumentumok szerint az eljárás megindulásáról az érintetteket nem értesítette. A gyámhivatal szeptember 11-i keltezéssel az anyát bökönyi állandó lakóhelyéről és budapesti tartózkodási helyéről egyaránt idézte. A gyermek anyakönyvi kivonatának másolatát, az anya lakó- és tartózkodási helyén környezettanulmány készítését, jövedelemigazolást kért. A gyámhivatal a társhatóságot felkérte a kiskorú vagyonának leltározására, a panaszos tájékoztatására a családbafogadás lehetőségéről. A jegyzőt a nagyszülőknél környezettanulmány készítésére, jövedelemigazolások beszerzésére, továbbá ara kérte, hogy tájékoztassák őket is a családbafogadás lehetőségéről. 
A gyámhatóság 596-8/2007. számú, 2007. szeptember 13. kelt végzésével – a Ket. 32. §-a alapján a gyermek ideiglenes hatályú elhelyezése tárgyában indult eljárást felfüggesztette.
Október 9-én a gyámhivatal a gyermek tartózkodási helye szerint illetékes felsőzsolcai gyámhivataltól a gyermek nyilatkoztatását kérte.
A gyámhivatal vezetőjének október 27-én kelt, hivatalomnak adott tájékoztatása szerint az érdemi döntés meghozatalára a gyermek felsőzsolcai társhatóságnál felvett nyilatkozata kézhezvételét követően nyílik lehetőség.

Az érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

Az alkalmazott jogszabályok
1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról
16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket - ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát - már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.

2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól (Ket.) 
29. § (1) A hatósági eljárás az ügyfél kérelmére, bejelentésére, nyilatkozatára, más hatóság kezdeményezésére, külön jogszabályban meghatározott panaszra (a továbbiakban együtt: kérelem) vagy hivatalból indul meg. (3) Ha törvény vagy kormányrendelet eltérően nem rendelkezik, az eljárás megindításáról a) a hivatalból indult eljárásban az ismert ügyfelet az eljárás megindításától, b) a kérelemre indult eljárásban az ismert ellenérdekű, illetve érintett ügyfelet a kérelem beérkezésétől számított öt napon belül értesíteni kell. (4) Az értesítés csak akkor mellőzhető, ha a) az veszélyeztetné az eljárás eredményességét, b) az egyszerű megítélésű, a tényállás előzetes tisztázását nem igénylő ügyben az eljárás megindítása után azonnal sor kerül az érdemi határozat meghozatalára..
32. § (1) Ha az ügy érdemi eldöntése olyan kérdés előzetes elbírálásától függ, amelyben az eljárás más szerv hatáskörébe tartozik, vagy ugyanannak a hatóságnak az adott üggyel szorosan összefüggő más hatósági döntése nélkül megalapozottan nem dönthető el, továbbá ha a döntéshez külföldi hatóság vagy más szerv álláspontját is be kell szerezni, a hatóság az eljárást felfüggeszti. Amennyiben a más szerv előtti eljárás megindítására az ügyfél jogosult, erre őt megfelelő határidő kitűzése mellett fel kell hívni. Ha az ügyfél a felhívásnak nem tesz eleget, a hatóság az eljárást megszünteti, vagy a rendelkezésre álló adatok alapján dönt.
33. § (1) Az érdemi határozatot az (5) bekezdésben meghatározott időponttól számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig törvény vagy kormányrendelet állapíthat meg. (2) Kiskorú ügyfél esetében, továbbá ha életveszéllyel vagy súlyos kárral fenyegető helyzet elhárítása indokolja, vagy ha a közbiztonság érdekében egyébként szükséges, az érdemi határozatot soron kívül kell meghozni.
72. § (1) A határozatnak tartalmaznia kell… d) a rendelkező részben da) a hatóság döntését, továbbá a fellebbezés (keresetindítás), illetve a fellebbezés elektronikus úton való benyújtásának lehetőségéről való tájékoztatást,

1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról (Gyvt.)
72. § (1) Ha a gyermek felügyelet nélkül marad vagy testi, értelmi, érzelmi és erkölcsi fejlődését családi környezete vagy önmaga súlyosan veszélyezteti, és emiatt azonnali elhelyezése szükséges, a települési önkormányzat jegyzője, a gyámhivatal, valamint a határőrség, a rendőrség, az ügyészség, a bíróság, a büntetés-végrehajtási intézet parancsnoksága (a továbbiakban: beutaló szerv) a gyermeket ideiglenesen a) a nevelésére alkalmas, azt vállaló különélő szülőnél, más hozzátartozónál, illetve személynél, vagy ha erre nincs lehetőség…helyezi el, és erről haladéktalanul értesíti a gyámhivatalt, illetve külföldi állampolgárságú gyermek esetében - ide nem értve a 4. § (1) bekezdésének b) pontja szerinti személyt - a Kormány által kijelölt gyámhivatalt. (2) Az ideiglenes hatályú elhelyezést megalapozó súlyos veszélyeztetettségnek minősül a gyermek olyan bántalmazása, elhanyagolása, amely életét közvetlen veszélynek teszi ki, vagy testi, értelmi, érzelmi vagy erkölcsi fejlődésében jelentős és helyrehozhatatlan károsodást okozhat. (4) Az ideiglenes hatályú elhelyezéstől kezdődően a szülő gondozási, nevelési joga szünetel. A beutaló szerv döntése ellen fellebbezésnek helye nincs.
73. § (1) A gyámhivatal - a (3) bekezdésben meghatározott kivétellel - az ideiglenes hatályú elhelyezést követően - függetlenül attól, hogy arra mely beutaló szerv intézkedése alapján kerül sor - annak elrendelésétől számított a) harminc napon belül megszünteti az ideiglenes hatályú elhelyezést, ha annak okai nem állnak fenn, vagy b) harminc napon belül elrendeli a gyermek átmeneti vagy tartós nevelésbe vételét, vagy c) hatvan napon belül pert indít az ideiglenes hatályú elhelyezés fenntartása vagy megváltoztatása mellett a gyermekelhelyezés megváltoztatása, illetve a szülői felügyelet megszüntetése iránt.
128. § (1) A gyámügyi eljárásban meg kell hallgatni a szülőt és más törvényes képviselőt, a gondozót, a korlátozottan cselekvőképes személyt és az ítélőképessége birtokában levő cselekvőképtelen gyermeket, továbbá minden esetben azt, akivel szemben kötelezettséget kívánnak megállapítani, valamint - szükség szerint - a gyermek más közeli hozzátartozóit. A meghallgatást mellőzni lehet, ha a meghallgatás miatti késedelem elháríthatatlan kárral vagy veszéllyel járna.

149/1997. (IX. 10.) Korm. rendelet a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról (Gyer.) 
8/B. § (1) A gyámhatóság felfüggesztheti az előtte folyó gyámügyi, gyermekvédelmi eljárást, ha az ügy elbírálásához szükséges szakvélemény elkészítése hosszabb időt vesz igénybe. (2) Az (1) bekezdés szerinti szakértői véleményeket készítő szerv, személy a megkereséstől számított 30 napon belül elkészíti a szakértői véleményt.
84. § (1) A jegyző a Gyvt. 17. §-ának (2) bekezdésében foglalt szervek, személyek jelzése, kezdeményezése, javaslata alapján köteles a védelembe vétel iránti eljárást hivatalból lefolytatni. (3) Ha a védelembe vétel iránti eljárás nem a gyermekjóléti szolgálat javaslatára indult, a jegyző megkeresi a gyermekjóléti szolgálatot a (2) bekezdés szerinti javaslat 15 napon belül történő megtételére.
95. § (1) Az ideiglenes hatályú elhelyezést megalapozza a) a gyermek súlyos veszélyeztetettsége, b) a gyermek által tanúsított olyan magatartás, amely életét közvetlen veszélynek tesz ki, vagy testi, szellemi, értelmi, érzelmi fejlődésében jelentős és helyrehozhatatlan károsodást okozhat, c) a bíróság szülői felügyeletet megszüntető határozata, amennyiben annak hatálya a később született gyermekre is kihat, d) a szülő gyermekének ismeretlen személy általi örökbefogadásához való hozzájárulása. (2) Ha a más beutaló szerv által elrendelt ideiglenes elhelyezést biztosító intézmény ellátási területe és az ideiglenes hatályú elhelyezést felülvizsgáló gyámhivatal illetékességi területe nem azonos, a gyermek gondozási helyét a gyámhivatal illetékessége szerinti ideiglenes elhelyezést biztosító nevelőszülőnél, gyermekotthonban kell meghatározni.
96. § (1) A beutaló szerv az ideiglenes hatályú elhelyezésről való döntése előtt meghallgatja a Gyvt. 128. §-ában meghatározott személyeket, kivéve, ha a súlyos veszélyeztetettség a gyermek életét közvetlen veszélynek teszi ki.

A vizsgálat megállapításai
I. A gyámhatóság eljárása
A gyermekvédelmi törvény szerint az ideiglenes hatályú elhelyezésre akkor van lehetőség, ha a gyermek felügyelet nélkül marad vagy testi, értelmi, érzelmi és erkölcsi fejlődését családi környezete vagy önmaga súlyosan veszélyezteti, és emiatt azonnali elhelyezése szükséges. A hivatkozott jogszabály az ideiglenes hatályú elhelyezést megalapozó súlyos veszélyeztetettségnek minősíti a gyermek olyan bántalmazását, elhanyagolását, amely életét közvetlen veszélynek teszi ki, vagy testi, értelmi, érzelmi vagy erkölcsi fejlődésében jelentős és helyrehozhatatlan károsodást okozhat. Az eljárásban a szülő (törvényes képviselő) meghallgatása csak akkor mellőzhető, ha a meghallgatás miatti késedelem elháríthatatlan kárral vagy veszéllyel járna.
Megállapítottam, hogy a gyermek nem volt felügyelet nélkül, nem volt súlyosan veszélyeztetett helyzetben, azonnali elhelyezése, törvényes képviselője meghallgatásának mellőzése indokolatlan és jogszabályellenes volt.
Megállapítottam azt is, hogy a gyermek ideiglenes hatályú elhelyezéséről döntő határozat indoklása nem tájékoztatatta az ügyfeleket arról, hogy a beutaló szerv döntése ellen nincs helye fellebbezésnek. A Ket. magyarázata szerint: „Az elsőfokú eljárásban a rendelkező részben kell figyelmeztetni az ügyfelet a fellebbezés (keresetindítás) lehetőségére. A fellebbezési eljárás keretében hozott határozatba a keresetindítás lehetőségét kell belefoglalni. (Hasonlóképpen kell eljárni az elsőfokú határozat meghozatalakor, ha nincs fellebbezési lehetőség.)”
Megállapítottam, hogy a Bőcs Község Önkormányzat jegyzőjének 3234/2007. számú, 2007. augusztus 21-én kelt határozata visszásságot okozott a jogállamiságból eredő jogbiztonság követelményével összefüggésben.

II. A gyámhivatal eljárása
A gyámhivatal az ideiglenes hatályú elhelyezés felülvizsgálatához az iratanyagot augusztus 24-én átvette. A Ket. 29. § (3) bekezdése alapján az ügyfelet az eljárás megindításáról a kérelem beérkezésétől számított öt napon belül értesíteni kell. Az értesítés csak akkor mellőzhető, ha az veszélyeztetné az eljárás eredményességét. A gyámhivatal eljárási cselekményeit szeptember 11-én kezdte meg, a gyermek nyilatkoztatására a társhatóságot csak október 9-én kérte fel, érdemi döntést az eljárás megindulása után eltelt mintegy két hónap után sem hozott. 
Megállapítottam, hogy az értesítés elmulasztásával, az eljárás késedelmes megindításával az érdemi döntés határidőben való meghozatalának elmulasztásával a gyámhivatal visszásságot okozott a jogállamiságból eredő jogbiztonság követelményével összefüggésben.
Eljárását a gyámhivatal szeptember 13-án – a Ket 32. §-ára hivatkozva – felfüggesztette. A Gyvt. szerint az ideiglenes hatályú elhelyezés ideje – a gyermekelhelyezés megváltoztatása, illetve a szülői felügyelet megszüntetése tárgyában indított per kivételével – 30 nap, annak meghosszabbítására a Ket. hivatkozott rendelkezése alapján kizárt. A gyámügyi, gyermekvédelmi eljárás felfüggesztésére a Gyer. 8/B §-a alapján akkor van lehetőség, ha az ügy elbírálásához szükséges szakvélemény elkészítése hosszabb időt vesz igénybe. A gyámhivatal az eljárás során szakvéleményt nem kért. 

Kezdeményezés
Az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján Bőcs Község Önkormányzat jegyzőjénél kezdeményezem, hogy a jövőben a kiskorúak ideiglenes hatályú elhelyezésről akkor döntsön, ha annak feltételei megfelelnek a Gyvt-ben foglaltaknak. A határozat rendelkező részében az ügyfelet tájékoztassa a döntés ellen benyújtható fellebbezés lehetőségéről, illetve annak kizártságáról. 
Az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján Nagykálló Város Polgármesteri Hivatal Körzetközponti Gyámhivatali Csoportja vezetőjénél kezdeményezem, hogy az eljárás megindításáról az ügyfeleket a Ket. 29. § (3) bekezdése szerint értesítse, a hatáskörébe és illetékességébe tartozó kérelmekről az ügycsoportra irányadó ügyintézési határidőidőben hozzon érdemi döntést. 

Budapest, 2007. november 15.

Dr. Szabó Máté sk.