Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 4583/2007. számú ügyben

Előadó: dr. Csóré Erika
Az eljárás megindítása
A 2006. szeptember-októberi közterületi rendezvényekkel és az abból adódó rendőri intézkedésekkel kapcsolatban több panasz érkezett az országgyűlési biztos hivatalához. Ezek egy részét az országgyűlési biztos még 2006. és 2007. évben hatáskör hiányában elutasította, másik részét pedig hivatalból indult eljárása során, az OBH 4435/2006. számú, 2007. május 3-án kelt jelentésében értékelte. 
A nemzetbiztonsági szolgálatoknak az eseményekkel kapcsolatban tett intézkedéseit a hivatkozott ombudsmani vizsgálatok nem érintették. Úgy gondolom azonban, hogy az alkotmányosság érvényesülésülése elősegítése érdekében nem mellőzhettem álláspontom kifejtését a 2006. évi őszi demonstrációk időszakában – 2006. októberében – a Nemzetbiztonsági Hivatal (továbbiakban: NBH) által kiadott azon „Közlemény”-ről, amelyben a jogellenes cselekményekben való passzív részvétel esetleges büntetőjogi következményeire is kiterjedően, felhívta a békés gyülekezési joggal élni kívánó állampolgárok, illetve a demonstrációkban érintett lakosság figyelmét a lehetséges veszélyekre. Ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (továbbiakban: Obtv.) 16. § (2) bekezdése alapján – hivatalból – vizsgálatot rendeltem el. Vizsgálatom célja annak tisztázása volt, hogy a bejelentett, békés szándékú tüntetéshez nem kapcsolódó rendzavarás provokáción alapult-e, volt-e terrorfenyegetettség az országban, a Nemzetbiztonsági Hivatal hatáskörét nem lépte-e túl akkor, amikor közleményben hívta fel a figyelmet arra, hogy a tömegzavargásokban való passzív részvétel is bűncselekmény elkövetőjévé teheti az állampolgárt.
Vizsgálatom során tájékoztatást kértem a Polgári Nemzetbiztonsági Szolgálatokat Irányító Tárca Nélküli Minisztertől és személyes konzultációt folytattam az NBH főigazgatójával az NBH 2006. októberi tevékenységével kapcsolatos kérdésekről.

Érintett alkotmányos jogok
Jogállamiság elve és az abból fakadó jogbiztonság követelménye, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog. [Alk. 2. § (1)]
Az állam objektív alapjog védelmi kötelezettsége [Alk. 8. § (1)]
A békés gyülekezéshez való jog és szabad gyakorlásának biztosítása [Alk. 62. § (1)]

A tényállás megállapítása
Az NBH 2006. októberében, közleményben – iránymutatást is adva – arra hívta fel az állampolgárok figyelmét, hogy a tömegzavargásokban való passzív részvétel is minősülhet bűncselekmény elkövetési magatartásnak.
A tárca nélküli miniszter válaszában tájékoztatott a nemzetbiztonsági szolgálatok törvényben meghatározott rendeltetéséről, feladat- és hatásköréről. Álláspontja szerint az NBH törvénybe foglalt bűnüldözési jogosítványaihoz nem fér kétség. A nemzetbiztonsági szolgálatok bűnüldözési feladatai ott és akkor jelentkeznek, amikor a Magyar Köztársaság alkotmányos rendjét törvénytelen eszközökkel akarják megváltoztatni vagy megzavarni, illetve az állam alkotmányos szerveit jogszabályellenes módon próbálják befolyásolni. E feladatkör az Alkotmányban rögzített jogállami berendezkedést, annak alapintézményeit és alapértékeit támadó és veszélyeztető törekvések ellen ad az NBH-nak fellépési lehetőséget, egyben kötelezettséget. Mindebből a miniszter arra is következtetett, hogy a 2006. évi őszi demonstrációk időszakában az NBH feladatkörében – hatáskörét túl nem lépve – járt el. Közleményével a jogellenes cselekményekben való passzív részvétel esetleges büntetőjogi következményeire is kiterjedően felhívta a békés gyülekezési joggal élni kívánó állampolgárok, illetve demonstrációkban érintett lakosság figyelmét a lehetséges veszélyekre. Célja ezzel bűncselekmények elkövetésének a megelőzése, a prevenció volt, ami nem a gyülekezési jog szabad, akár jogszerűtlen gyakorlásával, hanem kifejezetten a tömegzavargásban történő részvétellel volt kapcsolatos. Az NBH vezetése kifejezetten arra a veszélyre kívánta felhívni a figyelmet, hogy a demonstrációk, még ha jogszerűek is, jellegüknél fogva alkalmasak arra, hogy azokat szélsőséges elemek bűncselekmények elkövetésére használják fel. A miniszter az intézkedést szükségesnek és indokoltnak ítélte, mivel a közlemény – tartalmát tekintve – valóságos veszélyekre figyelmeztetett, az állampolgárokat jogkövető magatartásra, a gyülekezési jog gyakorlására vonatkozó törvényi előírások betartására ösztönözte.
Rámutatott a miniszter arra is, az NBH-tól nem volt elvárható, hogy közleményében közérthetően, büntetőjogi szempontból szakszerűen különbséget tegyen a tömegzavargások során jellegzetesen előforduló bűncselekmények (pl. hivatalos személy elleni erőszak, rongálás, garázdaság) körében a passzív jelenlét szándékerősítő hatású, pszichikai bűnsegélynek minősülő és szankcionálható, valamint a büntetőjogi felelősségre vonást nem eredményező egyéb esetei között. 
A miniszteri tájékoztató tartalmazta továbbá, hogy az NBH a 2006-os őszi események kapcsán egyeztetett és együttműködött a nyomozó hatóságokkal. A fővárosi főügyésszel és helyettesével, valamint az érintett kerületi ügyészségek vezetőivel külön is egyeztetett, de a közlemény kiadása nem volt tárgya megbeszélésüknek. Ez nem is volt szükséges, mivel az ügyészség nem gyakorol törvényességi felügyeletet az NBH tevékenysége felett. Megjegyezte azonban a miniszter azt is, hogy a közleményt az ügyészség a nyilvánosságra hozatalt követően sem kifogásolta.
Kifejtette a miniszter azt is, hogy a „sok oldalról megfogalmazódott vádat, mely szerint provokáció történt”, az NBH egyetlen esetben sem – így a közlemény megfogalmazásával és kiadásával összefüggésben sem – vetette fel. A közleménnyel kapcsolatban államtitok vagy szolgálati titok megsértése sem merült fel, mivel az minősített adatot nem tartalmazott. Az államtitoksértés megvalósulása fogalmilag is kizárt volt, mivel annak kiadását nem terrorveszélyre vagy „provokációra” vonatkozó titkos információgyűjtések adatai szükségeltették, hanem a mindenki által ismert események. 

A vizsgálat megállapításai
1. Az NBH közlemény kiadására fennálló hatáskörét először az Alkotmány és a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (Jat.) rendelkezései érvényesülése szempontjából vizsgáltam:
Az Alkotmány 45. § (1) bek. szerint „A Magyar Köztársaságban az igazságszolgáltatást a Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága, az ítélőtáblák, a Fővárosi Bíróság és a megyei bíróságok, valamint a helyi és a munkaügyi bíróságok gyakorolják.”, vagyis nem az NBH feladata a rendezvényen résztvevők által tanúsított magatartás megítélése. Ennek büntetőjogi értékelése a bíróságok, szabálysértés megvalósulása esetén a szabálysértési hatóságok feladata. 
Ezen kívül közleményében az NBH mintegy iránymutatást adott a lakosságnak arról, hogy minek minősülhet az olyan eset, amikor az erőszakos cselekmények helyszínén jelenlévőket, de az abban részt nem vevő, békés céllal ott tartózkodókat az események magukkal sodorják. Ugyanakkor az Alkotmánybíróság már a 60/1992. (XI. 17.) számú határozatában kifejtette, hogy „… minisztériumi, egyéb központi állami szervektől származó, jogi iránymutatást tartalmazó leiratok, körlevelek, iránymutatások, útmutatók, állásfoglalások és egyéb informális jogértelmezések, amelyek nem a Jat. garanciális szabályainak betartásával kerülnek kibocsátásra, sértik az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság alkotmányos követelményét. Jogbizonytalanságot teremtenek, kiszámíthatatlanná teszik a jogalanyok, a jogalkalmazó szervek magatartását. Bár a bennük foglalt jogértelmezésnek, jogalkalmazási szempontnak semmiféle jogi ereje, kötelező tartalma nincs, miután az államigazgatás központi szervei bocsátják ki, alkalmasak arra, hogy a címzetteket megtévesszék, s a címzettek kötelező előírásként kövessék azokat. … A törvényben foglalt garanciális szabályok be nem tartásával alkotott, ilyen iránymutatások könnyen válhatnak a jogi szabályozást pótló, a jogszabályok érvényesülését lerontó irányítási eszközökké, s ez a jogállamiság követelményével összeegyeztethetetlen…”
Álláspontom szerint, az NBH szóban forgó, iránymutatást tartalmazó közleménye, a Jat. garanciális szabályainak nem felelt meg. Az NBH hatáskör hiányában járt el, hiszen – a Jat. szabályai alapján – annak kiadására nem volt jogosult. A közleményhez – mivel kibocsátója túllépte hatáskörét - ugyan semmiféle jogi hatás nem fűződhetett, de a címzettek – az állampolgárok – magatartását, rendezvényen való részvételét a gyakorlatban befolyásolhatta, ami alkotmányosan megengedhetetlen. 
Előzőekre tekintettel megállapítottam, hogy az állampolgárok megtévesztésére alkalmas NBH közlemény összeegyeztethetetlen a jogállamiság elvével, valamint az abból levezethető jogbiztonság követelményével és ez által visszásságot okozott az azt kötelezőként elfogadó állampolgárok tisztességes eljáráshoz való jogával összefüggésben is.
2. Az NBH közlemény kiadására fennálló hatáskörét, a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény (Nbtv.) rendelkezéseit figyelembe véve is értékeltem:
Az Nbtv. 5. §-a szerint „h) a nyomozás elrendeléséig végzi az állam elleni bűncselekmények (Btk. X. fejezet), az emberiség elleni bűncselekmények (Btk. XI. fejezet), illetve működési területén a külföldre szökés (Btk. 343. §), a zendülés (Btk. 352. §) és a harckészültség veszélyeztetése (Btk. 363. §) bűncselekmények felderítését;
i) felderíti a terrorcselekményt (Btk. 261. §), ha a bejelentés a Nemzetbiztonsági Hivatalhoz érkezett, illetve arról a Nemzetbiztonsági Hivatal szerzett tudomást; …” 
Az Nbtv. idézett jogszabályhelyeihez (is) fűzött indokolás szerint a nemzetbiztonsági szolgálatok alapvető feladatainak meghatározása azt is jelenti, hogy az e törvényben – vagy annak keretei között a Kormány vagy az irányító miniszterek által – meghatározott feladatokon kívül a nemzetbiztonsági szolgálatok más tevékenységet nem folytathatnak. Ennek megfelelően az e törvényben meghatározott eszközök alkalmazására vagy az egyéb különleges jogosítványok érvényesítésére – és ez által állampolgári szabadságjogok korlátozására – más esetekben a nemzetbiztonsági szolgálatok által nem kerülhet sor. 
A vizsgált esetben, úgy a miniszteri tájékoztató, mint az NBH főigazgatójával folytatott személyes megbeszélés arról győzött meg, hogy az NBH-nak 2006. októberében nem volt tudomása olyan terrorveszélyről, vagy „provokációról”, amely okot adhatott volna a lakosság irányában bármilyen – így a közlemény kiadására – való fellépésre. Nem fogadtam el a miniszternek azon érvelését sem, hogy az NBH-nak a közleménnyel bűncselekmények megelőzése, prevenció volt a célja. Ezt arra alapozom, – szemben a miniszter álláspontjával – hogy az NBH nem rendelkezik bűnmegelőzési feladatokkal. A bűnmegelőzés ugyanis nem része a miniszter által hivatkozott – általam sem vitatott – bűnüldözési jogosítványnak. A bűnmegelőzés éppen arra utal, hogy nincs múltbeli kriminális esemény, legfeljebb olyan oksági tényező van jelen, ami esetleg büntetőjogilag értékelhető közvetlen veszélyhelyzethez, vagy sérelemhez vezethet. Bűnmegelőzési hatáskörben tehát az azzal feljogosított szerv nem múltbeli tényeket tár fel, hanem a jelenben zajló eseményeket regisztrál, miközben azt értékeli, hogy növekedett vagy csökkent a bűnelkövetés veszélye. Ez a tevékenység viszont még részben sem azonos az NBH felderítési jogkörével, melynek célja múltbeli bűncselekmény, gyanús esemény rekonstruálása, azonosítása kell, hogy legyen.
Az NBH bűnmegelőzési célú hatáskörének hiányát – véleményem szerint – alátámasztja a miniszter azon állítása is, miszerint az NBH-tól nem volt elvárható, hogy közleményében közérthetően, büntetőjogi szempontból szakszerűen különbséget tegyen a tömegzavargások során jellegzetesen előforduló bűncselekmények körében a passzív jelenlét szándékerősítő hatású, pszichikai bűnsegélynek minősülő és szankcionálható esetei, valamint a büntetőjogi felelősségre vonást nem eredményező egyéb esetei között. (Természetes, hogy nem volt elvárható, hiszen nem rendelkezik ilyen, törvényben biztosított feladat- és hatáskörrel.)
Az Alkotmánybíróság a 44/2004. (XI. 23.) számú határozata szerint „Az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban a bűnmegelőzéshez fűződő érdeket a jogállamiságból következő olyan alkotmányos célként ismerte el, amelynek biztosítása érdekében még egyes alapjogok korlátozása sem zárható ki. Minden esetben hangsúlyozta ugyanakkor, hogy ezen alkotmányos cél megvalósítása érdekében sem adható fel a jogállamiság, a jogbiztonság követelményrendszere és az állam szervei nem kaphatnak túl széles, bizonytalan tartalmú felhatalmazásokat az általános, elvont értelemben vett bűnmegelőzés érdekében.” Ebből következően kétségtelen, hogy az NBH nem értelmezhette hatáskörét olyan tágan, hogy „bűnözés” megelőzésének érdekében akár közleményben felhívhatja az állampolgárok figyelmét – ezzel akár bizonytalanná téve őket – a demonstrációkban, tömegzavargásokban való passzív részvétel esetleges büntetőjogi következményeire. 
Összességében megállapítottam, hogy az Nbtv. csak bűncselekmények felderítésére, elhárítására jogosítja fel az NBH–t, bűnmegelőzési feladatok elvégzésére nem. Bűncselekmény elkövetése – vagyis múltbeli kriminális esemény – esetében a nemzetbiztonsági szolgálatok a bűncselekmény elkövetésére utaló személyi vagy tárgyi gyanú alapossá tétele, illetőleg annak kizárása érdekében végez felderítő, információgyűjtő tevékenységet, és ha ilyet észlel haladéktalanul tájékoztatnia kell a nyomozási és bűnmegelőzési feladatokkal is felruházott szerveket (ügyészség, rendőrség). Az NBH bűnfelderítő tevékenysége tehát végső soron a büntetőeljárás előkészítő szakaszának tekinthető.
Nem fogadtam el a miniszter azon érvelését sem, hogy a közlemény kiadásával kapcsolatban az ügyészséggel való egyeztetés nem volt indokolt, mivel az ügyészség nem gyakorol törvényességi felügyeletet az NBH felett. Ez valóban így van, amit sem neki címzett megkeresésemben, sem jelen vizsgálati megállapításaim összegzésekor nem vitattam. Úgy vélem azonban, hogy az NBH akkor járt volna el helyesen, ha a közlemény megfogalmazása előtt az ügyészséggel, mint nyomozó hatósággal, – és nem, mint törvényességi felügyeletet ellátó szervvel – esetleg a rendőrséggel egyeztetett volna. Ezzel elkerülhető lett volna, hogy az NBH az Nbtv-ben biztosított feladat- és hatáskörét figyelmen kívül hagyva, bűnmegelőzési funkciót vállaljon magára.
Mindezek alapján megállapítottam, hogy – és ezen az sem változtat, hogy a közleményt az ügyészség a nyilvánosságra hozatalt követően nem kifogásolta – az NBH a szóban forgó közlemény megjelentetésével oly módon is megsértette a jogállamiság elvét, valamint az abból levezethető jogbiztonság követelményét, hogy törvényben meghatározott feladat- és hatáskörét túllépve, bűnmegelőzési feladatot végzett. Ebből pedig – tekintve, hogy a közleményben foglaltakat akár a demonstrálni szándékozók, akár az azon kívül esők kötelező iránymutatásnak tarthatták – törvényszerűen adódott az állampolgárok békés gyülekezéshez és annak szabad gyakorlásához való joga közvetlen veszélyeztetése.
3. Mint arra előzőekben már hivatkoztam, sem a miniszter, sem az NBH főigazgatója nem számolt be a 2006. évi őszi események alapjául szolgáló olyan terrorveszélyről, provokációról, vagy más hasonló körülményről, mely a közlemény kiadását indokolttá, megalapozottá tette volna. Ezért annak kiadásakor az NBH nem tartotta be az alkotmányos működéséhez elengedhetetlen szükségesség elve követelményét, de mellőzte az arányosság elvének való megfelelést és a törvény (Nbtv.) által szabott korlátok tiszteletét is. Ezzel ugyancsak megsértette a jogállamiság elvét és kiszámíthatatlanná tette az állampolgárok előtt az NBH mint jogintézmény működését.

Intézkedéseim
1. Az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján felkérem a miniszterelnököt, gondoskodjon arról, hogy a minisztériumok alárendelt szervei – figyelemmel a 60/1992. (XI. 17.) AB határozatban foglaltakra – ne adjanak ki a Jat. garanciális szabályainak meg nem felelő jogi iránymutatást tartalmazó közleményt, útmutatót, állásfoglalást, egyéb informális jogértelmezést.
2. Az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján felkérem a polgári nemzetbiztonsági szolgálatokat irányító tárca nélküli minisztert intézkedjen, hogy a jövőben az NBH ne lépje túl hatáskörét, és intézkedéseit mindig a feladat- és hatáskörét meghatározó törvény keretei között, a szükségesség és arányosság elve betartásával tegye meg.
3. Az Obtv. 21. § (1) bekezdésére figyelemmel kezdeményezem az NBH főigazgatójánál, hogy jelentésemet ismertesse az irányítása alá tartozó személyi állománnyal és hívja fel figyelmüket a feltárt alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság jövőbeni elkerülésére.

Budapest, 2008. január 17.

Dr. Szabó Máté sk.