Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 4448/2007. számú ügyben

Előadó: dr. Juhász Zoltán
Az eljárás megindulása
A panaszos beadvánnyal fordult az Országgyűlési Biztos Hivatalához, melyben a vele szemben lefolytatott építésügyi hatósági eljárást, az ahhoz kapcsolódó végrehajtási eljárást, valamint a haszonbérleti szerződéssel összefüggő bírósági ítélet alapján történt ingatlan-kiürítést sérelmezte. 
Az Alkotmányban deklarált jogállamiságból fakadó jogbiztonság elve, a jogállam fogalmából és az emberi méltósághoz fűződő jogból levezethető tisztességes eljáráshoz való jog sérelmének gyanúja miatt az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdése és 17. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot kezdeményeztem.

A megállapított tényállás
A vizsgálat elrendelésével egyidejűleg megkerestem Budapest Főváros XI. Kerület Újbuda Önkormányzatát (a továbbiakban: XI. kerületi Önkormányzat), valamint az építési ügyben megállapított végrehajtási bírságok behajtására irányuló közigazgatási végrehajtási eljárást foganatosító Budapest Főváros X. Kerület Önkormányzatát (a továbbiakban: X. kerületi Önkormányzat).
A rendelkezésemre álló adatok és iratok alapján a következők állapíthatók meg.
A XI. kerületi Önkormányzat tájékoztatása szerint a Budapest III. ker. Tanács VB Budai Kerületek Mezőgazdasági és Élelmezésügyi Osztálya 1981. 03. 04-én kelt szerződéssel haszonbérbe adta panaszosnak a Budapesti XI. ker. 2/2 hrsz. 59/b. parcellához tartozó földrészletet 1980. 01. 01-től 1990. 10. 31-ig. A haszonbérleti szerződés 6. pontja rögzítette, hogy a haszonbérelt állami földön a haszonbérlő (a panaszos) csak az építésügyi jogszabályokban megállapított feltételek szerint létesíthet ideiglenes jellegű gazdasági épületet. Az elsőfokú építésügyi hatóság az 1981. 12. 22-én kelt 40496/1981. sz. határozatával építési engedélyt adott a panaszosnak a benyújtott tervdokumentáció alapján a fenti parcellán egy alápincézett, WC-vel egybeépített 11.11 m2-es szerszámkamra létesítésére, legfeljebb a bérleti szerződés lejártáig, 1990. 10. 31-ig tartó érvényességgel. A határozatban szerepel, hogy az ideiglenes építményeket a hatósági felszólítástól számított 30 napon belül minden kártalanítási igény nélkül el kell távolítani.
A panaszos az építményt az építési engedélytől eltérően építette meg, annak fennmaradását az elsőfokú építésügyi hatóság az 1984. 04. 18-án kelt IV-628-2/84. sz. határozatával nem engedélyezte. Egyben kötelezte az építtetőt, hogy az építményt 12 m2 nettó alapterületig bontsa vissza 150 napon belül, és az erre vonatkozó átalakítási tervet 30 napon belül nyújtsa be. A panaszos fellebbezése folytán a másodfokú hatóság az 1984. 08. 23-án kelt 91994/2/1984/II. sz. határozatával az első fokú határozatot megsemmisítette és az ügyben új eljárás lefolytatását rendelte el. A határozat indokolása szerint a szabálytalan építményre műszaki megoldást csak a pince feletti rész teljes elbontása, vagy a fennmaradási engedély megadása jelenthet. Az új eljárásban az építéshatóság az 1984. 10. 10-én kelt IV-687-6/1984. sz. határozatával a felépített épületre nem adta meg a fennmaradási engedélyt, és az építmény 360 napon belül történő lebontását rendelte el, a pince elkészültét pedig tudomásul vette. A panaszos fellebbezett e döntés ellen is. A másodfokú hatóság az 1985. 01. 30-án kelt 90.050/1985. sz. határozatával az elsőfokú határozatot helybenhagyta, így az jogerőssé és végrehajthatóvá vált.
A panaszos a bontási kötelezettségnek nem tett eleget, így az eljáró hatóság több alkalommal – a válaszlevelek beérkezéséig eltelt idő alatt összesen 17 ízben – végrehajtási bírságot szabott ki. A panaszos az első és a harmadik pénzbírságot kiszabó határozat kivételével az összes bírságot megállapító döntést megfellebbezte, így azokat a felettes szerv elbírálta (minden alkalommal helyben hagyta).
A panaszos a X. kerületi Önkormányzatnál méltányossági kérelmet terjesztett elő a VIII-1844-3/2000., a VIII-2542/2002., VIII-885-2/2003. sz. határozatokban kiszabott pénzbírságok elengedésére vonatkozóan. A kérelmet a X. kerületi Önkormányzat továbbította a XI. kerületi Önkormányzatnak, mely a VIII-1813-3/2007. sz. – a X. kerületi Önkormányzatnak címzett – válaszlevelében kifejtette, hogy a bírságok elengedésére nincs lehetőség (azok felettes szerv általi elbírálása megtörtént), válaszában utalt arra is, hogy a kötelezett (panaszos) nem tett eleget jogszerűen elrendelt kötelezettségének. Ezt a levelet tájékoztatásul panaszos és jogi képviselője is megkapta.
A szóban forgó ingatlant „és a jogcím nélkül épített és használt felépítményt” a panaszos kiürítve, a közműveket kikötve az Önkormányzat részére átadta.
Ezt követően panaszos ismételten, 2007. 11. 26-án, illetve 2007. 12. 20-án nyújtott be kérelmet a bírságok elengedésére vonatkozóan, arra hivatkozással, hogy a bérelt területet, a rajta lévő felépítménnyel együtt, átadta a XI. kerületi Önkormányzatnak. A kérelmekben foglaltaknak a terület átadása ellenére sem tudott helyt adni a hatóság, mivel az ügyben alkalmazandó az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) 61. §-a alapján a felettes szerv által elbírált, jogerős és végrehajtható bírságfizetést elrendelő határozatok módosítására, visszavonására nincs lehetőség, illetve az Áe. a méltányosságból történő intézkedésről nem rendelkezik), így a kérelmek a VIII-19214/2008. sz. határozattal elutasításra kerültek.
A X. kerületi Önkormányzat tájékoztatása szerint az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény 161. § (9) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az adók módjára behajtandó köztartozásra az adóhatóság fizetési könnyítést nem engedélyezhet, a tartozást nem mérsékelheti, illetőleg behajthatatlanság címén nem törölheti. A X. kerületi Önkormányzat az Art. 161. §-a alapján foganatosította az adók módjára behajtandó köztartozás behajtását. A X. kerületi Önkormányzat szerint a panaszos 2007. június 27-én kelt (az iraton szereplő keltezés szerint 2007. június 11-én készült) méltányossági kérelmét személyesen a X. kerületi Önkormányzat Adócsoportjánál eljárva – tehát nem postai úton – nyújtotta be. A behajtási ügyekkel megbízott ügyintéző tájékoztatta szóban, hogy a méltányossági eljárásra az Art. 161. § (9) bekezdése értelmében nem rendelkezik a X. kerületi Önkormányzat illetékességgel. Ezt követően a kérelmet továbbküldte az ügyintéző az arra illetékes XI. kerületi Önkormányzatnak.
A X. kerületi Önkormányzat álláspontja szerint határozatot az előíró közigazgatási szervnek kell hoznia, melyről az ügyfelet értesíteni kell. Arról is tájékoztatást kaptam, hogy a panaszról további információval nem rendelkeznek. A kézzel írt méltányossági kérelmet és az ahhoz mellékelten géppel írt kísérő levelet, valamint az áttételről szóló megkeresést és az annak átvételét igazoló tértivevényt fénymásolatban megküldték számomra.

Az érintett alkotmányos jogok
– A demokratikus jogállam fogalmából levezetett jogbiztonság követelménye és a tisztességes eljáráshoz való jog: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” (Alkotmány 2. § (1) bek.)

A vizsgálat megállapításai
1. Alkotmányossági követelmények

Az Alkotmánybíróság szerint a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetők a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák [9/1992. (I. 30.) AB határozat].
A közigazgatási eljárásban az ügyintézési határidők betartásának garanciális jelentősége van. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás – adott esetben: az államigazgatás és az önkormányzat döntési feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama – előre kiszámítható legyen. Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon [72/1995. (XII. 15.) AB határozat].
A tisztességes eljáráshoz való jog az emberi méltósághoz való jogból is levezethető olyan alapvető jog, amely szoros kapcsolatban áll az egyenlőséghez való jog egyes elemeiből eredő elvárásokkal is. Ezek közül az egyenlő méltóságú személyként történő egyenlő bánásmódot, az egyenlőként kezelést kell érteni. A tisztességes eljárás azonban ezen kívül számos elvárást is felölel: olyan jogalkalmazói eljárást foglal magában, ami a materiális jogállam értékrendjének megfelelő, a demokratikus alkotmányfejlődés során kikristályosodott alapelvek és szabályok alapján zajlik. A tisztességes eljárás a jogbiztonság elvéhez hasonlóan olyan szabály, ami önálló alkotmányjogi normaként érvényesül, tehát nem csupán más előírásokat kiegészítő, járulékos szabály (Drinóczi Tímea (szerk.): Magyar alkotmányjog III. Alapvető jogok. Budapest-Pécs, 2006. 270. o.)
Mindezek mellett a tisztességes eljárás követelménye minden olyan eljárásra vonatkozik, amelyben valamely természetes vagy jogi személy az állam jogalkalmazói tevékenysége által érintett. Bár az Alkotmány e jog érvényesülését a bíróság eljárás tekintetében írja elő követelményként (Alkotmány 57. §.), a jogirodalom többé-kevésbé egységes abban, hogy a tisztességes eljárás követelményének a közigazgatási hatósági eljárásban is érvényesülnie kell. (Drinóczi Tímea (szerk.): Magyar alkotmányjog III. Alapvető jogok. Budapest-Pécs, 2006. 270. o., Sári János: Alapjogok, Alkotmánytan II. Budapest, 2004. 109. o., Sólyom László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon. Budapest, 2001. 562. o., valamint Halmai Gábor és Tóth Gábor Attila (szerk.): Emberi jogok. Budapest, 2003. 706. o.)
A tisztességes eljáráshoz való jog körébe tartozó, eredendően büntetőjogi garanciák, követelmények kiterjesztését az Alkotmánybíróság is megkezdte: például közigazgatási eljárás tekintetében a 41/1991. (VII. 3.) AB határozattal. 
A közigazgatási hatósági eljárásban is érvényesülnie kell a tisztességes eljáráshoz való jognak. Véleményem szerint mindez levezethető a jogállam fogalmából is, ahogy ez az előző részben idézett alkotmánybírósági határozatokból is következik. (A tisztességes eljárás (fair trial) követelménye az Alkotmánybíróság 6/1998. (III. 11.) AB határozata szerint, s a kapcsolatos nemzetközi dokumentumoknak megfelelően: „a fair trial olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet csupán megítélni. Ezért egyes részletek hiánya ellenére éppúgy, mint az összes részletszabály betartása dacára lehet az eljárás ’méltánytalan’ vagy ’igazságtalan’, avagy ’nem tisztességes’…”)

2. Összegzés – Az ügyben eljárt hatóságok jogalkalmazói gyakorlata
A rendelkezésemre álló adatok és iratok alapján az építésügyi hatóság eljárása a hatásköri szabályok alapján általam vizsgálható részében jogszerű és megalapozott volt.
A bíróság ítéletét, eljárását nem vizsgálhatom, míg az önálló bírósági végrehajtó eljárása jogszerű volt, a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény 174. § d) pontja szerint döntött a bíróság a meghatározott cselekmény (ingatlan kiürítése) rendőrség közreműködésével történő végrehajtásáról, továbbá a panaszos legkésőbb a bíróság ítéletéből értesült kötelezettségéről, amit egyébként az eredeti haszonbérleti szerződés is tartalmazott.
A 2005. évi LXXXIII. törvény 334. §-a alapján a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 131. §-a (1) bekezdésének hatálybalépéséig az építésügyi és építésfelügyeleti hatóságok által jogerősen és végrehajthatóan megállapított bírságok (építésügyi, építésfelügyeleti, eljárási) adók módjára behajtandó köztartozásnak minősülnek, amelyet a célelőirányzat, illetve a sajátos építményfajták tekintetében az illetékes miniszter által meghatározott szerv számára, az építésügyi hatóság megkeresésére az állami adóhatóság hajt be.
A Ket. 171. § (1) bekezdése szerint a Ket. rendelkezéseit a törvény hatálybalépése után indult ügyekben és a megismételt eljárásban kell alkalmazni. Ezért az ügyben az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvényt (a továbbiakban: Áe.), valamint az Art. rendelkezéseit kellett alkalmazni. Az Art. 161. § (9) bekezdése alapján az adók módjára behajtandó köztartozásra az adóhatóság (jelen esetben a X. kerületi Önkormányzat mint adóhatóság) fizetési könnyítést nem engedélyezhet, a tartozást nem mérsékelheti, illetőleg behajthatatlanság címén nem törölheti. A méltányossági kérelem elbírálása a végrehajtási bírságot elrendelő hatóság, jelen esetben a XI. kerületi Önkormányzat hatáskörébe tartozik.
Az Áe. 13. § (1) bekezdése szerint az államigazgatási eljárás az ügyfél kérelmére, bejelentésére, nyilatkozatára (a továbbiakban: kérelem) vagy hivatalból indul meg. Az Áe. 15. § (1) bekezdése alapján az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül – kiskorú ügyfél esetében soron kívül, de legkésőbb tizenöt napon belül – kell meghozni. Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) 34. § (5) bekezdése szerint az építésügyi hatósági engedélyezéskor főszabályként az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől számított 60 napon belül meg kell hozni. Az Áe. 16. § (1) bekezdése rendelkezik arról, hogy a közigazgatási szervhez államigazgatási ügyben kérelmet szóban vagy írásban lehet benyújtani. Jogszabály előírhatja, hogy az ügyfél a kérelmét az erre a célra rendszeresített nyomtatványon nyújtsa be, továbbá jogszabály lehetővé teheti a kérelem elektronikus dokumentumban történő benyújtását, erre a célra elektronikus forma rendszeresíthető. A közigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben határozatot hoz [Áe. 42. § (1) bekezdés].
Mindezek alapján megállapítható, hogy a XI. kerületi Önkormányzat mulasztást követett el, amikor a X. kerületi Önkormányzat által 2007. 06. 18-án megküldött, a panaszos által utóbbi Önkormányzatnál előadott méltányossági kérelmet egy 2007. szeptember 24-én kelt, a X. kerületi Önkormányzathoz címzett tájékoztató és további végrehajtást kérő levéllel „bírálta el”, melyet a panaszoshoz is eljuttatott. Ugyancsak mulasztott, amikor a panaszos jogi képviselője által 2007. november 28-án és 2007. december 20-án benyújtott ismételt méltányossági kérelmeket csak 2008. április 2-án kelt VIII-19214/2008. számú határozatával bírálta el (feltehetőleg megkereső levelem kézhezvételét követően).
Mindezekből következően megállapítom, hogy sérült a demokratikus jogállam fogalmából levezetett jogbiztonság elve, a tisztességes eljáráshoz való alapvető joggal összefüggő visszásság keletkezett.

Intézkedések
Az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján a feltárt visszásság jövőbeni elkerülése érdekében felkérem a XI. kerületi Önkormányzat jegyzőjét, hogy a jövőben fokozottan ügyeljen a határidőben és az előírt formában történő hatósági döntéshozatalra folyamatosan ellenőrizze a közigazgatási hatósági ügyek intézését és maradéktalanul biztosítsa azok törvényességét.
Tekintettel arra, hogy az ügyben meghozott és a hatásköri szabályok alapján általam vizsgálható további közigazgatási határozatok jogszerűek voltak, helytálló megállapításokat tartalmaztak, további intézkedést nem kezdeményezek.

Budapest, 2008. július 14.
Dr. Szabó Máté sk.