Ügyszám: OBH 4419/2007.
Dr. Bihari Mihály
elnök

Magyar Köztársaság Alkotmánybírósága

Budapest
Donáti u. 35-45.
1015

Tisztelt Elnök Úr!

Az elmúlt években több tucat, a mobiltelefon-hálózatok működését biztosító bázisállomásokat érintő beadvány érkezett az Országgyűlési Biztos Hivatalába. A hozzánk fordulók azt sérelmezték, hogy ezeket a berendezéseket a lakóhelyük közelében helyezték el, ezzel egyidejűleg a kibocsátott sugárzás egészségre gyakorolt hatása miatti félelmüknek adtak hangot. Egyesek azt is felvetették, hogy a bázisállomás közelsége miatt ingatlanuk értéke jelentősen csökkent. (Pld. OBH 1866/2000. 3545/2002. 4603/2002. 5035/2004. 3809/2005.)
A mobiltelefont használók száma az elmúlt évtizedben – más országokhoz hasonlóan – Magyarországon is ugrásszerűen megnőtt. A Nemzeti Hírközlési Hatóság tájékoztatója szerint 2007 júliusában a három hazai mobiltelefon-szolgáltató ügyfeleinek száma 60 ezerrel, 10 millió 286 ezerre nőtt, így Magyarországon száz lakosra 102,3 előfizetés jutott. A hírközlési hatóság adatai szerint 2006 augusztusában az ügyfélszám 9 millió 532 ezer volt, azaz 11 hónap alatt több mint 700 ezres növekedés figyelhető meg. A szolgáltatást több ezer bázisállomás (kis teljesítménnyel sugárzó rádió-antenna) biztosítja, országosan igen magas lefedettségi szintet nyújtva az ügyfeleknek. A mobiltelefon használóját érő nem ionizáló sugárzás sokkal nagyobb, mint amely egy bázisállomás közelében élő személyt ér. Ugyanakkor – eltekintve a mobiltelefon által a közeli bázisállomással való kapcsolat fenntartása céljából időnként kibocsátott jeltől – a telefon csak akkor továbbít energiát, amikor arról hívás zajlik, a bázisállomások azonban folyamatosan bocsátanak ki jeleket. 
A mobil technológia terjedését az adótornyok árnyékában élő lakosság egy része növekvő aggodalommal figyeli. Időről időre felbukkannak ugyanis olyan hírek, amelyek szerint a nem ionizáló sugárzás hosszú távon megbetegedéseket okozhat, illetve növeli bizonyos egészségi problémák, betegségek kialakulásának a kockázatát (pl. fejfájás, alvászavar, hormonzavarok, daganatos megbetegedések). Sokan ezért annak ellenére veszélyben érzik egészségüket, hogy egyelőre nincs bizonyíték arra, hogy a mobiltelefonok rendszeres használatának, illetve a tornyok közelségének (tehát a határérték alatti, ámde folyamatos sugárzásnak) egészségkárosító hatása lenne. Az OSSKI honlapján található tájékoztató szerint a nem ionizáló sugárzás elnyelődik a testben, és melegedést okoz, de a test normális hőszabályozási termoregulációs folyamatai ezt a hőt elszállítják. A sugárzás a kimutatható melegedést okozó szintnél alacsonyabb szinten is gyakorol hatást a testszövetekre, a nemzetközileg elfogadott határértékeken belüli expozíció esetén azonban eddig egyetlen tudományos közlemény sem mutatott ki káros egészségügyi hatást.
Ugyanakkor hangsúlyozni kell azt is, hogy annak egyértelmű, tudományos cáfolatára sem került eddig sor, hogy az adótornyok közelében élők, illetve a mobiltelefont használók egészségét hosszútávon nem befolyásolja, károsítja a sugárzás. Nem hagyható e körben figyelmen kívül az sem, hogy a bázisállomások, valamint az előfizetők számának drasztikus növekedése miatt még a csekély mértékű kedvezőtlen egészségügyi hatások is jelentős közegészségügyi következménnyel járhatnak. A probléma ezért össztársadalmi szintűnek tekinthető.

A jogi környezet
1. A környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény
32. § A sugárzások környezetre gyakorolt káros hatásai elleni védelem kiterjed a mesterségesen keltett és természetes ionizáló, nem ionizáló és hősugárzásokra.
34. § (1) A környezeti elemeknek vagy azok rendszerének a veszélyeztető hatások elleni védelme érdekében védelmi övezetek jelölhetők ki.
(2) A védelmi övezetekben – külön jogszabályok rendelkezése alapján – egyes tevékenységek korlátozása vagy tilalma, építési, anyagfelhasználási, területhasználati korlátozások és tilalmak, illetőleg rendszeres mérési és megfigyelési kötelezettségek rendelhetők el.
35. § (1) A környezeti elemek védelme, továbbá a környezetet veszélyeztető hatások elleni védelem érdekében – az e törvényben meghatározottak szerint – igénybevételi, kibocsátási, valamint szennyezettségi határértékeket kell megállapítani.
(2) Az (1) bekezdés szerinti határértékek megállapítása során figyelembe kell venni a környezet tényleges és elérendő célállapotát is.

2. Az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény
45. § (1) A környezet- és település-egészségügy feladata a környezet egészségkárosító hatásainak vizsgálata és a megelőzés lehetőségeinek feltárása.
(2) Az (1) bekezdés szerinti tevékenység keretében rendszeresen vizsgálni kell a talaj, a felszíni és felszín alatti vizek, valamint az ivóvíz, továbbá a kültéri és belső téri levegő szennyezettségét, a szennyvízelvezetés és a szilárd hulladékok elhelyezésének állapotát, valamint mindezek egészségkárosító tényezőit, a környezeti zaj-, rezgés- és fényártalmakat, a hőmérsékleti és a légnyomás okozta ártalmakat, az ionizáló és nem ionizáló sugárzások mértékét és egészségkárosító hatását.
(3) Ha valamely környezeti tényező szintje meghaladja az egészségügyi határértéket, az érintett területen tartózkodó személyeket erről tájékoztatni kell, az egészségkárosító hatások megelőzéséhez szükséges teendők egyidejű közlésével. A feltárt hiányosság megszüntetésére, illetve az egészségkárosító hatás megelőzésére – a hiányosság jellegétől függően – intézkedni kell.
(4) A környezet- és település-egészségügyi tevékenység körében
a) meg kell ismertetni a lakossággal azokat a környezetszennyező tevékenységeket, amelyekkel a saját és mások egészségét veszélyeztethetik, továbbá azokat az egészséges környezetet veszélyeztető körülményeket, illetve tényeket, amelyek felismerése általánosan elvárható, és ezek bejelentésének módját,
b) ki kell alakítani a környezeti hatásokkal összefüggő egészségkárosodások illetve megbetegedések bejelentési rendszerét.
51. § (1) A sugáregészségügyi tevékenység célja, hogy védje az emberek és utódaik egészségét az ionizáló és nem-ionizáló sugárzások ártalmas hatásaival szemben a sugárzások rendeltetésszerű alkalmazása során.
(2) A sugárzások biztonságos – a társadalom számára elfogadható kockázattal járó – alkalmazása érdekében a sugáregészségügy feladata:
a) az emberi sugárterhelés forrásainak megismerése, mértékének felmérése és alakulásának nyomon követése,
b) a sugárzás tulajdonságainak és az élő anyaggal való kölcsönhatásának tanulmányozása,
c) az emberre gyakorolt sugárhatás vizsgálata megfigyeléses orvostudományi kutatási, klinikai és epidemiológiai módszerekkel,
d) a sugárzás ártalmas hatásai elleni védekezés szabályainak, hatékony és gazdaságos eszközeinek és módszereinek a kidolgozása,
e) a sugáregészségügyi szempontból biztonságos munka- és életfeltételek kialakításához és fenntartásához szükséges intézkedések meghozatala, és végrehajtásuk ellenőrzése.
(3) Ionizáló sugárforrásokat működtetni csak egészségügyi hatósági engedély birtokában szabad, ennek sugáregészségügyi szabályozását és felügyeletét, a túlexpozíciók esetén teendő intézkedéseket, a radioaktív anyagok alkalmazásának, a radioaktívhulladék-kezelés és -tárolás feltételeit az atomenergiáról szóló törvény követelményeivel és előírásaival összhangban kell végrehajtani.
(4) A mesterséges forrásokból származó együttes sugárterhelés nem haladhatja meg a hatóságilag megállapított dózishatárértéket. E korlátozás nem vonatkozik azokra a személyekre, akiknél a sugárterhelés – önkéntes hozzájárulásuk alapján végzett – orvosi diagnosztikai vagy terápiás kezelésükből származik.

3. Az egészségügyi hatósági és igazgatási tevékenységről szóló 1991. évi XI. törvény
4. § (2) Az egészségügyi államigazgatási szerv sugáregészségügyi tevékenysége keretében kimunkálja, ellenőrzi és érvényesíti a sugárzó anyagokkal, a sugárzást kibocsátó berendezésekkel, a nem ionizáló sugárzással, valamint az elektromos és mágneses erőterekkel kapcsolatos munkahelyi és környezeti sugárvédelmi normákat, közegészségügyi követelményeket.

4. Az elektronikus hírközlésről szóló 2003. évi C. törvény
86. § (1) Az elektronikus hírközlési szolgáltatók a nyilvános elektronikus hírközlő hálózatok üzemeltetésével, valamint a hálózatok összekapcsolásával, illetve azokhoz való hozzáféréssel megvalósuló együttműködéssel összefüggésben kötelesek:
f) betartani a környezet védelmével, az élet, a testi épség, az egészség védelmével és megóvásával, az elektromágneses sugárzással kapcsolatos jogszabályi előírásokat;
g) az együttműködés során a fogyasztók védelmére különös figyelmet fordítani.

5. A 0 Hz-300 GHz közötti frekvenciatartományú elektromos, mágneses és elektromágneses terek lakosságra vonatkozó egészségügyi határértékeiről szóló 63/2004. (VII. 26.) ESzCsM rendelet (Mellékletben)

A nem ionizáló sugárzás élettani hatásaival kapcsolatban eddig több ezer tudományos publikáció jelent meg. A rendelkezésre álló információk szerint a tanulmányok nagy része azt a végkövetkeztetést vonja le, hogy a bázisállomások által sugárzott – határérték alatti – elektromos hullámok nem okozhatnak betegségeket. 
Számos, az egészségügyi kockázatok pontosabb értékelését célzó kutatás azonban jelenleg is folyamatban van, és ezek természetüknél fogva hosszú időt vesznek igénybe (különösen, ha éppen annak vizsgálatáról van szó, hogy a határérték alatti sugárzásnak hosszútávon vannak-e egészségkárosító következményei).
A hatályos jogi szabályok foglalkoznak ugyan a nem ionizáló sugárzások elleni védelemmel, és e körben a megelőzés elvével is, azt sugallva, hogy a jogalkotó e körben az elővigyázatosság elvét alkalmazza. Hiányoznak azonban azok a konkrét szabályok, amelyek azt bizonyítanák, hogy a jogalkotó figyelembe vette például a nem ionizáló sugárzás elsősorban hosszútávú, valamint atermikus (tehát a hőhatáson kívüli) hatásaival kapcsolatban fennálló bizonytalanságot.
A nem ionizáló sugárzás határértékeit – kizárólag a sugárzás termikus hatásait figyelembe véve – azon értékek alapulvételével határozta meg a jogalkotó (egyébként nemzetközi ajánlások figyelembe vételével), amelyek túllépése bizonyítottan károsítaná az emberek egészségét. Jelenleg még nincs egyértelmű tudományos bizonyíték a határértéket el nem érő, de folyamatos sugárzás egészségre gyakorolt hatásával kapcsolatban. Nincs kizárva tehát az sem, hogy ilyen hatás fennállhat. Elképzelhető továbbá, hogy a különböző társadalmi csoportokra a sugárzás különböző hatást gyakorol, tehát, hogy az eltérő életkori valamint élettani tulajdonságok folytán bizonyos csoportok (pl. gyermekek, váradós anyák) az átlagnál veszélyeztetettebbek lehetnek. Az esetleges genetikai hatások miatt a jövő generációkra gyakorolt hatás kiszámíthatatlan.
Meg kell jegyezni emellett azt is, hogy a jogalkotó az Uniós csatlakozást követően bizonyos határértékeket növelt. A jogszabályi változás az 1999. július 12-i 1999/519/EK tanácsi ajánlásnak való megfelelést szolgálta, tehát a módosítás nem a tagságból folyó kötelezettséget jelentett. Az Alkotmánybíróság töretlen gyakorlata szerint az egészséges környezethez való joggal összefüggésben a védelem már elért szintje nem csökkenthető. Ebből következően a határértékek csak szigoríthatóak lettek volna, a jogalkotó azonban éppen ellenkező irányú módosítást hajtott végre.
Tudomásunk szerint továbbá, például a sugárzó létesítmények telepítését Nyugat-Európában sokszor már eleve lakott területen kívülre, attól minimálisan 1,5 km-es védőtávolsággal tervezik. Magyarországon egyes önkormányzatok helyi rendeletükben már rendelkeznek hasonlóról, de védelmi övezet kijelölésének a kötelezettségét országos szintű jogszabály nem rögzíti. Nincs olyan általános, az ország egész területére kötelező szabály, amely a lakosság egészségének a védelmében védelmi övezeteket jelölne ki, kizárná például, hogy lakóterületeken, egészségügyi és gyermekintézményektől számított meghatározott távolságon belül ne lehessen antennákat telepíteni. A védelmi övezet hiánya következtében antennák lényegében bárhová telepíthetőek, akár lakóházak (illetve egyéb, huzamosabb emberi tartózkodásra szolgáló épületek) közvetlen közelébe, vagy magukra az épületekre is.
A sugárzások vonatkozásában csak a hőhatásra kiterjedően tartalmaznak a jogszabályok rendelkezéseket. Nem zárható ki azonban, hogy a sugárzásnak a hőhatás mellett hosszú távon egyéb – élettani, biológiai, vegyi stb. – hatásai is lehetnek. Több ízben felmerült azonban annak a gyanú, hogy az adótornyok közelében élők, dolgozók körében nagyobb pl. az alvászavar, a daganatos és más pszichés vagy/és szomatikus megbetegedések előfordulásának a gyakorisága. 
Kérdésként merül fel, hogy megelégedhet-e a jogalkotó azzal a megállapítással, hogy jelenleg (esetleg csak még) „nincs meggyőző bizonyíték arra”, hogy a mobiltelefonok használata, az adótornyok sugárzása növelné a rák vagy bármely más betegség kialakulásának a kockázatát? Nincs-e a jogalkotónak olyan kötelezettsége, hogy minden ésszerű és lehetséges óvintézkedést megtegyen, ameddig egyértelműen ki nem lehet jelenteni, hogy a mobiltelefonok és különösen az adótornyok (ez utóbbi esetben ugyanis még csak nem is önként vállalt kockázatról van szó) hosszútávon sem jelentenek semmilyen veszélyt az emberi egészségre?
Az EU tagországaiban a tudományos bizonytalanság miatt fokozott elmozdulás észlelhető az egészségi kockázatkezelés tekintetében az elővigyázatos megközelítés elfogadásának irányába. Az elővigyázatossági, óvatossági elvet nagyfokú tudományos bizonytalanság esetén alkalmazzák, válaszolva az esetlegesen súlyos kockázat ellen teendő intézkedések szükségességére, a tudományos kutatások eredményének kivárása nélkül. Az elővigyázatosság elve alatt az értendő, hogy a jogalkotónak a határértékek meghatározásakor nem elsősorban a bizonyított, akut egészségkárosító sugárzási értékekből kell kiindulnia, mivel a tudomány mai állása szerint a hosszú távú hatások egyelőre nem bizonyíthatóak, tehát nem is kizártak. A jogalkotónak ezért például a technológiailag megvalósítható legalacsonyabb értékeket kellene alapul vennie, célul tűzve ki az ésszerűen elérhető legalacsonyabb sugárzási szintet. Ezen kívül a nem ionizáló sugárzást kibocsátó létesítményekkel kapcsolatban is arra kellene törekedni, hogy azokat a lakóterületektől a lehető legtávolabb helyezzék el. 
Hazánkban ilyen irányba mutató tendenciák nem tapasztalhatóak. Éppen ellenkezőleg: amint már említésre került, néhány éve éppen a határértékek emelésére került sor.
Mindezek alapján, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 22. § e) pontja alapján indítványozom, hogy az Alkotmánybíróság az elővigyázatosság és megelőzés elvére tekintettel értelmezze az Alkotmány 18. és 70/D. §-ait a lakosságot érő nem ionizáló sugárzás szabályozásával összefüggésben.

Budapest, 2007. szeptember 20.

Üdvözlettel:

az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jogkörében eljáró
Dr. Péterfalvi Attila adatvédelmi biztos sk.