Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 4347/2007. számú ügyben

Előadó: dr. Győrffy Zsuzsanna
A vizsgálat megindítása
A panaszos négy kiskorú gyermeke, K. M. (1993.), K. K. (2000.) K. Re. (2002.) és K. R. (2005.) átmeneti nevelésbe vétele ügyében fordult az országgyűlési biztoshoz. A kiskorúakat Mezőkovácsháza Város Gyámhivatala (a továbbiakban: gyámhivatal) 2006. március 9-én kelt határozatával átmeneti nevelésbe vette. A szülők a kiskorúak átmeneti nevelésbe vételének felülvizsgálata során kérték gyermekeik családba való visszahelyezését, de kérelmüket elutasították. A panaszos sérelmezte, hogy a 2007 augusztusában esedékes felülvizsgálatot a gyámhivatal – a szülők értesítése nélkül – 2008 februárjára halasztotta. Végül a panaszos kifogásolta, hogy 2007 augusztusában kérte a gyermekeivel való kapcsolattartás újraszabályozását, de kérelméről panasza hivatalomhoz történő benyújtásáig (2007. szeptember 14.) érdemi döntés nem született.
A beadványban foglaltakkal kapcsolatban felmerült a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelménye (Alkotmány 2. § (1) bekezdés), továbbá a családhoz való jog (Alkotmány 15. §) sérelmének gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jogkörében eljáró adatvédelmi biztos vizsgálatot indított. Az adatvédelmi biztos a gyámhivatal vezetőjétől tájékoztatást és az ügyben keletkezett dokumentumok másolatának rendelkezésére bocsátását kérte.
A panaszos hivatalomnál 2007. október 17-én iktatott kiegészítő beadványában sérelmezte, hogy a gyámhivatal K. R. átmeneti nevelésbe vételét – a szülők meghallgatása nélkül – fenntartotta. A panaszos tájékoztatott arról is, hogy október 8-án – elfogultság miatt kérte az ügyintéző kizárását, kérelméről érdemi döntés kiegészítő beadványa postázásáig nem született. Tájékoztatom a panaszost arról, hogy az ügyintéző kizárásról a gyámhivatal vezetőjének – a kérelem kézhezvételétől számított 30 napon belül – mérlegelési jogkörben kell döntést hoznia. Tekintettel arra, hogy a kiegészítő beadvány hivatalomnál való iktatásakor az ügyintézési határidő még nem telt le, továbbá arra, hogy a mérlegelési jogkörben hozott döntés vizsgálatára az Obtv. nem hatalmaz fel, a gyámhivatal vezetőjének az ügyintéző kizárása tárgyában hozott döntésének vizsgálatára nem terjed ki a hatásköröm.

A megállapított tényállás
A gyámhivatal a 2005-ben született K. R. átmeneti nevelésbe vételét 2006. augusztusában felülvizsgálta, azt a 105/25/2006. számú, 2006. augusztus 18-án kelt határozatával fenntartotta, a fellebbezés lehetőségéről a szülőket tájékoztatta. Tekintettel arra, hogy a gyámhivatal eljárása során biztosította az érintettek számára a jogorvoslat lehetőségét, de azzal nem éltek, a hatósági döntés felülvizsgálatára az Obtv. értelmében nincs lehetőségem.
A Békés Megyei Területi Gyermekvédelmi Szakszolgálat (a továbbiakban: TEGYESZ) 2007. január 5-én tájékoztatta a gyámhivatalt a 2006. december 16-a és 2007. január 2-a között engedélyezett időszakos kapcsolattartás alatt felmerült problémákról (a gyermekek a szülőktől éhesen, tetvesen, a csecsemő több napja nem cserélt pelenkában érkeztek gondozási helyükre).
A gyermekek átmeneti nevelésbe vételének éves felülvizsgálata 2007 februárjában volt. A TEGYESZ igazgatója a kiskorúak átmeneti nevelésbe vételének fenntartását javasolta az egyéni gondozási terv módosítása nélkül. A gyámhivatal – a javaslatnak megfelelőn – a 675/4/2007. számú, 2007. február 6-án kelt határozatával a gyermekek átmeneti nevelésbe vételét fenntartotta, a következő felülvizsgálat idejét 2007 augusztusában jelölte meg. A jogorvoslati lehetőségről az érintettek tájékoztatást kaptak, mellyel nem éltek. Előzőekre figyelemmel ezen határozat felülvizsgálatára sem terjed ki a hatásköröm.
A szülők márciusban kérték, hogy gyermekeik a tavaszi szünetet otthonukban tölthessék. A gyámhivatal a legidősebb gyermek kapcsolattartását – az iskolai szünethez igazodva – április 5-től 10-éig, a fiatalabb gyermekek kapcsolattartását március 31-étől április 10-éig engedélyezte. A TEGYESZ hivatásos gyámja április 5-én tájékoztatta a gyámhivatalt arról, hogy a tavaszi szünet alatt a gyermekek ellátása a szülők háztartásában veszélyben volt, ezért a kiskorúakat haladéktalanul be kellett vinni az átmeneti otthonba.
A Békés Megyei Szociális, Gyermekvédelmi, Rehabilitációs és Módszertani Központ családgondozója májusban feljegyezte, hogy tudomása szerint a szülők a fővárosban vállaltak munkát.
A gyámhivatal a 2005-ben született K. R. átmeneti nevelésbe vételének felülvizsgálatát augusztusban megindította, a szülőket telefonon tájékoztatta arról, hogy az idősebb gyermekek felülvizsgálata a vonatkozó jogszabály szerint 2008 februárjában esedékes. A gyámhivatal vezetőjének tájékoztatása szerint TEGYESZ átszervezése miatt K. R. átmeneti nevelésbe vételének fenntartására vonatkozó szakmai javaslat október 9-én érkezett a gyámhivatalhoz. A hatóság K. R. átmeneti nevelésbe vételét 675/34/2007. számú, 2007. október 9-én kelt határozatával fenntartotta.
A gyámhivatalhoz szeptember 7-én érkezett Budapest Főváros II. kerületi Önkormányzat Családsegítő és Gyermekjóléti Központ tájékoztatása arról, hogy a szülők a segítségüket kértek kiskorú gyermekeik családba való visszakerülése, illetve a kapcsolattartás módosítása érdekében. A Gyermekjóléti Központ tájékoztatása szerint a szülők egy lovarda területén dolgoznak, ott is laknak. A szülők tartózkodási helye gyermeknevelésre nem, de szünidei, vagy hétvégi kapcsolattartásra alkalmas. A gyermekek rövidebb ott tartózkodását a munkáltató engedélyezi. A szülők kapcsolattartás módosítása tárgyában benyújtott kérelme szeptember 10-én érkezett a gyámhivatalhoz. A gyámhivatal szeptember 11-én a kapcsolattartás módosítására vonatkozóan a hivatásos gyámok javaslatát kérte. Október 5-én – mivel a szülők a legidősebb gyermek kapcsolattartása színhelyéül a nagyszülő háztartását jelölték meg – a nagyszülő lakóhelye szerint illetékes orosházai társhatóságtól környezettanulmányt, továbbá a nagyszülő nyilatkozatását kérte. Az eljárás a gyámhivatal hivatalomnak adott tájékoztatásakor (október 11.) folyamatban volt.

Az érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
15. § A Magyar Köztársaság védi a házasság és a család intézményét.

Az alkalmazott jogszabályok
1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról (Obtv.)
16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket - ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát - már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.

2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól (Ket.)
32. § (1) Ha az ügy érdemi eldöntése olyan kérdés előzetes elbírálásától függ, amelyben az eljárás más szerv hatáskörébe tartozik, vagy ugyanannak a hatóságnak az adott üggyel szorosan összefüggő más hatósági döntése nélkül megalapozottan nem dönthető el, továbbá ha a döntéshez külföldi hatóság vagy más szerv álláspontját is be kell szerezni, a hatóság az eljárást felfüggeszti. Amennyiben a más szerv előtti eljárás megindítására az ügyfél jogosult, erre őt megfelelő határidő kitűzése mellett fel kell hívni. Ha az ügyfél a felhívásnak nem tesz eleget, a hatóság az eljárást megszünteti, vagy a rendelkezésre álló adatok alapján dönt. (7) Az eljárás felfüggesztéséről a hatóság végzéssel dönt.  (8) Az eljárás felfüggesztésekor minden határidő megszakad, és az eljárás felfüggesztésének megszűnésekor az ügyintézési határidő kivételével újra kezdődik. (9) A hatóság az eljárás felfüggesztése esetén is dönthet úgy, hogy a folyamatban lévő eljárási cselekményeket és az azok teljesítésére megállapított határidőket az eljárás felfüggesztése nem érinti.
33. § (1) Az érdemi határozatot az (5) bekezdésben meghatározott időponttól számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig törvény vagy kormányrendelet állapíthat meg.
42. § (3) Az eljárásban nem vehet részt ügyintézőként az, akitől nem várható el az ügy tárgyilagos megítélése.
43. § (2) A kizárás tárgyában a hatóság vezetője – az ügyfél által bejelentett kizárási okról végzésben – dönt, szükség esetén más ügyintézőt jelöl ki, továbbá arról is dönt, hogy meg kell-e ismételni azokat az eljárási cselekményeket, amelyekben a kizárt ügyintéző járt el. A hatóság vezetője az ügyintéző kizárása tárgyában való döntésre feljogosíthatja a belső szervezeti egység vezetőjét is.

1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról (Gyvt.)
79. § (1) A gyámhivatal az átmeneti nevelésbe vétel fennállásának szükségességét a gyám, a hivatásos gyám, a nevelőszülő vagy intézmény, valamint a vér szerinti családot gondozó gyermekjóléti szolgálat és a területi gyermekvédelmi szakszolgálat tájékoztatása, illetve javaslata, továbbá, ha szükséges a megyei, fővárosi gyermekvédelmi szakértői bizottság szakvéleménye alapján évente – a három éven aluli gyermek esetében félévente – felülvizsgálja. A felülvizsgálat eredményeképpen a gyámhivatal dönt az egyéni elhelyezési terv, illetve a gondozási hely fenntartásáról vagy módosításáról, továbbá – a feltételek fennállása esetén – a szülői felügyelet megszüntetése iránti per indításáról vagy, ha ez nem szükséges, a gyermek örökbefogadhatónak nyilvánításáról, vagy az átmeneti nevelés megszüntetéséről.

149/1997. (IX. 10.) Korm. Rendelet a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról (Gyer.)
109. § (1) A gyámhivatal az átmeneti nevelésbe vétel éves – a 3 éven aluli gyermek esetében féléves – felülvizsgálata során tájékoztatást kér a gyámtól, a gyermekjóléti szolgálattól, a gyermekvédelmi szakszolgálattól, a nevelőszülői hálózat működtetőjétől, illetve a gyermekotthontól, továbbá szükség esetén a megyei (fővárosi), illetve országos gyermekvédelmi szakértői bizottságtól. (2) A gyámhivatal a felülvizsgálat során indokolt esetben tárgyalást tart, amelyre meghívhatja a szülőt, az ítélőképessége birtokában lévő gyermeket, valamint a gyermek gyámját, gondozóját, nevelőszülőjét, a gyermekjóléti szolgálat, a területi gyermekvédelmi szakszolgálat és a megyei (fővárosi), illetve országos gyermekvédelmi szakértői bizottság képviselőjét. (3) A gyámhivatal a gyermekvédelmi szakszolgálat, a gyám és a gyermekjóléti szolgálat javaslata, esetleg a megyei (fővárosi), illetve országos gyermekvédelmi szakértői bizottság szakvéleménye alapján a) fenntartja vagy megszünteti a gyermek átmeneti nevelését [Gyvt. 79. § (1) bek.], b) fenntartja az eredeti, vagy elfogadja a módosított egyéni elhelyezési tervet [Gyvt. 83. § (1) bek.](4) Az átmeneti nevelésbe vétel fenntartása esetén a határozatban rendelkezik a következő felülvizsgálat határidejéről.

A vizsgálat megállapításai
2007 augusztusában a Gyvt. 79. § (1) bekezdése értelmében csak a harmadik életévét még be nem töltött K. R. átmeneti nevelésbe vételének felülvizsgálata volt esedékes, az eljárást a gyámhivatal megindította. A hivatkozott jogszabály szerint a három évesnél idősebb gyermekek átmeneti nevelésbe vételét évente, legközelebb 2008 februárjában kell felülvizsgálni.
A hatóság K. R. felülvizsgálathoz szükséges szakvéleményt bekérte. A kért szakvélemény az ügyintézési határidőn túl érkezett a gyámhivatalhoz, annak kézhezvételét követően a hatóság haladéktalanul meghozta döntését. A Gyer 109. § (2) bekezdése szerint a gyámhivatal mérlegelési jogkörben dönt arról, hogy a felülvizsgálat során szükséges-e tárgyalást tartani. A tárgyalásra a szülő meghívása nem kötelező. Előzőekre figyelemmel a gyámhivatal azon eljárása, mely során K. R. átmeneti nevelésbe vételének fenntartását a szakvéleményre alapozta jogszerű volt, alkotmányos joggal való visszásságot nem okozott. A gyámhivatal érdemi döntést nem hozhatott a TEGYESZ szakvéleménye nélkül. A gyámhivatalnak az ügyintézési határidő lejárta előtt tájékozódnia kellett volna arról, hogy a szakvéleményt a TEGYESZ határidőre megküldi-e, nemleges válasz esetén K. R. átmeneti nevelésbe vételének felülvizsgálati eljárását végzéssel fel kellett volna függesztenie.
Megállapítottam, hogy az eljárás felfüggesztésének elmulasztásával a gyámhivatal a jogállamiságból eredő jogbiztonság követelményével összefüggésben visszásságot okozott.
A szülők gyermekeikkel való kapcsolattartásának módosítására vonatkozó kérelme szeptember 10-én érkezett a gyámhivatalhoz. A gyámhivatal a következő napon a hivatásos gyámok javaslatát kérte. A nagyszülőnél való környezettanulmány készítésére a társhatóságot csak hetekkel a kérelem iktatását követően kérte fel, így érdemi döntést az ügyintézési határidőn belül a hatóság nem tudott hozni, eljárását ismételten nem függesztette fel.
Megállapítottam, hogy az érdemi döntés határidőben való meghozatalának, illetve az eljárás felfüggesztésének ismételt elmulasztásával a gyámhivatal ugyancsak a jogállamiságból eredő jogbiztonság követelményével összefüggésben okozott visszásságot, továbbá a gyermekek családi kapcsolathoz való jogának közvetlen veszélyét keletkeztette. 

Kezdeményezés
Az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján Mezőkovácsháza Város Gyámhivatalának vezetőjénél kezdeményezem, hogy a jövőben eljárási cselekményeiket a kérelem iktatását követően haladéktalanul kezdjék meg, ha az érdemi döntést az ügycsoportra irányadó határidőben nem tudják meghozni az eljárást a Ket. 32. § (1) bekezdése alapján függesszék fel. 

Budapest, 2007. november 9.
Dr. Szabó Máté sk.