Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 4296/2007. számú ügyben

Előadó: dr. Győrffy Zsuzsanna
A vizsgálat megindítása
A panaszos azért fordult az országgyűlési biztoshoz és kérte vizsgálat folytatását, mert cselekvőképességet korlátozó gondnokság alatt álló testvére vagyoni érdekeinek védelmét a kirendelt gondnok – álláspontja szerint – nem képviselte, törvényben rögzített feladatait nem látta el, ugyanakkor az arra illetékes gyámhivatal elmulasztotta mindezekre felhívni.
A beadványban foglaltakkal kapcsolatban felmerült a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonsághoz, ezen belül a tisztességes eljáráshoz fűződő jog sérelmének gyanúja, továbbá az állam alapvető intézményvédelmi kötelezettségének sérelme, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam.
Tekintettel arra, hogy az Obtv. 17. § (4) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz a jogerős közigazgatási határozat közlésétől számított egy éven belül lehet fordulni, vizsgálatomat a panasz hivatalomnál való iktatását (2007. szeptember 10.) megelőző egy évre terjesztettem ki.
Az ügy korrekt feltárása érdekében a gyámhivataltól tájékoztatást és a vizsgált időszakban keletkezett dokumentumok másolatának rendelkezésére bocsátását kértem. (Az ügyintéző tájékoztatása szerint – a feladatokat egymás között megosztva – a gyámhivatalnál két érdemi ügyintéző dolgozik, önálló kiadmányozási joggal, hivatalvezető nincs.)

Az érintett alkotmányos jogok
– A jogállamiságból eredő jogbiztonsághoz, ezen belül a tisztességes eljáráshoz fűződő jog: "A Magyar Köztárság független, demokratikus jogállam." [Alkotmány 2. § (1)]
– Az állam alapvető jogvédelmi kötelezettsége: „A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége” [Alkotmány 8. § (1)]

Az alkalmazott jogszabályok
1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról (Obtv.)
1952. évi III. törvény a polgári perrendtartásról (Pp.)
1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről (Ptk.)
1998. évi XI. törvény az ügyvédekről (Ütv.)
149/1997. (IX. 10.) Korm. Rendelet a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról (Gyer.) 

A megállapított tényállás
A panaszos és testvére 2003-ban – édesanyjuk halála után – 1/2-1/2 tulajdoni arányban örökölték azt a házat, amelyben a panaszos és családja is élt. A panaszos testvére 2004. augusztus 13-án – tulajdoni hányada átruházásával, harmadik személlyel – életjáradéki szerződést kötött. Az életjáradéki szerződésben a kötelezett – többek között – vállalta, hogy 2007. március 1-jétől havi húszezer forint életjáradékot fizet. A szerződés szerint a panaszos testvére az ingatlant élete végéig háborítatlanul használhatja. A panaszos kifogásolta, hogy testvére a 2007. március 1-jétől esedékes járadék összegét nem kapta meg.
A Balassagyarmati Városi Bíróság 12.P.20.789/2004/9. számú, 2005. február 25-én jogerőre emelkedett ítéletével a panaszos testvére cselekvőképességét – egyebek mellett – ingó és ingatlan vagyonnal kapcsolatos rendelkezési jogában is korlátozta.
A gyámhivatal 1689-3/2005. számú, 2005. március 24-én kelt határozatával a testvér részére hivatásos gondnokot rendelt. A gondnok 2007. március 20-án jelezte a gyámhivatalnak, hogy a gondnokolt a március 1-jétől havonta esedékes életjáradékot nem kapta meg, a kötelezett rendszeresen zaklatja, fenyegeti a családtagokat, ezért kérte a gyámhivatal intézkedését.
A gyámhivatal 1758-2/2007. számú, 2007. március 20-án kelt és ezen a napon jogerőre emelkedett határozatával a gondnokolt részére eseti gondnokként ügyvédet rendelt. A határozat rendelkező része szerint: „A gondnok jogkörében eljárva jogosult a 2004. Augusztus 13-án kelt életjáradéki szerződés érvénytelenítése érdekében a pert előkészíteni és a gondnokolt törvényes képviseletét ellátni a per folyamán… A gondnok működése során jogosult minden olyan intézkedést megtenni, amellyel a gondnokoltat a károsodástól megóvja, és utólag köteles azt jelezni a gyámhivatal felé. Az eseti gondnok tevékenységéről félévente tájékoztatja a gyámhivatalt, illetőleg, ha a kirendelés célja megvalósult, vagy annak oka megszűnt, ezt követően 8 napon belül köteles a jelentést a gyámhivatal felé benyújtani...” A határozat felszólította a hivatásos gondnokot, hogy a per során működjön együtt az eseti gondnokkal, az általa kért információkat, iratokat kérésére, bocsássa a rendelkezésére.
Az eseti gondnok – a gyámhivatal felszólítására – október 18-án tájékoztatta arról a hatóságot, hogy március 30-án a Balassagyarmati Városi Bíróságon keresetet nyújtott be a gondnokolt által kötött életjáradéki szerződés felbontása tárgyában. A bíróság – tekintettel arra, hogy az eseti gondnok nem csatolta a költségmentességet igazoló iratokat – a keresetet elutasította. Az esti gondnok tájékoztatatása szerint a keresetlevelet ezt követően – a gondnokolt és a hivatásos gondnok együttműködésének hiányában nem tudta újra benyújtani. A gyámhivatal vezetője 2007. november 7-én rendkívüli számadásra kötelezte a hivatásos gondnokot, ez alapján megállapította, hogy az életjáradéki szerződés szerinti havi 20.000 forintot a gondnokolt nem kapta meg. November 12-én a hivatalvezető ismételten felszólította az eseti gondnokot a kirendelő határozatban foglaltak teljesítésére, a hivatásos gondnokot pedig az eseti gondnokkal való együttműködésre.

A vizsgálat megállapításai
A hivatásos gondnok a gyámhivatalnak ugyan jelezte, hogy a gondnokolt az esedékes életjáradékot nem kapta meg, valamint a kötelezett szerződő fél a családot zaklatja, azonban a gondnokolt érdekeinek védelmében ezen túlmenően a rendelkezésemre bocsátott iratok szerint nem járt el, a szükséges intézkedéseket – írásbeli felszólítás a kötelezett részére a szerződésben foglaltak teljesítésére, esetleg birtokvédelem iránti kérelem – elmulasztotta megtenni.
A gyámhivatal a jelzést követően – az életjáradéki szerződés érvénytelenítése tárgyában a keresetlevél benyújtására, a per folyamán gondnokolt képviseletére, ügyvéd személyében – eseti gondnokot rendelt. A határozat rendelkező része a Gyer. 141. § (2) bekezdése alapján az eseti gondnokot tevékenységéről való félévenként, illetőleg a kirendelés céljának megvalósulását, vagy annak megszűnését követő 8 napon belüli jelentés benyújtására kötelezte, a hivatásos gondnokot pedig felszólította az eseti gondnokkal való együttműködésre. A hatóság a gondnokok tevékenységét ezt követően nem ellenőrizte.
A Gyer. 140. § (1) bekezdése értelmében a gyámhivatal jogosult a kirendelt eseti gondnokot – határidő-tűzéssel – felszólítani a keresetlevél benyújtásáról, illetve annak akadályáról való tájékoztatásra. Az akadályoztatásról való értesülést követően a hatóság kötelessége a gondnoko(ka)t utasítani a gondnokolt vagyoni érdekvédelme tárgyában szükséges intézkedések megtételére. A Ptk. 19/C. § (2) bekezdése alapján „a gyámhatóság a gondnokot tisztségéből elmozdítja – azonnali intézkedést igénylő esetben ezt megelőzően a gondnokot a tisztségéből felfüggeszti –, ha a gondnok a kötelezettségét nem teljesíti vagy olyan cselekményt követ el, amellyel a gondokolt érdekeit súlyosan sérti, vagy veszélyezteti”.
Az Alkotmány 8. § (1) bekezdése az állam kötelezettségévé teszi az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogainak tiszteletben tartását és védelmét. Az Alkotmánybíróság a 64/1991. (XII. 17.) számú határozatában elvi éllel mutatott rá, hogy az állam kötelessége az alapvető jogok „tiszteletben tartására és védelmére” a szubjektív alapjogokkal kapcsolatban nem merül ki abban, hogy tartózkodnia kell megsértésüktől, hanem magában foglalja azt is, hogy gondoskodnia kell az érvényesülésükhöz szükséges feltételekről. Tekintettel arra, hogy a gondnokság alatt álló személy ügyei vitelére csak részben képes, illetve jogosult, helyette/ mellette az állami feladatot ellátó gyámhivatal által kirendelt gondnok(ok)nak kell eljárnia. 
Figyelemmel arra, hogy a gondnokság intézménye olyan garanciális keretet biztosít a cselekvőképességükben korlátozott, vagy kizárt emberek életének zökkenőmentes támogatásában, mely feladatok elhanyagolása az egyébként is kiszolgáltatott helyzetben lévő gondnokolt számára aránytalan jogkorlátozást jelent felmerül az állam „aktív jogvédelmi” kötelezettségéből fakadó felelősség kérdése, valamint ezzel összefüggésben a jogbiztonság követelménye. Az Alkotmánybíróság több határozatában leszögezte, hogy a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonsághoz való jog, illetve ebből következően a tisztességes eljáráshoz fűződő jog elve a hatóságoktól, mint jogalkalmazóktól megköveteli, hogy eljárásaik világosak, egyértelműek, hatásukat tekintve kiszámíthatóak és a norma címzettjei számára előre láthatóak legyenek.
Mindezekre figyelemmel megállapítottam, hogy a gyámhivatal azon mulasztása, hogy a keresetlevél elutasítását követően a gondnokolt vagyoni érdekvédelme ügyében érdemi intézkedést nem tett, a jogbiztonsághoz való alapjoggal összefüggésben visszásságot okozott a tisztességes eljáráshoz való jog tekintetében.

Intézkedések
Az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján felkérem az Észak-magyarországi Regionális Közigazgatási Hivatal Észak-magyarországi Szociális és Gyámhivatal Nógrád Megyei Területi Kirendeltsége vezetőjét, hogy a gyámhivatal szakmai munkájának ellenőrzése, továbbá a hivatásos gondnokok képzése során fordítson kiemelt figyelmet a gondnokoltak vagyoni érdekvédelmének érvényesülésére.
Az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján jelentésemet megküldöm a Nógrád Megyei Ügyvédi Kamara elnökének, azzal, hogy a jelentés alapján szükségesnek tartott intézkedéseket tegye meg.
Az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján Rétság Város Önkormányzat jegyzőjénél kezdeményezem, vizsgája meg, hogy a gyámhivatalban dolgozó ügyintézők létszáma és képzettsége megfelel-e a feladat ellátásához.

Budapest, 2008. január 21.

Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Az alkalmazott jogszabályok
1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról
16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket - ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát - már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
17. § (4) Ha az ügyben jogerős közigazgatási határozat született, az országgyűlési biztoshoz ennek közlésétől számított egy éven belül lehet beadvánnyal fordulni.

1952. évi III. törvény a polgári perrendtartásról
84. § (1) Azt a felet (ideértve a beavatkozót is), aki jövedelmi és vagyoni viszonyai folytán a perköltséget fedezni nem tudja, jogai érvényesítésének megkönnyítése végett - kérelmére - részleges vagy teljes költségmentesség illeti meg. A költségmentesség az alábbi kedvezményeket jelenti:
b) mentesség az eljárás során felmerülő költségek (tanú- és szakértői díj, ügygondnoki és tolmácsi díj, pártfogó ügyvéd díja, helyszíni tárgyalás és szemle költsége stb.) előlegezése és - ha e törvény másként nem rendelkezik - megfizetése alól;
95. § (1) A bíróság a beadványt legkésőbb a bírósághoz való érkezését követő harminc napon belül megvizsgálja és annak alapján intézkedik.
(2) Ha a beadvány nem felel meg a törvény rendelkezéseinek, vagy más okból kiegészítésre vagy kijavításra szorul, az elnök a beadványt rövid határidő kitűzésével s a hiányok megjelölése mellett pótlás végett a félnek visszaadja, és egyben figyelmezteti, hogy ha a beadványt újból hiányosan adja be, a bíróság el fogja utasítani, illetőleg hiányos tartalma szerint fogja elintézni.
121. § (1) A pert keresetlevéllel kell megindítani; a keresetlevélben fel kell tüntetni: a) az eljáró bíróságot; b) a feleknek, valamint a felek képviselőinek nevét, lakóhelyét és perbeli állását; c) az érvényesíteni kívánt jogot, az annak alapjául szolgáló tényeknek és azok bizonyítékainak előadásával; d) azokat az adatokat, amelyekből a bíróság hatásköre és illetékessége megállapítható; e) a bíróság döntésére irányuló határozott kérelmet (kereseti kérelem); f) az arra való utalást, hogy a felek közötti jogvitában közvetítői eljárás volt-e folyamatban - kivéve, ha a közvetítői eljárást törvény kizárja.
124. § (1) A bíróság a keresetlevelet nyomban, de legkésőbb a bírósághoz érkezésétől számított harminc napon belül megvizsgálja annak megállapítása érdekében, hogy nem kell-e azt a félnek hiánypótlásra visszaadni (95. §), nincs-e helye az ügy áttételének (129. §), illetőleg a keresetlevél idézés kibocsátása nélküli elutasításának (130. §), és a szükséges intézkedéseket megteszi.
(2) A bíróság a keresetlevelet - hiánypótlási felhívás kiadását mellőzve - idézés kibocsátása nélkül elutasítja, ha a jogi képviselővel eljáró fél keresetlevele nem tartalmazza a 121. § (1) bekezdésében foglaltakat, illetve, ha a jogi képviselő nem csatolta a meghatalmazását, vagy elmulasztották az eljárási illeték megfizetésére vonatkozó kötelezettség teljesítését.
132. § (1) A keresetlevélnek a 130. § alapján való elutasítása esetében a keresetlevél beadásának jogi hatályai fennmaradnak, ha a felperes az elutasító határozat jogerőre emelkedésétől számított harminc nap alatt a keresetlevelet szabályszerűen újra benyújtja, vagy követelését egyéb úton szabályszerűen érvényesíti.

1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről
14. § (1) Korlátozottan cselekvőképes az a nagykorú, akit a bíróság ilyen hatállyal gondnokság alá helyezett.
(4) Cselekvőképességet korlátozó gondnokság alá a bíróság azt a nagykorú személyt helyezi, akinek az ügyei viteléhez szükséges belátási képessége a pszichés állapota, szellemi fogyatkozása vagy szenvedélybetegsége miatt - általános jelleggel, illetve egyes ügycsoportok vonatkozásában - tartósan vagy időszakonként visszatérően nagymértékben csökkent.
19/C. § (2) A gyámhatóság a gondnokot tisztségéből elmozdítja - azonnali intézkedést igénylő esetben ezt megelőzően a gondnokot a tisztségéből felfüggeszti -, ha a gondnok a kötelezettségét nem teljesíti vagy olyan cselekményt követ el, amellyel a gondokolt érdekeit súlyosan sérti vagy veszélyezteti.
20. § (1) A gondnok - általános jelleggel, illetve a cselekvőképességet korlátozó ítéletben meghatározott ügyekben - a gondnokság alá helyezett személy vagyonának kezelője és törvényes képviselője.
188. § (1) Ha a birtokost birtokától jogalap nélkül megfosztják, vagy birtoklásában zavarják (tilos önhatalom), birtokvédelem illeti meg.
(2) A birtokost a birtokvédelem mindenkivel szemben megilleti, annak a kivételével, akitől a birtokot tilos önhatalommal szerezte meg.
(3) A birtokos jogcíme szerint részesül birtokvédelemben azzal szemben is, akitől a birtokát származtatja, illetőleg akinek a birtokát időlegesen átengedte.
189. § (1) Közös birtok esetén a birtokvédelem mindegyik birtokost önállóan megilleti, és követelheti a dolognak közös birtokba bocsátását.
191. § (1) Akit birtokától megfosztanak vagy birtoklásában zavarnak, a jegyzőtől egy éven belül kérheti az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését.
(3) A jegyző az eredeti birtokállapotot helyreállítja, és a birtoksértőt e magatartásától eltiltja, kivéve ha nyilvánvaló, hogy az, aki birtokvédelemért folyamodott, nem jogosult a birtoklásra, illetőleg birtoklásának megzavarását tűrni volt köteles. Határozatot hozhat továbbá a jegyző a hasznok, károk és költségek kérdésében is.
225. § (1) Ha a szülő, a gyám vagy a gondnok akár jogszabály vagy a gyámhatóság rendelkezése folytán, akár érdekellentét vagy más tényleges akadály miatt nem járhat el, a gyámhatóság eseti gondnokot rendel.
(3) Az eseti gondnok az ügyben olyan jogkörrel jár el, mint a gyám, illetőleg a gondnok.

1998. évi XI. törvény az ügyvédekről
31. § (1) Az ügyvéd kirendelés esetén bűnügyi védőként, pártfogó ügyvédként, eseti gondnokként, ügygondnokként (a továbbiakban együtt: kirendelt ügyvéd) jár el.
(2) A kirendelt ügyvéd köteles az ügyben eljárni, a hatóság idézésének eleget tenni, továbbá a terhelttel, illetve ha az ügy természete lehetővé teszi, a képviselt személlyel a kapcsolatot felvenni.
(3) A kamara köteles a kirendelések teljesítése érdekében pihenő- és munkaszüneti napokon ügyvédi ügyeletet biztosítani.
(4) A kirendelt ügyvéd a külön jogszabályban meghatározott díjazásra és költségtérítésre tarthat igényt.
32. § A kirendelt ügyvéd részére a meghatalmazást a hatóság kirendelő határozata pótolja.

149/1997. (IX. 10.) Korm. Rendelet a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról (Gyer.) 
134. § (1) Ha a cselekvőképességet érintő gondnokság alatt álló személynek nincs olyan hozzátartozója, aki a gondnokság viselésére alkalmas, részére a gyámhivatal hivatásos gondnokot rendel.
(2) A hivatásos gondnok a gyámhivatal székhelye szerinti önkormányzat által közszolgálati jogviszonyban, munkaviszonyban vagy egyéb munkavégzésre irányuló jogviszonyban (pl. megbízás) foglalkoztatott személy.
(3) Hivatásos gondnok csak olyan büntetlen előéletű személy lehet, aki a külön jogszabályban meghatározott képesítési előírásoknak megfelel.
132. § (1) A gyámhivatal annak a személynek, … c) akit körülményei adott ügy vitelében akadályoznak, különösen, ha ismeretlen helyen tartózkodik, vagy ismert helyen tartózkodik ugyan, de visszatérésében gátolva van eseti gondnokot vagy ügygondnokot [Ket. 40. § (5) bek.],
(3) A gyámhivatal az (1) bekezdés c) pontjában meghatározottakon túl eseti gondnokot rendel akkor is, ha… c) a különleges szakértelmet igénylő ügyekben a gyám vagy gondnok nem képes a törvényes képviselet ellátására,
140. § (1) A gyámhivatal a gyámot a gyermek, a gondnokot a gondnokolt érdekében megfelelő intézkedés megtételére utasíthatja.
(2) A gyám (a gondnok) - függetlenül számadási kötelezettségétől - köteles a gyámhivatal felhívására a gyermek (a gondnokolt) helyzetéről soron kívül felvilágosítást adni.
141. § (2) Működése során az eseti gondnok és az ügygondnok - a vagyonkezelésre kirendelt eseti gondnok kivételével - tevékenységéről félévenként, illetőleg, ha a kirendelés célja megvalósult, vagy annak oka megszűnt, ezt követően 8 napon belül köteles a gyámhatóságnak jelentését benyújtani.