Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jogkörében eljáró
adatvédelmi biztos
Jelentése
az OBH 4263/2007. számú ügyben

Előadó: dr. Kovács Zsolt

A vizsgálat megindulása
A panaszos azért fordult az Országgyűlési Biztos Hivatalához, mert álláspontja szerint a Magyar Közlöny 2007. augusztus 9-én megjelent 106. számának VI. részében, a 8081. oldalon kezdődő Közlemények és hirdetmények rovatban közzétett „a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény módosításokkal egységes szerkezetbe foglalt hatályos szövege” alapvetően sérti a jogbiztonságot.
A panaszban felvetettek alapján felmerült az Alkotmányban deklarált jogbiztonsághoz való jog sérelmének gyanúja, ezért vizsgálatot indítottam.

Érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

Alkalmazott jogszabályok 
1987. évi XI. törvény a jogalkotásról (A törvénynek a Magyar Közlönyben 2007. augusztus 9-én megjelent hatályos szövege elektronikusan is megtalálható a Magyar Közlöny Kiadó http://www.magyarkozlony.hu/nkonline/MKPDF/hiteles/MK07106.pdf oldalán. Ez azonban nem egyezik meg szó szerint a Complex Jogtár Pluszban közzétett szövegváltozattal.

A vizsgálat általános megállapításai
Az Alkotmány módosításáról szóló 1989. évi XXXI. törvény számos pontban módosította a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvényt, egyes jogalkotásra jogosult szerveket megszüntetett, másokat pedig létrehozott. A módosítások átvezetése azonban nem a szükséges körültekintéssel történt, mert a jogalkotásra jogosult szervek átnevezését nem követte szükségszerűen a jogforrások módosítása is.
Ennek következtében a Magyar Köztársaság hivatalos lapjában, valamint a hatályos jogszabályok megismerésére leggyakrabban alkalmazott elektronikus oldalakon a következő hatályos szöveg jelent meg: 1. § (1) b./ A jogalkotó szervek a következő jogszabályokat alkotják: … a köztársasági elnök törvényerejű rendeletet,
A 6. § a köztársasági elnök jogosítványai között kiemelten nevesíti a törvényerejű rendelet alkotás jogát, ami ellentétes az Alkotmány rendelkezéseivel.
A „hatályos” jogalkotási törvény számos további hibát is tartalmaz, mert miniszterelnök-helyettest, országos hatáskörű szerv vezetésével megbízott államtitkár rendelkezését, és a tanács rendeletét említi, de tekintettel arra, hogy ilyen jogintézmények nem léteznek, ezek nem is alkothatnak jogszabályt, szemben a köztársasági elnöknek „adott” jogalkotási lehetőséggel.
Alkotmánybíróság a 11/1992.(III. 5.) AB határozatában a következőket állapította meg: A jogállamiság elve a konkrét alkotmányos szabályokhoz képest nem kisegítő, másodlagos szabály, s nem pusztán deklaráció, hanem önálló alkotmányjogi norma, aminek sérelme önmagában is megalapozza valamely jogszabály alkotmányellenességét.
A jogbiztonság – az Alkotmánybíróság értelmezésében – az államtól és elsősorban a jogalkotótól azt várja el, hogy a jog egésze, egyes részterületei és egyes szabályai is világosak, egyértelműek, hatásukat tekintve kiszámíthatóak és a norma címzettjei számára előre láthatóak legyenek.
A jogalkotó alkotmányellenes helyzetet idézett elő – megsértve a jogbiztonság követelményét – azzal a mulasztásával, hogy a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény szövegét nem igazította az Alkotmányhoz, illetve a jogszabályok közzététele során ezt a mulasztását nem észlelte.
Az igazságügyi és rendészeti miniszter feladat- és hatásköréről szóló 164/2006. (VII. 28.) Korm. rendelet 5. § a jogszabályok összehangolásának feladatát az igazságügyi és rendészeti miniszterre bízza. Az (1) bekezdés kimondja, hogy „A miniszter az igazságügyért való felelőssége körében felel a./ a jogszabályok alkotmányosságáért, b./ azért, hogy a jogszabályok megfeleljenek az Európai Unió jogának és a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségeknek, c./ a nemzetközi szerződések előzetes alkotmányossági vizsgálatáért, d./ a jogszabály-előkészítés és a jogrendszer folyamatos felülvizsgálata szakmai színvonaláért, e./ a jogrendszer folyamatos felülvizsgálata összehangolásáért, f./ a jogszabályok nyilvántartásáért és – a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszterrel együttműködve – nyilvánosságáért.” A (2) bekezdés szerint „A miniszter – törvényben meghatározott kivételekkel, valamint az önkormányzati rendeletek tervezetei kivételével – valamennyi jogszabálytervezetet véleményezi abból a szempontból, hogy az megfelel-e az Alkotmánynak, az Európai Unió jogának, a Magyar Köztársaság nemzetközi jogi kötelezettségeinek és a jogszabályszerkesztés szabályainak, valamint, hogy illeszkedik-e a jogrendszer egészébe.”.

Ajánlás
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX tv. 25. §-a alapján felkérem az igazságügyi és rendészeti minisztert, hogy a 164/2006. (VII. 28.) Korm. rendelet 5. § -ában foglalt kötelezettségének tegyen eleget, és kezdeményezze az 1987. évi XI. törvény módosítását, intézkedjen továbbá annak érdekében, hogy a Magyar Közlönyben és más hitelesnek tekinthető forrásokban ne jelenhessen meg megtévesztő normaszöveg.
Kérem, hogy a jelentéssel kapcsolatban kialakított álláspontjáról és intézkedéseikről 60 napon belül tájékoztatni szíveskedjék.

Budapest, 2007. szeptember 13.
Dr. Péterfalvi Attila sk.

Melléklet: Az 1987. évi XI. törvény a jogalkotásról (részletek a Complex Jogtár Plusz 2007. szeptember 12-i hatályos szövegéből) 
1. § (1) A jogalkotó szervek a következő jogszabályokat alkotják:
a) az Országgyűlés törvényt,
b) a köztársasági elnök törvényerejű rendeletet,
c) a Kormány rendeletet,
d) a miniszterelnök, elnökhelyettese és tagja (a továbbiakban együtt: miniszter) rendeletet,
e) az országos hatáskörű szerv vezetésével megbízott államtitkár (a továbbiakban: államtitkár) rendelkezést,
f) a tanács rendeletet.
(2) E rangsornak megfelelően az alacsonyabb szintű jogszabály nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.

Törvényerejű rendelet
6. § (1) A köztársasági elnök a saját vagy - ha az Országgyűlés nem ülésezik - az Országgyűlés jogkörében törvényerejű rendeletet alkot; az Alkotmányt azonban nem változtathatja meg, és nem alkothat törvényerejű rendeletet a 2-5. §-ban meghatározott esetekben.
(2) A törvényerejű rendeletet az Országgyűlés legközelebbi ülésén a köztársasági elnök köteles az Országgyűlésnek bemutatni.

Minisztertanácsi rendelet
7. § A Kormány az Alkotmányban meghatározott feladatkörében, illetőleg törvényben vagy törvényerejű rendeletben kapott felhatalmazás alapján ad ki rendeletet.

Miniszteri rendelet
8. § (1) A miniszter feladatkörében és törvényben, törvényerejű rendeletben vagy minisztertanácsi rendeletben kapott felhatalmazás alapján ad ki rendeletet.

Tanácsrendelet
10. § A tanács rendeletet ad ki
a) törvény, törvényerejű rendelet felhatalmazása alapján a helyi, területi sajátosságoknak megfelelő részletes szabályok megállapítására;
b) a magasabb szintű jogszabályban nem rendezett társadalmi viszonyok rendezésére.

Jogalkotási program
21. § (1) A Kormány a törvények, törvényerejű rendeletek és egyes jelentős minisztertanácsi rendeletek előkészítése, továbbá meghatározott körben a jogszabályok átfogó felülvizsgálata céljából ötéves időszakra szóló programot állapít meg.
(2) A Kormány a jogalkotási programról és végrehajtásáról beszámol az Országgyűlésnek.
22. § (1) A jogalkotási program előkészítéséért az igazságügyminiszter a felelős.
(2) A jogalkotási program összeállításához ki kell kérni a minisztereknek, az országos hatáskörű szervek vezetőinek, a Legfelsőbb Bíróság elnökének, a legfőbb ügyésznek, a társadalmi szervezeteknek és érdekképviseleti szerveknek, valamint a fővárosi és a megyei tanácsoknak a javaslatait.
(3) A jogalkotási program előterjesztésével egyidejűleg az igazságügyminiszter beszámol a Kormánynak a korábbi jogalkotási program végrehajtásáról és a jogszabályok hatályosulásának tapasztalatairól.

Felelősség a jogszabály-előkészítésért
23. § A jogszabály tárgya szerint hatáskörrel rendelkező, illetőleg a kijelölt miniszter, államtitkár, országos hatáskörű szerv vezetője (a továbbiakban: szakminiszter) felelős a jogszabály előkészítéséért, így különösen azért, hogy a szabályozás szükséges és a tervezett megoldások alkalmasak a kitűzött cél elérésére.
24. § (1) Az igazságügyminiszter felelős azért, hogy a jogszabály összhangban álljon más jogszabályokkal, megfeleljen a jogpolitikai elveknek, illeszkedjen be az egységes jogrendszerbe, és feleljen meg a jogalkotás szakmai követelményeinek.
(2) E felelősség érvényre juttatása érdekében a szakminiszter
a) a törvényjavaslatok és a törvényerejű rendelet tervezetét az igazságügyminiszterrel együtt készíti el, és terjeszti a Kormány elé,
b) a minisztertanácsi rendelet tervezetét az igazságügyminiszterrel egyetértésben terjeszti a Kormány elé,
c) a miniszteri rendelet, illetőleg az államtitkári rendelkezés tervezetét véleményezésre megküldi az igazságügyminiszternek.
25. § (1) A Kormány elrendelheti, hogy jelentős jogszabálytervezet előkészítésére az igazságügyminiszter, illetőleg a szakminiszter kodifikációs bizottságot alakítson.
(2) A kodifikációs bizottságban részt vesznek az érdekelt állami szerveknek, társadalmi szervezeteknek, érdekképviseleti szerveknek, valamint a megfelelő tudományágnak a képviselői is.
(3) A kodifikációs bizottság állásfoglalásairól a jogalkotó szervet tájékoztatni kell.
26. § Ha a miniszteri rendelet vagy az államtitkári rendelkezés más miniszter, illetőleg államtitkár feladatkörét is érinti, a rendeletet, illetőleg a rendelkezést vele együttesen vagy vele egyetértésben kell kiadni. Véleményeltérés esetén a Kormány dönt.
A jogszabálytervezetek véleményezése
27. § A Kormány elé terjesztendő jogszabálytervezetről véleményt nyilvánítanak
a) a miniszterek,
b) a szabályozásban érdekelt országos hatáskörű szervek vezetői, továbbá
c) az érdekelt társadalmi szervezetek és érdekképviseleti szervek.
28. § A törvény, a törvényerejű rendelet és a minisztertanácsi rendelet tervezetét véleményezésre meg kell küldeni a legfőbb ügyésznek, továbbá - ha az a bíróságok hatáskörét is érinti - a Legfelsőbb Bíróság elnökének is.
29. § A miniszteri rendelet és az államtitkári rendelkezés tervezetét meg kell küldeni véleményezésre más, a szabályozásban érdekelt miniszternek, országos hatáskörű szerv vezetőjének, társadalmi szervezetnek és érdekképviseleti szervnek.
30. § A tanácsok tevékenységét jelentősen érintő jogszabály tervezetét véleményezésre meg kell küldeni a fővárosi és a megyei tanácsoknak.
31. § (1) A véleménynyilvánítás határidejét a tervezet előkészítőjének úgy kell megállapítania, hogy a véleményező megalapozott véleményt adhasson, és azt a tervezet elkészítésénél figyelembe lehessen venni.
(2) A határidő megállapításakor a jogszabálytervezet terjedelmére és a véleményező szerv testületi jellegére is tekintettel kell lenni.
32. § A jogszabály tervezetével egyidejűleg meg kell küldeni véleményezésre a végrehajtási jogszabály tervezetét is.

A jogalkotási eljárás
37. § (1) A törvénykezdeményezés jogát, a kezdeményezés módját és a törvényalkotás rendjét az Alkotmány és az Országgyűlés ügyrendje szabályozza.
(2) Ha társadalmi szervezet vagy érdekképviseleti szerv a Kormánynak törvény kezdeményezését javasolja, erről tájékoztatni kell az Országgyűlés elnökét és az illetékes országgyűlési bizottságot.
(3) A törvényjavaslatot - ha az Országgyűlés ügyrendje kivételt nem tesz - legalább harminc nappal az Országgyűlés ülésszaka előtt be kell terjeszteni.
38. § (1) Ha az országgyűlési bizottság vagy az országgyűlési képviselő törvényt kezdeményez és az Országgyűlés az indítványt elfogadja, a Kormányt vagy az illetékes országgyűlési bizottságot bízza meg a törvényjavaslat előkészítésével.
(2) Ha az országgyűlési bizottság vagy az országgyűlési képviselő általa előkészített törvényjavaslatot terjeszt elő, az Országgyűlés dönt a törvényjavaslat napirendre tűzéséről.
(3) A törvényjavaslat tervezetének a véleményezésre bocsátásáról és - az Országgyűlés döntése alapján - a társadalmi vita megszervezéséről a Kormány gondoskodik.
39. § A Kormány által kezdeményezett törvény javaslatát, továbbá törvényerejű rendelet tervezetét a Kormány nevében az általa kijelölt miniszter, államtitkár terjeszti az Országgyűlés, illetőleg a köztársasági elnök elé.
40. § (1) A törvényjavaslathoz az előterjesztő indokolást csatol, amelyben bemutatja azokat a társadalmi, gazdasági és szakmai körülményeket, amelyek a javasolt szabályozást szükségessé teszik, továbbá ismerteti a jogi megoldás szempontjait.
(2) Ha a köztársasági elnök az Országgyűlés jogkörében alkot törvényerejű rendeletet, ennek a tervezetéhez is indoklást kell készíteni.
(3) Ha a törvényjavaslat a Magyar Köztársaság és az Európai Közösségek és azok tagállamai között társulás létesítéséről szóló, Brüsszelben, 1991. december 16-án aláírt Európai Megállapodás tárgykörét érinti, az indokolásban tájékoztatást kell adni arról is, hogy a javasolt szabályozás milyen mértékben tesz eleget az Európai Közösségek jogszabályaihoz való közelítés követelményének, illetőleg az összeegyeztethető-e az Európai Közösségek jogszabályaival.
41. § (1) A minisztertanácsi rendelet megalkotására a Kormány által megállapított szabályok az irányadók.
(2) A Kormány az általa kezdeményezett törvény- és törvényerejű rendelet tervezetének előkészítése során a szabályozás fő kérdéseiben előzetesen állást foglal.
42. § A tanácsrendelet előkészítésének, a tervezet társadalmi vitájának, továbbá a rendelet megalkotásának a szabályait a tanácsokról szóló törvény és végrehajtási rendelete, valamint a tanács szervezeti és működési szabályzata tartalmazza.
43. § Ha a miniszter, az államtitkár az országos hatáskörű szerv vezetője, a Legfelsőbb Bíróság elnöke, a legfőbb ügyész, a társadalmi szervezet vagy az érdekképviseleti szerv azt észleli, hogy a jogszabály előkészítésére vagy a jogalkotási eljárásra vonatkozó szabályt megszegték, intézkedés végett a Kormányhoz fordulhat.

A jogszabályok hatályosulásának vizsgálata
44. § A jogalkotó és a jogalkalmazó szerveknek figyelemmel kell kísérniük a jogszabályok alkalmazásának hatását, fel kell tárniuk az érvényre juttatásukat gátló körülményeket, és a tapasztalatokat a jogalkotásban is hasznosítani kell.
45. § (1) A szakminiszter feladata, hogy folyamatosan vizsgálja - az érdekelt minisztereknek és országos hatáskörű szervek vezetőinek bevonásával - a jogszabályok hatályosulását, és a vizsgálat eredménye alapján megtegye a szükséges intézkedéseket. E kötelessége nem érinti a Legfelsőbb Bíróság elnökének, a legfőbb ügyésznek és a Központi Népi Ellenőrzési Bizottság elnökének a jogkörét.
(2) A jogszabályok hatályosulásának tapasztalatairól a szakminiszter a jogszabály-előkészítés során, illetőleg a jogalkotási program előkészítésekor tájékoztatja az igazságügyminisztert.

IV. fejezet
Hivatalos lapok
Magyar Közlöny
57. § (1) A Magyar Köztársaság hivatalos lapja a Magyar Közlöny.
(2) A Magyar Közlöny tartalmazza a jogszabályokat, a nemzetközi szerződéseket, az Országgyűlés, a köztársasági elnök és a Kormány határozatait és jogi iránymutatásait, a Legfelsőbb Bíróság irányelveit, és elvi döntéseit, valamint a személyi kérdésekben hozott döntéseket, ideértve a köztársasági elnök és a Kormány által adományozott kitüntetéseket is.
(3) Jogszabály, illetőleg a miniszterelnök a Magyar Közlönyben más közlemény közzétételét is elrendelheti.
(4) A Magyar Közlönyt a Kormány Titkársága szerkeszti.

V. fejezet
Záró rendelkezések
Hatálybalépés
61. § (1) Ez a törvény 1988. január 1-jén lép hatályba.
(2) E törvény nem érinti a hatálybalépése előtt alkotott jogszabály, határozat, utasítás, szabvány, ármegállapítás és jogi iránymutatás hatályát.
(3) E törvény nem érinti az Alkotmányjogi Tanács jogkörét, továbbá a Legfelsőbb Bíróságnak az Alkotmány 47. §-a, illetőleg a bíróságokról szóló 1972. évi IV. törvény 45-49. §-a alapján kibocsátott irányelvét, elvi döntését, állásfoglalását és egyéb iránymutatását.
Felhatalmazás
62. § Felhatalmazást kap az igazságügyminiszter, hogy kiadja a jogszabályszerkesztés szabályait.