Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 4177/2007. számú ügyben

Előadó: dr. Győrffy Zsuzsanna
A vizsgálat megindítása
A panaszos – többek között – elvált feleségénél elhelyezett kiskorú gyermekével való elmaradt kapcsolattartás során felmerült gyámügyi problémák miatt fordult az országgyűlési biztoshoz. A beadvány szerint a 2006. szeptember 14-15-e és október 12-16-a között esedékes apai kapcsolattartása elmaradt, amit a panaszos jelzett Mór Város Gyámhivatalánál (a továbbiakban: gyámhivatal). A gyámhivatal megküldte a panaszosnak az anyával 2006. október 31-én felvett jegyzőkönyvet és a kapcsolattartás végrehajtására vonatkozó jogszabály kivonatát, de a kapcsolattartás pótlásáról érdemben nem döntött.
A beadványban foglaltakkal kapcsolatban felmerült a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelménye (Alkotmány 2. § (1) bekezdés), továbbá a jogorvoslathoz való jog (Alkotmány 57. (5) bekezdés) sérelmének gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jogkörében eljáró adatvédelmi biztos vizsgálatot indított. Az adatvédelmi biztos a gyámhivatal vezetőjétől tájékoztatást és az ügyben keletkezett dokumentumok másolatának rendelkezésére bocsátását kérte. 

A megállapított tényállás
A panaszos és volt felesége 1997. szeptember 30-án a Székesfehérvári Városi Bíróságon jogerős egyezséget kötöttek a vagyonmegosztásról, az 1992-ben született gyermekük elhelyezéséről, a kiskorú tartásáról, a folyamatos és az időszakos kapcsolattartásról. A panaszos és volt felesége 1999. október 15-én, 2001. május 12-én és 2003. június 23-án egymás között új egyezséget kötöttek a folyamatos és időszakos kapcsolattartásokról. Az 1999. után született egyezségeket a gyámhivatal nem foglalta határozatba, azokat nem hagyta jóvá. 
2006. október 4-én a panaszos annak az iskolának az igazgatójánál, ahová gyermeke járt, jelezte kapcsolattartási problémáit. Október 11-én a panaszos Székesfehérvár Megyei Jogú Város Gyámhivatalánál benyújtott beadványában fia „lelki és szellemi fejlődésének” veszélyeztetése miatt a gyámhivatal intézkedését kérte. Beadványához mellékelte a Székesfehérvári Városi Bíróságon 1997-ben kötött egyezség és az ezt követően az anyával kötött megállapodások másolatát, az anyával gyermekük tanulmányi munkájával és továbbtanulásával kapcsolatban folytatott levelezését, továbbá az iskola igazgatójának írt levél másolatát. A székesfehérvári gyámhivatal megállapította illetékessége hiányát és az iratanyagot október 13-án áttette az anya és a gyermek lakóhelye szerint illetékes hatósághoz. Az áttétel október 24-én érkezett a móri gyámhivatalhoz.
A gyámhivatal október 25-én az anyát az apai kapcsolattartás ügyében idézte, a gyermek veszélyeztetettségére utaló jelzéssel kapcsolatban eljárási cselekményt nem végzett. A gyermek anyja az idézésen megjelent. Az október 31-én felvett jegyzőkönyvi nyilatkozata szerint az apai kapcsolattartás szeptember 14-15-én és október 12-16-án a gyermek betegsége miatt maradt el. Az orvosi igazolásokat az anya bemutatta. Az anya állítása szerint a panaszost a gyermek betegségéről a kapcsolattartás megelőzően telefonon tájékoztatták. A jegyzőkönyvet a gyámhivatal megküldte az apának, érdemi döntést nem hozott.
A panaszos november 8-án ismét jelezte, hogy az őszi szünetben (november 6-án) elmaradt az apai kapcsolattartás. A panaszos beadványában nem kérte a kapcsolattartás pótlását, végrehajtását, nagyobb problémának tartotta a gyermek pályaválasztásának – véleménye szerint – az anya általi egyoldalú befolyásolását.
Az anyát a gyámhivatal november 17-ére – ugyancsak az elmaradt kapcsolattartás miatt – idézte. Az anya jegyzőkönyvi nyilatkozata szerint november 6-a nem az őszi szünet idejére esett, tanítás nélküli munkanap volt, amelyen az apának nem volt kapcsolattartási joga. A gyámhivatal ezt a jegyzőkönyvet is megküldte az apának, az ügyben további eljárási cselekményt nem végzett. 

Az érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. 
67. § (1) A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges. 

Az alkalmazott jogszabályok
2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól (Ket.)
22. § (1) A hatóság a joghatóságát – ezzel összefüggésben az alkalmazandó jogot –, valamint hatáskörét és illetékességét az eljárás minden szakaszában hivatalból köteles vizsgálni. (2) Hatáskör vagy illetékesség hiányában a hatóság a kérelmet és az ügyben keletkezett iratokat – az ügyfél egyidejű értesítése mellett – haladéktalanul, de legkésőbb a kérelem megérkezésétől, folyamatban levő ügyben a hatáskör és illetékesség hiányának megállapításától számított öt napon belül átteszi a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatósághoz.
29. § (1) A hatósági eljárás az ügyfél kérelmére, bejelentésére, nyilatkozatára, más hatóság kezdeményezésére, külön jogszabályban meghatározott panaszra (a továbbiakban együtt: kérelem) vagy hivatalból indul meg.
71. § (1) A hatóság – a (4) és (5) bekezdésben meghatározott kivétellel – az ügy érdemében határozatot hoz, az eljárás során eldöntendő egyéb kérdésekben pedig végzést bocsát ki (a továbbiakban együtt: döntés).
98. § (1) Az ügyfél az elsőfokú határozat ellen fellebbezhet. A fellebbezési jog nincs meghatározott jogcímhez kötve, fellebbezni bármely okból lehet, amelyre tekintettel az érintett a döntést sérelmesnek tartja.
125. § A közigazgatási végrehajtás szabályait kell alkalmazni… b) a hatóság által jóváhagyott egyezségben vállalt… kötelezettség érvényesítésére, ha annak önkéntes teljesítése elmaradt.
130. § (1) A döntés végrehajtását – ha törvény vagy kormányrendelet másként nem rendelkezik - az első fokon eljáró hatóság végzéssel rendeli el… (2) A hatóság hivatalból indult vagy folytatott eljárás esetén a végrehajtást hivatalból, egyébként a jogosult kérelmére rendeli el…

1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról (Gyvt.)
127. § (1) A települési önkormányzat jegyzője vagy a gyámhivatal – ha jogszabály másképp nem rendelkezik – a hatáskörébe tartozó ügyekben az eljárást hivatalból is megindíthatja.

149/1997. (IX. 10.) Korm. rendelet a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról (Gyer.)
33. § (1) A kapcsolattartás engedélyezése tárgyában hozott határozat végrehajtása iránti eljárás megindításának a) a kapcsolattartás pótlására, ennek hiányában a kapcsolattartásra – a kapcsolattartás engedélyezése tárgyában hozott határozatban – előírt határidő elteltétől, illetve b) a (2) bekezdés szerinti veszélyeztető magatartás tudomásra jutásától számított 30 napon belül van helye. (2) A gyermek fejlődését veszélyezteti, ha a kapcsolattartásra jogosult vagy a kapcsolattartásra kötelezett a kapcsolattartást rendező egyezségben, illetve a kapcsolattartás engedélyezése tárgyában hozott határozatban foglaltaknak önhibájából ismételten nem, vagy nem megfelelően tesz eleget, és ezáltal nem biztosítja a zavartalan kapcsolattartást.
84. § (1) A jegyző a Gyvt. 17. §-ának (2) bekezdésében foglalt szervek, személyek jelzése, kezdeményezése, javaslata alapján köteles a védelembe vétel iránti eljárást hivatalból lefolytatni. (3) Ha a védelembe vétel iránti eljárás nem a gyermekjóléti szolgálat javaslatára indult, a jegyző megkeresi a gyermekjóléti szolgálatot a (2) bekezdés szerinti javaslat 15 napon belül történő megtételére. (4) A tartózkodási hely szerint illetékes jegyző a védelembe vétel iránti eljárás során köteles beszerezni a lakóhely szerint illetékes jegyzőtől a gyermekre vonatkozó, korábban keletkezett iratokat.
85. § (1) A jegyző a védelembe vétel iránti kérelmet elutasítja, illetve a hivatalból indított eljárást megszünteti, ha a gyermek veszélyeztetettsége nem áll fenn.

331/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet a gyermekvédelmi és gyámügyi feladat- és hatáskörök ellátásáról, valamint a gyámhatóság szervezetéről és illetékességéről
3. § (1) A települési önkormányzat jegyzője… e) dönt a gyermek védelembe vételéről és annak megszüntetéséről,
9. § A városi gyámhivatal a szülői felügyeleti joggal…l kapcsolatban…b) intézkedik a bíróság, valamint a városi gyámhivatal által szabályozott kapcsolattartás végrehajtásáról,
21. § (1) Az eljárásra az a gyámhatóság illetékes, amelynek területén a) a gyermek szülői felügyeletet gyakorló szülőjének, gyámjának… a lakóhelye található.

A vizsgálat megállapításai
A székesfehérvári társhatóság illetékessége hiányában az iratokat áttette a móri gyámhivatalhoz. Az iratáttételt követően a gyámhivatal – a panaszos gyermeke iskolája igazgatójához címzett, a gyámhivatalnak továbbított leveléből – észlelte, hogy az apának kapcsolattartási problémái vannak. A panaszos által mellékelt iratok szerint a panaszosnak nem elsősorban az esetenként elmaradt kapcsolattartás jelentette a legnagyobb problémát, főleg azt sérelmezte, hogy fia folyamatos tanulmányi munkájában egyre kevésbé vehet részt, úgy érezte az anya kizárja a gyermek továbbtanulásával kapcsolatos döntéseiből, emiatt veszélyeztetettnek érezte fiát. A gyermek veszélyeztetettségére utaló jelzés miatt a védelembe vételi eljárás lefolytatása a jegyző hatáskörébe tartozik.
A gyámhivatal a panaszos beadványának a gyermek veszélyeztetettségét jelző részét nem tette át a jegyzőhöz, mulasztásával visszásságot okozott a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményével összefüggésben, továbbá a gyermek kiemelt védelemhez fűződő joga sérelmének közvetlen veszélyét idézte elő.
A hatóság a panaszost sem a szeptember 14-15-én és október 12-16-án, sem a november 6-án elmaradt kapcsolattartásról való tudomásszerzést követően nem nyilatkoztatta arról, hogy beadványa az elmaradt kapcsolattartás pótlására, vagy a kapcsolattartás végrehajtására irányul-e? A gyámhivatal mindkét esetben csak az anyát nyilatkoztatta, a vele felvett jegyzőkönyvet megküldte a panaszosnak, érdemi döntést azonban nem hozott.
Megállapítottam, hogy az érdemi döntés elmulasztásával a gyámhivatal ebben az esetben is a jogállamiságból eredő jogbiztonság követelményével, továbbá a jogorvoslathoz fűződő joggal összefüggésben okozott visszásságot.

Kezdeményezés
Az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján Mór Város Gyámhivatalának vezetőjénél kezdeményezem, hogy a jövőben a hatáskörébe nem tartozó kérelmeket a Ket. 22. § (2) bekezdése alapján tegye át a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatósághoz. A hatáskörébe és illetékességébe tartozó kérelmekről pedig az ügycsoportra irányadó ügyintézési határidőidőben hozzon érdemi döntést.

Budapest, 2007. október 19.
Dr. Szabó Máté sk.