Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 4087/2007. számú ügyben

Előadó: dr. Kristó Annamária
Az eljárás megindulása
A panaszos beadványával azért fordult hozzám, mert az egészségügyi ellátás igénybevételével összefüggésben keletkezett utazási költségeinek a megtérítését a Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Egészségbiztosítási Pénztár elutasította, arra való hivatkozással, hogy 65. életévét betöltötte és ingyenes utazásra jogosult. A panaszos beadványához csatolta az ügyében keletkezett dokumentumokat, amelyekből megállapítható az is, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket kimerítette.
Tekintettel arra, hogy a beadványokban előadottakkal kapcsolatban felmerült a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonsághoz való joggal, a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való joggal, és a szociális biztonsághoz való joggal összefüggésben a sérelem gyanúja, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (1) bekezdése lapján vizsgálatot indítottam. 

Érintett alkotmányos jog:
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. (A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonsághoz való jog)
70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez. (2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg. (A lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog)
70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak. (2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg. (Szociális biztonsághoz való jog)

Az ügy jogszabályi háttere
Az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény
A kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény
A kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény végrehajtásáról szóló 217/1997. (XII. 1.) Korm. rendelet
A közforgalmú személyszállítási utazási kedvezményekről szóló 139/2006. (VI. 29.) és 85/2007. (IV. 25.) Kormányrendeletek

Megállapított tényállás
A panaszos a Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Hetényi Géza Kórház és Rendelőintézet szakrendelésein, valamint a Cserkeszőlő Fürdő és Gyógyászati Központban 2007. január és február hónapban, összesen 25 alkalommal jelent meg a járóbeteg-szakellátásokon. A panaszos az egészségügyi szolgáltatás igénybe vételével kapcsolatosan felmerült utazási költségei megtérítése iránti igényt nyújtott be a Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Egészségbiztosítási Pénztárhoz, mint I. fokú hatósághoz. A panaszos beadványában azt is előadta, hogy súlyos mozgáskorlátozott, orvosi igazolása van arra vonatkozóan, hogy egészségi állapota miatt a tömegközlekedési eszközöket nem tudja igénybe venni.
Az I. fokú hatóság a panaszos utazási költsége megtérítése iránti igényét a közforgalmú személyszállítási utazási kedvezményekről szóló 139/2006. (VI. 29.) Kormányrendelet 2. § (1) bekezdésének b) pontjában foglaltak alapján – tekintettel arra, hogy a panaszos 65. életévét betöltötte, és a rendelet értelmében országos közforgalmú vasutak vonalain 2. kocsiosztályon korlátlan számban jogosult díjmentes utazásra – elutasította.
A panaszos élve fellebbezési jogával, az Országos Egészségbiztosítási Pénztárhoz fordult, ahol kérelmét ugyancsak elutasították, és az I. fokú határozatot helybenhagyták. Ezt követően panasszal fordult az Egészségbiztosítási Felügyelethez is, ahonnan csupán a jogszabályok ismertetésére szorítkozó választ kapott. 

A vizsgálat megállapításai
Az Alkotmány 70/D. §-ában deklarálja a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jogot, amelyet az állam az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével biztosít a Magyar Köztársaság területén élőknek.
Az alkotmánybírósági joggyakorlat az Alkotmány 70/D. §-ának értelmezésében töretlen. Eszerint „a legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jogosultságként meghatározott alkotmányi követelmény az államnak azt az alkotmányos kötelezettségét jelenti, hogy a nemzetgazdaság teherbíró képességéhez, az állam és a társadalom lehetőségeihez igazodva olyan gazdasági és jogi környezetet teremtsen, amely a legkedvezőbb feltételeket biztosítja a polgárok egészséges életmódjához és életviteléhez. (...) A lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog tehát önmagában alanyi jogként értelmezhetetlen, az az Alkotmány 70/D. § (2) bekezdésében foglalt állami kötelezettségként fogalmazódik meg, amely magában foglalja azt a kötelezettséget, hogy a törvényhozó a testi és lelki egészség bizonyos területein alanyi jogokat határozzon meg.” [54/2004. (XII. 13.) AB határozat]
Az Alkotmánybíróság határozataiban kifejtette azt is, hogy az állam az egészségügy szervezeti és intézményi rendszereinek kialakítása és azok finanszírozási elveinek meghatározása során nagyfokú szabadságot élvez. A törvényhozónak ez a szabadsága mindaddig nem vet fel alkotmányossági kérdéseket, amíg az valamely alkotmányos jog (tulajdonhoz való jog, az egészségbiztosítás alapján érvényesülő ellátási jogosultság) megsértéséhez nem vezet. A rendszernek azonban garantálnia kell az Alkotmány 70/E. §-án alapuló társadalombiztosítási ellátási jogosultságot. Ez működtetésének alkotmányos követelménye, feltétele.
Az Alkotmánybíróság 38/2000. (X. 31.) határozatában rámutatott arra is, hogy az egészségbiztosítási ellátási jogosultság, s ezzel összefüggésben az intézmények társadalombiztosítási finanszírozásának alkotmányos alapja az Alkotmány 70/E. §-a, valamint az alkotmányos tulajdonvédelem. 
Az Alkotmány 70/E. § (2) bekezdése kimondja, hogy az állam a szociális biztonsághoz való jogot és az öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátási jogosultságot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.
Az Alkotmány e rendelkezésének intézményi garanciáit biztosítja a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény, amely meghatározza azoknak az egészségügyi szolgáltatásoknak a körét, amelyek igénybevétele alanyi jogosultságként illeti meg a biztosítottakat. 
Az Országgyűlés – az Alkotmányban foglalt elvekből kiindulva – megalkotta a társadalom tagjai esélyegyenlőségének megteremtése érdekében, és az egészségügyi szolgáltatásokhoz való hozzáférésük során az egészségük megőrzéséhez, helyreállításához és egészségi állapotuk javításához szükséges egészségügyi ellátás feltételrendszerét meghatározó, az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvényt (a továbbiakban: Eütv.), továbbá azok igénybevételének szabályairól rendelkező, a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvényt (a továbbiakban Ebtv.).
A lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jogot az egészségügyi törvényben biztosított betegjogok töltik ki tartalommal. A beadványban előadottakkal összefüggésben vizsgálatom tárgyát az egészségügyi ellátáshoz, a szociális biztonsághoz, és a jogbiztonsághoz való jog érvényesülése képezte. Az egyik legalapvetőbb betegjog az egészségügyi ellátáshoz való jog. Ez pedig annyit jelent, hogy 7. § (1) Minden betegnek joga van – jogszabályban meghatározott keretek között – az egészségi állapota által indokolt, megfelelő, folyamatosan hozzáférhető és megkülönböztetés nélküli egészségügyi ellátáshoz.
Az Eütv. kimondja, hogy az egészségügyi szolgáltatások igénybevétele során érvényesülnie kell az esélyegyenlőségnek. „Az államnak hozzá kell járulnia ahhoz, hogy az egyének az egészségügyi ellátásokat egyenlő eséllyel vehessék igénybe, továbbá biztosítania kell, hogy az egészségügyi ellátásokat az egyének társadalmi, gazdasági helyzetüktől függetlenül azonos szakmai tartalommal vehessék igénybe. Az államnak biztosítania kell a betegek általános emberi és állampolgári jogainak, valamint az egészségügyi ellátás nyújtása során releváns speciális betegjogainak érvényre juttatását” (Általános indokolás 4. pont).
Az Ebtv. a biztosítottaknak járó ellátásokat határozza meg, tehát azt a „szolgáltatási csomagot”, amelyet a biztosítási jogviszony keretében, a befizetett járulékokból fedezve garantál a törvényi szabályozás. Az egészségügyi ellátások hozzáférésében érzékelhető egyenlőtlenségek csökkentésének, illetve kiküszöbölésének egyik eszköze az utazási költségtérítés.
A törvény az utazási költségtérítés alapvető kérdéseit rendezi, a részletes szabályokat pedig, a végrehajtási jogszabályokra utalja. Az utazási költségek megtérítését a biztosító kizárólag a területi ellátásra kötelezett, illetve a legközelebbi szolgáltató igénybevétele esetén rendeli el azzal, hogy a „területi ellátásra kötelezett szolgáltatót” a progresszivitási szintenként, illetve „a legközelebbit”, a feladat ellátására alkalmas szolgáltatóként kell érteni.
Az Ebtv. többek között arról rendelkezik, hogy járóbeteg-szakellátásra, a fekvőbeteg-gyógyintézetbe, továbbá gyógyászati ellátásra, rehabilitációra beutalt biztosítottat utazási költségeihez támogatás illeti meg. Az utazási költség megtérítésére való jogosultság csak abban az esetben állapítható meg, ha az arra jogosult orvos az utazás szükségességét igazolja.
Az Ebtv. végrehajtására kiadott 217/1997. (XII. 1.) Kormányrendelet (a továbbiakban: Vhr.) értelmében utazási költségtérítés két esetben jár. Egyrészt a menetrend szerint közlekedő közforgalmú közlekedési eszközök igénybevétele esetén, másrészt a beutalásra jogosult orvos döntése alapján betegsége, egészségi állapota miatt tömegközlekedési eszközön utazni nem tudó biztosítottat is megilleti az utazási költségtérítés. A Vhr. mindkét esetben rendelkezik a költségtérítés mértékéről is. Míg az első esetben a költségtérítés mértéke megegyezik az adott távon menetrend szerint közlekedő közforgalmú közlekedési eszközök igénybevételére megszabott viteldíj árával (menetjegy), a második esetben az adott viszonylatban közlekedő olcsóbb díjtételű menetrend szerinti közlekedési eszköz jegyének az ára illeti meg a biztosítottat. Értelemszerűen ez utóbbi esetben az utazási utalványhoz a menetjegyet nem kell csatolni. A Vhr. értelmében nem jár utazási költségtérítés annak, aki a külön jogszabály alapján díjmentes utazásra jogosult, nevezetesen közforgalmú személyszállítási utazási kedvezményben részesül.
A közforgalmú személyszállítási utazási kedvezményekről szóló 139/2006. (VI. 29.) Korm. rendeletben (2007. VI. 30-ig hatályos), majd ezt követően 85/2007. (IV. 25.) Korm. rendeletben (a továbbiakban: Rendeletek) meghatározott személyi kör az ott meghatározott mértékű kedvezményeket csak az országos közforgalmú vasutak vonalain, a helyközi (távolsági) menetrend szerinti autóbusz-közlekedésben, az elővárosi vasút (Budapesti Közlekedési Zrt. – Helyiérdekű Vasút) vonalain, a komp- és révközlekedés menetrend szerinti járatain, és a menetrend szerinti helyi közforgalmú közlekedésben vehetik igénybe, az utazás céljától függetlenül. A Rendeletek azonban nem tartalmaznak arra vonatkozóan kedvezményt, ha a biztosított az egészségügyi ellátás igénybe vétele céljából utazik az egészségügyi szolgáltatóhoz, azonban betegsége, egészségi állapota miatt a tömegközlekedési eszközökön utazni nem tud.
Korábban már szó esett arról, hogy az egészségügyi szolgáltatások igénybevétele során érvényesülnie kell az esélyegyenlőségnek. Az esélyegyenlőség megteremtésének legfontosabb követelménye, hogy az egyének, az egészségügyi állapotuk által indokolt egészségügyi ellátásokat azonos szakmai tartalommal vehessék igénybe, függetlenül attól, hogy a közvetlen lakókörnyezetükben az állam biztosítani tudja-e az azonos szintű egészségügyi szolgáltatást. Azokban az esetekben, amikor az állam e kötelezettségének nem tud eleget tenni, az esélyegyenlőtlenségek csökkentése, illetve kiküszöbölése céljából megilleti a biztosítottat az utazási költségtérítés. Ezen túlmenően az utazási költségtérítés célja az is, hogy anyagi helyzetéből kifolyólag senki ne maradjon ellátatlan. 
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság felfogásában a jogbiztonság szorosan kapcsolódik a jogállamiság alkotmányjogi elvéhez, annak lényegi eleme. A jogbiztonság pedig az államtól és a jogalkotótól azt várja el, hogy a jog egésze, egyes részterületei és egyes szabályai is világosak, egyértelműek és a norma címzettjei számára is értelmezhetők és követhetők legyenek. Az egyértelmű rendelkezés hiánya ugyanis esetleges és egymással ellentétes jogalkalmazásra vezethet. Az ilyen szabályozási mód sérti az Alkotmány jogbiztonságot is magában foglaló jogállamiság követelményét megfogalmazó 2. § (1) bekezdését.
Az Alkotmánybíróság a 26/1992. (IV. 30.) AB határozatában elvi éllel mutatott rá, hogy „a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény. A jogbiztonság – amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme – megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon.” 
Vizsgálatom során megállapítottam, hogy a Vhr. (8) bekezdése a jogalkalmazó számára félreértelmezhető rendelkezést tartalmazott, ezáltal előidézte a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonsághoz való jog sérelmét. Tekintettel arra, hogy a jogalkotó 2007. június 1-jétől a norma szöveget kiegészítette, és egyértelművé tette a Vhr. (8) bekezdésének rendelkezését azáltal, hogy utalt a Vhr. (5) bekezdésében meghatározott – a tömegközlekedést igénybe venni nem képes – biztosítottak utazási költségtérítésére, a feltárt alkotmányos joggal összefüggésbe hozható visszássággal kapcsolatban ajánlási jogommal nem élek.
A konkrét üggyel kapcsolatosan vizsgálatom során megállapítottam azt is, hogy az OEP első és másodfokon olyan utazási költségtérítés kifizetését tagadta meg, amely költsége a biztosítottnak sehonnan nem térült meg, és törvény szerint megillette volna. Az OEP eljárásával előidézte a panaszos Alkotmányban biztosított lehető legmagasabb szintű testi és lelki jogával, továbbá az ezzel szoros kapcsolatban álló szociális biztonsághoz való jogával összefüggésbe hozható alkotmányos visszásságot.

Intézkedés
A feltárt alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság megszüntetése érdekében, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. §-a alapján felkérem az Országos Egészségbiztosítási Pénztár főigazgatóját, hogy a jelentésemben tett megállapítások alapján vizsgálja felül 2007. június 25-én kelt, 53718-95-897/2/2007. számú határozatát.

Budapest, 2007. december 11.
Dr. Szabó Máté sk.