Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 3690/2007. számú ügyben

Előadó: dr. Izafé Éva
Az eljárás megindulása
Vanyarc településen élő panaszos azt sérelmezte, hogy a lakóterületükön a szennyvízelvezetés nincs megoldva. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (1) és 17. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam, mert felmerült az Alkotmányban deklarált egészséges környezethez való joggal kapcsolatos visszásság gyanúja. A tényállás pontos megismerése érdekében megkerestem Vanyarc Község Önkormányzatát, illetve a környezetvédelmi és vízügyi minisztert, és az üggyel kapcsolatos tájékoztatásukat, álláspontjukat kértem.

A megállapított tényállás
A panaszos által rendelkezésemre bocsátott dokumentumok, valamint a megkeresésekre kapott tájékoztatás alapján a következő tényállás rögzíthető.
Vanyarc település jegyzője arról tájékoztatott, hogy a községben a vezetékes ivóvízhálózat kiépítése 1992-ben megtörtént. Már ekkor elkészültek a szennyvíz tisztítómű és a csatornahálózat tervdokumentációi, és a község vízjogi engedéllyel is rendelkezett. Ezt követően a jogszabály úgy rendelkezett, hogy a 2000 fő alatti települések önálló szennyvízberuházásait nem támogatja a költségvetés. Az eltelt idő alatt az önkormányzat kereste a lehetőséget a szennyvíz elhelyezés megoldására. A hasonló helyzetben lévő szomszédos településekkel közösen készültek tanulmánytervek, de ezek nem valósultak meg. Jelenleg folyamatban van négy település (Erdőkürt, Erdőtarcsa, Kálló, és Vanyarc) szennyvízkezelési programjának előkészítése. A szennyvíz szállítási közszolgáltatás megszervezésére a jogszabályban meghatározott időre nem került sor, mivel a településhez közeli (25-30 km) szennyvíz telepek nem fogadták be a szippantott szennyvizet (Nyugat-Nógrád Vízmű Kft., Dél-Nógrád Vízmű Kft., Galgamenti Víziközmű Kft.). A távolabbi telepekre történő szállítás magas költségekkel jár, amelyet a lakosság nem tud vállalni. 2007-ben a közszolgáltatás érdekében az önkormányzat közbeszerzési pályázatot írt ki, de ez sem járt eredménnyel. A tájékoztatás szerint, a közbeszerzési pályázat ismételten kiírásra kerül. Tárgyalást folytattak a Közép-dunavölgyi Zöldhatósággal is. A szomszédos települések gondjai hasonlóak, mivel a pásztói kistérség 26 településéből kb. 20 településen nincs megoldva a szakszerű szennyvíz elhelyezés. Végezetül a jegyző közölte, hogy egyetértenek a panaszossal, de sajnálatosan az önkormányzat egyedül a problémát nem tudja megoldani, ugyanakkor tisztában vannak azzal, hogy a közszolgáltatás megoldatlanságával törvénysértést követnek el.
A Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium válaszában közölte, hogy a panasz a minisztérium előtt is ismert, mivel a panaszos korábban a minisztérium segítségét kérte. A panasz alapján lefolytatott vizsgálatuk során megállapítást nyert, hogy Vanyarc községben a szennyvízszippantást és –szállítást egy arra engedéllyel rendelkező magánvállalkozó végzi, azonban az a szennyvizet nem minden ingatlanról szállítja el. A települési folyékony hulladék kezelésére vonatkozóan az önkormányzat nem kötött közszolgáltatási megállapodást. A környezetvédelmi hatóság a panaszra tekintettel megkereste az önkormányzatot. A jegyző a fentiekben már jelzett kezdeményezésekről, nehézségekről és eredménytelen pályázatról tájékoztatta a minisztériumot is. Egyben ígéretet tett arra, hogy az önkormányzat a közbeszerzési eljárást a 2008. évben ismételten megindítja.
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) 8. § (1) bekezdése alapján a helyi önkormányzat által ellátandó közszolgáltatási feladatok közé tartozik a vízrendezés, a csapadékvíz-elvezetés, a csatornázás, továbbá a (4) bekezdés értelmében, az önkormányzat köteles gondoskodni – többek között – a lakosság egészséges ivóvízzel történő ellátásáról. Az Ötv. 8. § (3) bekezdése szerint, a települési önkormányzatok törvényben kötelezhetők arra, hogy egyes közszolgáltatások ellátásáról gondoskodjanak, így a vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. törvény 4. § (2) bekezdés d) pontja kimondja, hogy a nem közművel összegyűjtött szennyvizek ártalommentes elhelyezésének szervezéséről és ellenőrzéséről való gondoskodás a települési önkormányzat kötelessége. A hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hgt.) 21. § (1) bekezdése kimondja továbbá, hogy „a települési önkormányzat kötelezően ellátandó közszolgáltatásként az ingatlantulajdonosoknál keletkező hulladék kezelésére hulladékkezelési közszolgáltatást (a továbbiakban: közszolgáltatás) szervez és tart fenn”, amelynek határidejét a Hgt. 56. § (1) bekezdése – 2000 fő állandó lakosnál kisebb lélekszámú települések esetén – 2003. január 1-jében jelölte meg.
Ezzel kapcsolatban jelezni szükséges, hogy a Hgt. 56. § (1) bekezdését – a dereguláció keretében – hatályon kívül helyezték, mivel a jogalkotó álláspontja szerint, a jogrendszerben szükségtelen olyan határidőkre vonatkozó előírásokat fenntartani, amelyek már hosszabb ideje lejártak. A Hgt. 21. § (1) bekezdésében foglaltakra tekintettel, az önkormányzat részéről a mulasztásos törvénysértés a Hgt. 56. § (1) bekezdésének a hatályon kívül helyezése ellenére, továbbra is fennáll. A fentiek alapján az önkormányzatnak gondoskodnia kell a jelzett közszolgáltatás megszervezéséről és fenntartásáról, amely kiterjed a települési folyékony hulladék ideiglenes tárolására szolgáló létesítmény kiürítésére és a települési folyékony hulladék elhelyezése céljából történő elszállítására is. 
Amennyiben tehát nincs megszervezett közszolgáltatás, úgy az önkormányzat mulasztásos törvénysértést követ el. A minisztérium szakállamtitkára szerint, elfogadhatatlan, hogy évekkel a Hgt. hatályba lépése, és a közszolgáltatás megszervezésére vonatkozó határidő lejártát követően egy önkormányzat nem tartja be a hatályos törvényben foglalt előírásokat. Ezzel kapcsolatban azonban a környezetvédelmi hatóság nem rendelkezik hatáskörrel, a közszolgáltatás megszervezésének kikényszerítése ügyében az Ötv. 98-99. §-ai alapján a törvényesség ellenőrzését végző illetékes közigazgatási hivatalnak kell eljárnia. Az ügyben ugyanakkor kérdésként merül fel az is, hogy az önkormányzat milyen intézkedéseket tett az eddigiek során a közszolgáltatás megszervezése érdekében, és azok miért nem vezettek eredményre, továbbá a közigazgatási hivatal tett-e lépéseket a Hgt-ben foglalt közszolgáltatási kötelezettség kikényszerítése érdekében.
A fentiekre tekintettel, a szakállamtitkár megkereste az Észak-magyarországi Regionális Közigazgatási Hivatalt annak érdekében, hogy felhívja a törvényességi ellenőrzést ellátó szerv figyelmét az önkormányzat mulasztására, egyidejűleg a közigazgatási hivatalnak az ügyben megtett lépéseiről tájékozódjon. A rendelkezésre álló információk alapján, a jelenlegi állapot szerint, Vanyarc községben a település ingatlanjain keletkező folyékony települési hulladék kezelése és elhelyezése, csatorna és szennyvíztisztító telep hiányában, kizárólag ún. szippantós kocsival történő gyűjtéssel, majd érvényes szállítási engedéllyel rendelkező szállító útján, az érvényes hulladékkezelési engedéllyel rendelkező befogadó-kezelő telepre történő szállítással oldható meg. A térségben ugyanakkor reális közelségben (kb. 10 km-en belül) nincs megfelelő kapacitással rendelkező önálló települési folyékony hulladékkezelő- vagy szennyvíztisztító telep.
A legközelebbi ilyen létesítmények Pásztón és Salgótarjánban, valamint Bátonyterenyén találhatók. Az előbbiek azonban csak szennyvíztisztító telepek, települési folyékony-hulladék előkezelési kapacitással nem rendelkeznek, míg a 2006-ban korszerűsített bátonyterenyei szennyvíztisztító telepen a települési folyékony hulladék fogadási lehetőség is kiépült.
A települési folyékony hulladék kezelésére tehát a térségben nem létesültek megfelelő fogadó helyek a csatornával el nem látott vagy gazdaságosan el nem látható települések részére, és a meglévő fogadási lehetőségek is nagy távolságra vannak, mindez a közszolgáltatás díját is értelemszerűen növeli. A hulladékgazdálkodással kapcsolatos jogszabályok zömmel 2000-ben és az azt követő években kerültek megalkotásra, illetve akkor léptek hatályba. Ezekben az önkormányzatok hulladékgazdálkodással kapcsolatos feladatai is meghatározásra kerültek, gyakran több éves felkészülési időt hagyva azok végrehajtására, a szükséges infrastruktúra, illetőleg a korszerű eszközök beszerzésére. A jogszabályi előírások enyhítése, a teljesítési határidők későbbi időpontra történő meghatározása azonban nem lehetséges, mivel a vonatkozó jogszabályok az EU jogharmonizáció részeként kerültek a magyar jogba, így az abban foglalt feladatok végrehajtása az ott megszabott határidőre szükséges.
Az elmúlt közel hét év alatt számos esetben állt rendelkezésre állami forrás annak érdekében, hogy a települési önkormányzatok a hulladékkezeléssel kapcsolatos, növekvő számú, kötelező feladataikat a megfelelő szinten el tudják látni. A jogszabályok magas szintű hulladékkezelést meghatározó feladatainak teljesíthetősége érdekében ma is jelentős összegek állnak az önkormányzatok rendelkezésére, az adott település esetében a legkedvezőbb megoldás megkeresése azonban olyan feladat, amelyhez a legtöbb információ magánál az önkormányzatnál található, tehát a probléma megoldását a települési önkormányzattól átvállalni ezen esetben sem lehetséges. A szakállamtitkár kifejtette, hogy az EU szabályozásából a magyar jogba is átvételre került, a szennyező fizet elve [Hgt. 4. § g) pontja], amely szerint a hulladék termelője, birtokosa vagy hulladékká vált termék gyártója köteles a hulladékkezelés költségeit megfizetni, vagy a hulladékot ártalmatlanítani; a szennyezés okozója, illetőleg előidézője felel a hulladékkal okozott környezetszennyezés megszüntetéséért, a környezeti állapot helyreállításáért, és az okozott kár megtérítéséért, beleértve a helyreállítás költségeit is. Megjegyezte, hogy tudomása szerint, a probléma nemcsak Vanyarc községet, hanem a térség más kistelepüléseit is érinti, ugyanakkor a települési hulladék kezelésével kapcsolatos kötelező közfeladat ellátására, a közszolgáltatás közös működtetésére az önkormányzatok – a Hgt. 22. § (1)-(2) bekezdése alapján – önkormányzati társulást is létrehozhatnak.
A települési szennyvíz elvezetésével és kezelésével kapcsolatban, a települési szennyvíz tisztításáról szóló 91/271/EGK tanácsi irányelvben foglaltak és a csatlakozási szerződésben vállaltak teljesítése érdekében a Nemzeti Települési szennyvízelvezetési és –tisztítási Megvalósítási Programról szóló 25/2002. (II. 27.) Korm. rendelet végrehajtásának folytatásaként, a települési önkormányzatok a KEOP-1.2.0. kódszámú, „Szennyvízelvezetés és tisztítás kétfordulós pályázati konstrukcióban megvalósítandó projektek támogatására” c. pályázati kiírás keretében pályázhatnak, e konstrukció azonban csak a 2000 lakosegyenérték feletti települések részére elérhető.
Az ennél kisebb települések részére (Vanyarc község e körbe tartozik), a szennyvíz-gyűjtési és -kezelési feladatok támogatása érdekében az Észak-magyarországi Regionális Operatív Program keretében pályázat kerül kiírásra. A Regionális Program Akcióterve szerint, a program 3.1.2 számú „környezeti értékeink védelme, környezetbiztonság” támogatási konstrukciója keretében, 954 millió forint összegben – 90%-os támogatási arány mellett – 30-400 millió forint összegű támogatási értékben lehet a 2000 lakosegyenérték alatti települések és agglomerációk szennyvízkezelésének rendezése érdekében pályázni. A pályázati felhívás hamarosan megjelenik, a pontos pályázati feltételek a felhívás közzétételével válnak ismertté.

Az érintett alkotmányos jog
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
Az egészséges környezethez való jog: A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez. (Alkotmány 18.§)

A vizsgálat megállapításai
A panaszos által kifogásolt ügyben – a környezetvédelmi és vízügyi minisztérium válaszával egyetértve – kétségtelen tény, hogy Vanyarc Község Önkormányzata részéről a szennyvízberuházás elmaradásával évek óta mulasztás áll fenn. Az önkormányzati, a vízgazdálkodási és a hulladékgazdálkodási törvény rögzíti az önkormányzatok e körben ellátandó feladatát. Így azt, hogy a települési önkormányzat kötelezően ellátandó közszolgáltatásként az ingatlantulajdonosoknál keletkező hulladék kezelésére hulladékkezelési közszolgáltatást szervez és tart fenn. A szennyvízberuházások megvalósítására a törvényben előírt határidő a 2000 fő lakosnál kisebb lélekszámú települések esetében 2003. január 1-én lejárt. 
A települési belvíz-csapadékvíz elvezetés helyzetével – mely szoros összefüggésben van a szennyvízberuházások megvalósításával – az OBH 2852/1999; és 2528/2000. számú átfogó vizsgálataikban az országgyűlési biztosok már korábban is foglalkoztak. Megállapítottuk, hogy a belvíz- és csapadékvíz elvezetés hiányosságai miatt az állampolgárok a jogbiztonsághoz és a tisztességes eljáráshoz, a tulajdonhoz, az egészséghez és az egészséges környezethez való jogaival kapcsolatos visszásságok állnak fenn. Megszüntetésükhöz azonban továbbra is az állam és az önkormányzatok intenzívebb és összehangolt intézkedése szükséges. Ezen intézkedéseknek csak egy része olyan, amelyet országgyűlési biztosként törvényi felhatalmazás keretei között kezdeményezhetek (például jogalkotás), és azok is függvényei olyan döntéseknek (pl. állami és helyi önkormányzati költségvetési, illetve helyi önkormányzati tulajdonosi döntések), amelyeket nem befolyásolhatok. A korábbi vizsgálatok kezdeményezték, hogy a miniszterelnök folytassa a megkezdett helyzetfeltárást, és intézkedjen az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságok orvoslására, beleértve a szükséges törvénymódosítások kezdeményezését, továbbá intézkedést a költségvetési források biztosítására.
Az Európai Unióhoz történő csatlakozásunkat szabályozó 2004. évi XXX. törvénynek a környezetvédelmet rendező fejezete szerint a települési szennyvíz kezelésére vonatkozó előírásokat Magyarországon fokozatosan, de legkésőbb 2015. december 31-ig kell teljes körűen alkalmazni. A települési szennyvíz kezeléséről szóló 91/271/EGK irányelv kihirdetésére több hazai jogszabályban sor került, elsősorban a vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. törvényben, illetve az ez alapján megalkotásra kerülő alacsonyabb szintű jogszabályokban. Az irányelv célja a környezet megóvása a szennyvízkibocsátások káros hatásaitól.
A környezetvédelem, mint a különböző jogágak találkozási pontjain elhelyezkedő komplex intézmény, a jogi szabályozás nézőpontjából is számos jogterületet érint, beleértve a magánjogi, a közjogi, s ez utóbbin belül a közigazgatási jogi hivatkozásokat is. A komplexitás azonban nemcsak a jogrendszer szintjén, az egyes jogágak keresztmetszetében jelentkezik, hanem a jogi szabályozási kérdések és a jogon kívüli, elsősorban gazdasági-pénzügyi jellegű intézmények összefüggésének, illetve kapcsolatrendszerének keresztmetszetében is.
A környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény a környezet megőrzését, az ember és környezete harmonikus kapcsolatának kialakítását, környezeti elemeinek és folyamatainak védelmét, s egyben a környezetet megőrző fejlődés biztosítását mondja ki. Alapelvi igénnyel deklarálja a törvény a megelőzés elvét, a környezet terhelésének és szennyezésének csökkentését, a károsodott környezet helyreállításának szükségességét, az emberi egészség védelmét, a természeti erőforrásokkal való takarékos és környezetkímélő gazdálkodás kötelezettségét. A környezeti elemek hosszú távú hasznosíthatóságának megóvása, az erőforrások megújuló képességének megőrzése, a természetes környezeti folyamatok zavartalan működése érdekében meghatározza azon feltételeket, amelyek megvalósításának segítségével az alapvető célok elérhetővé válnak, és egyben biztosítja a lakosság részvételét, a környezet védelmét szolgáló közigazgatási eszközök kialakítását.
A hivatkozott ombudsmani vizsgálatokkal, törvényi hivatkozásokkal, uniós irányelvvel arra kívántam felhívni a figyelmet, hogy a települések számára megkerülhetetlen feladat a szennyvízberuházás, és az ehhez kapcsolódó csapadékvíz-elvezetés mielőbbi megvalósítása, s mindez Vanyarc községben sem kerülhető el. A költségvetési támogatás és uniós pályázatok, a helyi önkormányzatok címzett támogatásai, a lakosság részéről történő önszerveződés és önkormányzati hozzájárulás mind olyan lehetőség, amely biztosíthatja a megvalósítást.
Vizsgálatom során megállapítottam, hogy Vanyarc Község Önkormányzata a szennyvízberuházás elmaradásával az Alkotmányban deklarált egészséges környezethez való joggal összefüggésben visszásságot okozott.

Intézkedés
Az 1993. évi LIX. törvény 21. § (1) bekezdése alapján felkérem Vanyarc Község Önkormányzatának Képviselő-testületét, hogy ismételten tekintse át a község szennyvíz-kezelésének helyzetét és a környezetvédelmi és vízgazdálkodási minisztérium által felvázolt lehetőségekkel élve, tegyen lépéseket a mielőbbi megvalósítás érdekében. 

Budapest, 2008. április 15.

Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Az ügy jogszabályi háttere
1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról
8. § (1) A települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen: a településfejlesztés, a településrendezés, az épített és természeti környezet védelme, a lakásgazdálkodás, a vízrendezés és a csapadékvíz elvezetés, a csatornázás, a köztemető fenntartása, a helyi közutak és közterületek fenntartása, helyi tömegközlekedés, a köztisztaság és településtisztaság biztosítása; gondoskodás a helyi tűzvédelemről, közbiztonság helyi feladatairól; közreműködés a helyi energiaszolgáltatásban, a foglalkoztatás megoldásában; az óvodáról, az alapfokú nevelésről, oktatásról, az egészségügyi, a szociális ellátásról, valamint a gyermek és ifjúsági feladatokról való gondoskodás; a közösségi tér biztosítása; közművelődési, tudományos, művészeti tevékenység, sport támogatása; a nemzeti és etnikai kisebbségek jogai érvényesítésének a biztosítása; az egészséges életmód közösségi feltételeinek elősegítése.
(4) A települési önkormányzat köteles gondoskodni az egészséges ivóvízellátásról, az óvodai nevelésről, az általános iskolai oktatásról és nevelésről, az egészségügyi és a szociális alapellátásról, a közvilágításról, a helyi közutak és a köztemető fenntartásáról; köteles biztosítani a nemzeti és az etnikai kisebbségek jogainak érvényesülését.
(5) A települési önkormányzat a feladatai körében támogatja a lakosság önszerveződő közösségeinek a tevékenységét, együttműködik e közösségekkel.

1995. évi LVII. törvény a vízgazdálkodásról
4. § (1) A települési önkormányzat feladata:
(2) A települési önkormányzat - a vízgazdálkodási tevékenységek, mint közfeladatok (közszolgáltatások) körében - köteles gondoskodni:
d) a hulladékgazdálkodásról szóló külön törvény szerint nem közművel összegyűjtött szennyvizek ártalom mentes elhelyezésének szervezéséről és ellenőrzéséről.

2000. évi XLIII. törvény a hulladékgazdálkodásról
4. § A hulladékgazdálkodási célok elérése érdekében a következő alapelveket kell érvényesíteni:
g) a szennyező fizet elv alapján a hulladék termelője, birtokosa vagy a hulladékká vált termék gyártója köteles a hulladékkezelési költségeit megfizetni, vagy a hulladékot ártalmatlanítani; a szennyezés okozója, illetőleg előidézője felel a hulladékkal okozott környezetszennyezés megszüntetéséért, a környezeti állapot helyreállításáért és az okozott kár megtérítéséért, beleértve a helyreállítás költségeit is;
21. § (1) A települési önkormányzat kötelezően ellátandó közszolgáltatásként az ingatlantulajdonosoknál keletkező települési hulladék kezelésére hulladékkezelési közszolgáltatást (a továbbiakban: közszolgáltatás) szervez, és tart fenn.
22. § (1) A települési önkormányzatok a hulladékgazdálkodási feladataik ellátása érdekében, e törvény céljainak és alapelveinek figyelembevételével együttműködnek egymással. Együttműködésük tartalmát és feltételeit együttműködési vagy a társulási törvény szerinti társulási szerződésben állapítják meg.
(2) A települési önkormányzat a közszolgáltatás megszervezésére vonatkozó kötelezettségének önálló közszolgáltatás szervezésével tehet eleget, illetve a szomszédos vagy egymáshoz közeli települési önkormányzatok közösen tarthatnak üzemben hulladékkezelésre szolgáló létesítményt vagy a közszolgáltatás ellátására közös gazdálkodó szervezetet hozhatnak létre.

2168/2000. (VII. 11.) Korm. határozat a települési szennyvíztisztításról szóló 91/271/EGK irányelv hazai jogrendbe illesztésének gyorsításával összefüggő feladatokról és feltételekről