Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 3448/2007. sz. ügyben

Előadó: dr. Halász Zsolt

Az eljárás megindulása
A panaszos a Nemzeti Kulturális Alaphoz benyújtott pályázatainak elbírálásával, valamint az elbírálás eredményéről szóló tájékoztatással kapcsolatban panaszt terjesztett elő hivatalomhoz. Beadványában azt sérelmezte, hogy pályázata elbírálásáról és a döntés indokairól nem kapott semmilyen értesítést. Mindezzel összefüggésben sérelmezte a panaszos, hogy az általa benyújtott pályázatokra – szerinte indokolatlanul – összesen 20 ezer forint okmánybélyeget is fel kellett ragasztania.
A panasz alapján felmerült a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye, és az ebből levezethető tisztességes eljáráshoz való jog, továbbá a jogorvoslathoz való jog sérelmének, illetve közvetlen veszélyének gyanúja, ezért a panasz alapján vizsgálatot folytattam.
Vizsgálatom eredményes befejezése – a tényállás tisztázása és a vonatkozó iratok beszerzése – érdekében az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 18. § (2) és (10) bekezdése alapján tájékoztatást kértem a Nemzeti Kulturális Alap pályázási osztályvezetőjétől.

Érintett alkotmányos jogok, kötelezettségek
a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelménye (Alkotmány 2. § (1)),
a jogállamiság elvéből következő tisztességes eljáráshoz való (Alkotmány 2. § (1)),
a jogorvoslathoz való jog (Alkotmány 57. § (5)),
a hátrányos megkülönböztetés tilalma (Alkotmány 70/A. §)

A megállapított tényállás
A panaszos pénzügyi támogatás iránti pályázatot nyújtott be a Nemzeti Kulturális Alap (NKA) Ismeretterjesztési és Környezetkultúra szakmai kollégiumához ökonómbotanikai témájú kiadvány megjelentetésére, Herbáció füzetek címmel. A pályázat az NKA igazgatója által adott tájékoztatás szerint 2006. március 30-án érkezett be. A kollégium a pályázatot a 2006. május 30-i ülésén tárgyalta, és elutasító döntést hozott. Az elutasításról a 2006. július 14-én kelt levélben tájékoztatták a pályázó panaszost. E levelet nem könyvelt postai küldeményként küldték. A panaszos a pályázatának elutasításáról szóló levelet nem kapta meg. A mindössze 8 soros levél arról tájékoztatja a pályázót, hogy pályázata a szakmai kollégium döntése alapján nem részesült támogatásban és „a szakmai kollégium döntése végleges, felülbírálatára nincs lehetőség”. A levél semmilyen indokolást nem tartalmazott.
A panaszos 2006. november 17-i beérkezéssel újabb pályázatot nyújtott be, ezúttal a Herbáció című lap 2007. évi kiadásának támogatására. A szakmai kollégium 2007. január 11-i ülésén tárgyalta és utasította el a pályázatot. Az elutasításról szóló levél 2007. február 6-án kelt, és tartalmilag megegyezett a korábbi pályázat elutasításáról szóló levéllel. A panaszos e levelet sem kapta meg.
A rendelkezésemre bocsátott dokumentumok szerint a panaszos mindkét pályázatában megadta a székhelyétől eltérő levelezési címét. Az elutasító leveleket ennek ellenére a panaszos székhelyeként megadott címre küldték. 
A panaszos több alkalommal tértivevényes ajánlott levélben kért tájékoztatást az NKA-tól, e levelek beérkezése azonban az NKA iktatórendszerében nem volt fellelhető.
Az NKA igazgatója által adott tájékoztatás szerint az NKA levelezése – a küldemények nagy száma miatt – egyszerű és nem könyvelt postai küldeményként bonyolódik.

A vizsgálat megállapításai
1. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa számára feladat- és hatáskört, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
Az országgyűlési biztosok – először az OBH 6501/2001. sz. ügyben megfogalmazott – álláspontja szerint az Obtv. 16. § (1) bekezdéséből csak a hatóság fogalmára lehet következtetni. Ezen túlmenően „az Obtv. az országgyűlési biztosok jogértelmezésére bízza annak eldöntését, hogy mely szervek tekinthetők közszolgáltatónak. Az országgyűlési biztosok minden esetben közszolgáltatónak tekintik a hatóságnak nem minősülő, állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szerveket, különösen azokat, amelyek esetében a hozzájuk forduló kérelmezőnek nincs lehetősége annak megválasztására, hogy az általa igényelt szolgáltatás igénybevételére kivel szerződjön, tekintettel arra, hogy azt csak korlátozott számú vagy csak kizárólag egyetlen szervtől veheti igénybe.” 
Az ombudsmani gyakorlat közszolgáltatásnak tekinti az állami költségvetési források, egyes elkülönített és egyéb állami pénzalapok, pontosabban az azokhoz kapcsolódó különböző programokat lebonyolító, kezelő szervezetek tevékenységét, tekintettel arra, hogy az ilyen pénzügyi forrásokhoz, támogatásokhoz való hozzáférés az eljárást tekintve sem korlátlan, arra csak meghatározott intézményrendszeren keresztül van lehetőség. 
A Nemzeti Kulturális Alapról szóló 1993. évi XXIII. törvény 2. §-a szerint a Nemzeti Kulturális Alap feletti rendelkezési jogot a kultúráért felelős miniszter – jelenleg az oktatási és kulturális miniszter – gyakorolja, és felel annak felhasználásáért. Az Alap céljainak megvalósítása érdekében, az elvi, irányító és koordináló döntések meghozatala a Nemzeti Kulturális Alap Bizottságot feladata. A pályázatok kiírásáról első sorban az állandó szakmai kollégiumok döntenek a Bizottság által meghatározott támogatási célok alapján, a Bizottság elnökének egyetértésével. A Bizottság elnökének egyetértése hiányában a pályázat kiírásáról a Bizottság dönt. A pályázat elbírálásáról az bérintett kollégium dönt. Amennyiben a Bizottság elnöke a kollégiumnak a pályázat elbírálására vonatkozó támogató döntésével nem ért egyet, akkor azt – a döntés végrehajtásának felfüggesztésével egyidejűleg, indokolással – végleges elbírálás végett a Bizottság elé terjeszti. A Bizottság döntései a kollégiumok számára kötelezőek.
Mindezek alapján az NKA irányításáért és az NKA-ból nyújtott támogatások odaítéléséért felelős intézményeket: az oktatási és kulturális minisztert, az NKA bizottságot és a szakmai kollégiumokat közszolgáltatónak tekintem.

2. Az érintett alkotmányos jogok tekintetében
A vizsgálatom során érintett alkotmányos jogok értelmezése legközvetlenebbül az Alkotmánybíróság eseti döntéseiből olvasható ki.
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam (…) kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság tehát nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. Csak formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály, csak az eljárási normák betartásával működnek alkotmányosan a jogintézmények. (9/1992. (I. 30.) AB határozat)
Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet. (75/1995. (XI. 21.) AB határozat)
A tisztességes eljáráshoz való jog az Alkotmányban explicit módon nem nevesített, de az alkotmánybírósági gyakorlatban az 57. § (1) bekezdésébe foglalt független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve a 2. § (1) bekezdéséből eredő eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából tartalmilag levezetett alkotmányos alapjog (315/E/2003. AB határozat).
Az Alkotmánybíróság a 72/1995. (XII. 15.) AB határozatban a jogbiztonság elengedhetetlen követelményének minősítette, hogy a jogalkalmazói magatartás előre kiszámítható legyen. 
Az Alkotmánybíróság a tisztességes eljáráshoz való jog lényegéről kialakított álláspontját elvi jelentőséggel a 6/1998. (III. 11.) AB határozatban foglalta össze, és e megállapításait utóbb több határozatban is megerősítette. Eszerint a tisztességes eljárás követelménye olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. Az Alkotmánybíróság eljárásában azonban csupán a tisztességes eljárás megkövetelte általános ismérvek megállapítására van lehetőség. Az Alkotmánybíróság a határozatban utalt arra, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog abszolút jog, amellyel szemben nem létezik mérlegelhető más alapvető jog vagy alkotmányos cél, mert már maga is mérlegelés eredménye. (6/1998. (III. 11.) AB határozat, 14/2004. (V. 7.) AB határozat)
A tisztességes eljárás követelménye, a döntések abból fakadó indokolási kötelezettsége, valamint a jogorvoslathoz való jog szoros összefüggésben van egymással. A 21/1997. (III. 26.) AB határozatban az Alkotmánybíróság rámutatott, hogy az indokolás elmulasztása, vagy nem kimerítő indokolás esetén az ügyfél ugyanis nem tudhatja, „[h]ogy pusztán adminisztratív mulasztásról van szó, vagy érdemi véleménykülönbség van az ügyfél és az eljáró közigazgatási szerv között, s az utóbbi esetben melyek azok a tényállási elemek vagy jogi érvek, amelyek a hatóság szerint nem teszik lehetővé az ügyfélre kedvező döntés meghozatalát”. Más irányból megközelítve éppen a megalapozott indokolás adja a döntés meggyőző erejét.
A közigazgatás működésével kapcsolatos követelmények rögzítése mellett az Alkotmánybíróság a jogorvoslathoz való jog tartalmát is számos határozatban bontotta ki. E határozataiban kifejtette, hogy az Alkotmánynak a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatáról, a bírósághoz fordulás jogáról és a jogorvoslathoz való jogról szóló, egymással összefüggő rendelkezései – a jogállamiság elvével összhangban – milyen követelményeket támasztanak a jogszabályokkal szemben. Az Alkotmány 57. § (5) bekezdésének első mondata szerint: „A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.” Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint „a jogorvoslathoz való jog, mint alkotmányos alapjog immanens tartalma az érdemi határozatok tekintetében a más szervhez vagy (...) ugyanazon szervezeten belüli magasabb fórumhoz fordulás lehetősége”( 5/1992. (I. 30.) AB határozat, 22/1995. (III. 31.) AB határozat). 
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a jogorvoslathoz való jog tényleges érvényesüléséhez a „jogorvoslás” lehetősége is szükséges, vagyis az, hogy a jogorvoslat fogalmilag és szubsztanciálisan tartalmazza a jogsérelem orvosolhatóságát (23/1998. (VI. 9.) AB határozat, 49/1998. (XI. 27.) AB határozat, 19/1999. (VI. 25.) AB határozat). 
Az Alkotmánybíróság vonatkozó gyakorlatának kiemelése mellett a közpénzekkel való – az alkotmányossági követelményeknek megfelelő – gazdálkodás szempontjából fontosnak tartom kiemelni a következőket is. 
A tisztességes eljárás elvének egyik alapja a döntéshozatal átláthatósága. Elengedhetetlen ezért, hogy a források elosztásáról szóló döntések alapja és indokai minden érintett számára láthatóak és egyértelműek legyenek. 
A pályázatokról szóló döntések hitelességének egyik legfontosabb biztosítéka az államháztartásból nyújtott támogatások odaítélésének megismerhetősége, nyomon követhetősége, amely feltételezi a támogatások odaítélésére vonatkozó eljárás és döntéshozatal átláthatóságát. Mindez szoros összefüggésben van az egyenlő elbánás követelményével. Abban az esetben, ha a döntéshozatali rendszer nem átlátható, megkérdőjeleződhet minden döntés és felmerülhet, hogy a döntések meghozatala során a pályázati kiírásban meghatározott feltételeken túlmenően egy szempontok nem játszottak-e közre.

3. Az ügy érdeme tekintetében
Az Országgyűlés a Nemzeti Kulturális Alapot a nemzeti és az egyetemes értékek létrehozásának, megőrzésének, valamint hazai és határon túli terjesztésének támogatása érdekében hozta létre. Az NKA-ból a pályázat útján kiosztandó támogatások célja nem önmagában a pénzosztás, hanem e támogatások a fenti célok megvalósításának eszközei. Maguk a pályázatok sem az állam által ex gratia biztosított támogatások, hanem a Magyar Köztársaság kulturális politikai céljainak megvalósítását szolgálják. 
Nyilvánvaló, hogy a pályázóknak nincsen alanyi joguk a pályázat útján – meghatározott célra – igénybe vehető források megszerzésére. Elengedhetetlennek tartom azonban, hogy ezen pályázati eljárások során teljes körűen érvényesüljön a tisztességes eljárás követelménye, és a hátrányos megkülönböztetés tilalma, így különösen a döntés – nem csak formális, hanem érdemi – indokolása, valamint a jogorvoslathoz való jog biztosítása.
A tisztességes eljárás érvényesülése szempontjából nagy jelentősége van a döntés, különösen a pályázat elutasításáról szóló döntés indokolásának.
Az indokolás alapvető rendeltetése a döntés ténybeli és jogi megalapozása. A döntés megalapozottsága csak akkor válhat mindenki számára nyilvánvalóvá, ha az indokolás magában foglalja a tényállás bizonyítékokkal alátámasztott megállapítását. Ez egy pályázat elbírálása esetén a szükséges dokumentáció teljeskörűségének vizsgálatát jelenti. Az indokolás másik fő eleme a tényállás – jogi – értékelése kell, hogy legyen. Pályázat-elbírálás esetén ez a döntés alapjául szolgáló jogszabályhelyek, valamint a pályázati kiírás megfelelő pontjai alapján történő értékelést – elutasítás esetén a hiányosságok érdemi kiemelését –, valamint e jogszabályhelyek és a pályázati kiírás megfelelő pontjainak pontos hivatkozására vonatkozó követelményt jelenti.
Álláspontom szerint nincs alkotmányos indoka annak, hogy e téren szükség lenne a közigazgatási határozatok indokolásának követelményeitől eltérni.
Sem a vonatkozó szabályozás (a Nemzeti Kulturális Alapról szóló 1993. évi XXIII. törvény, a Nemzeti Kulturális Alapról szóló 1993. évi XXIII. törvény végrehajtásáról szóló 9/2006. (V. 9.) NKÖM rendelet), sem az NKA ügyrendje semmilyen indokolási kötelezettséget nem ír elő. Ennek megfelelően az elutasításról szóló tájékoztató levelek semmilyen indokolást nem tartalmaztak. Mindezek következtében a pályázók számára nem derülhet ki, hogy mi az oka pályázatuk elutasításának. Az NKA-ból nyújtott támogatások odaítélésének szabályai értelmében a szakmai kollégiumoknak nagyon széles szinte parttalan mérlegelési jogkörük van, és e döntéshozatali eljárásrend magában hordozza az önkényes jogalkalmazás lehetőségét. 
A döntés indokainak közlésére vonatkozó követelmény a fentieken túlmenően szoros összefüggésben áll a jogorvoslathoz való jog érvényesülésével is, hiszen az érdemi indokolásból derülhet csak ki, hogy a döntés meghozatalára milyen szempontok alapján került sor, és mindezek alapján célszerű-e vitatni a döntést.
Mindezek alapján megállapítottam, hogy a vonatkozó jogszabályi rendelkezések hiányosságára visszavezethetően a jogbiztonság követelménye, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog sérelmét eredményezi, hogy az NKA igazgatósága a pályázókat nem tájékoztatja a pályázatukat elutasító döntésének érdemi indokairól. A szabályozás és az azon alapuló döntéshozatali gyakorlat hiányossága következtében nem zárható ki a pályázatok elbírálásának önkényessége és egyes pályázók indokolatlan előnyben részesítése sem.
Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése értelmében a Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot csak törvény korlátozhatja.
Nem tartoznak a közigazgatási és hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.) hatálya alá azok az államháztartási forrásból finanszírozott támogatások elbírálásával kapcsolatos eljárások, amelyekben a jogszabály, illetve a pályázati kiírás csupán kis mértékben – pl. a pályázat tárgykörének megjelölésével, vagy a pályázók körének meghatározásával – korlátozza az eljáró közigazgatási szerv döntési jogkörét. Egyébként azonban diszkrecionális jogkörébe utalja, hogy legjobb belátása szerint, a nemzetgazdasági, területfejlesztési, közegészségügyi, tudományos, kulturális stb. érdekek, értékek és preferenciák figyelembe vételével határozza meg az érintettek rangsorát és a támogatás mértékét.
A hivatkozott szabályozás nem tartalmaz rendelkezést arra nézve, hogy a pályázat elbírálásával kapcsolatos eljárásra a Ket. rendelkezéseit kellene alkalmazni, de a pályázat elbírálásával kapcsolatos döntés elleni jogorvoslat lehetőségéről is hallgat, a jogorvoslat fogalma a szabályozásban nem jelenik meg. Az elutasításról szóló tájékoztató levelek szerint „a szakmai kollégium döntése végleges, felülbírálatára nincs lehetőség”.
Rá kell azonban mutatnom arra, hogy a jogorvoslathoz való jog lényeges tartalma kiterjed a jogorvoslati lehetőségről (avagy annak hiányáról) való tényszerű tájékoztatásra is. Ebből következően alapvető garanciális jellegű állami kötelezettség, hogy az egyes eljárások során az eljáró hatóságnak, állami szervnek tájékoztatni kell az állampolgárt a jogorvoslati lehetőség igénybevételéről. A tájékoztatási kötelezettséget az egyes eljárási kódexek is kiemelik, mintegy hangsúlyozva, hogy a jogorvoslatról való tájékoztatás nem múlhat az egyes hatóságok mérlegelésén, belátásán. Szintén kiemelendő, hogy a jogorvoslathoz való jog nem feltétlenül csak a felettes szervhez, vagy csak a bírósághoz fordulás jogát jelenti.
Az államháztartás bevételeinek döntő részét képező adó jellegű fizetési kötelezettségek teljesítése, annak ellenőrzése, valamint az adófizetés teljesítésének elmaradása esetén a szankciók alkalmazása közigazgatási eljárás keretében történik, amelynek során a szabályozás biztosítja az alapvető eljárási jogokat, így a jogorvoslathoz való jogot (valamint egyebek mellett a döntés indokainak megismerését az indokolási kötelezettség által). Ezzel szemben az államháztartás alrendszereiből – pályázati úton, vagy más hasonló döntéshozatal keretében – elnyerhető támogatások esetében – meglehetősen eklektikus módon – bizonyos esetekben biztosított, más esetekben nem a jogorvoslat lehetősége. legutóbb az OBH 4785/2007. számú jelentésemben mutattam rá – ott a strukturális alapokból nyújtott támogatások esetében – a jogorvoslat biztosításának fontosságára, és az ezzel összefüggő alkotmányos követelmények teljesítésére. 
Az Alkotmány a bírósági, a közigazgatási és más hatósági döntések tekintetében követeli meg a jogorvoslat lehetőségének biztosítását. Az NKA-ból nyújtott támogatások odaítélése noha nem bírósági, vagy – a Ket. szerinti – közigazgatási eljárás keretében történik, ugyanakkor az Alkotmány a jogorvoslat lehetőségének biztosítását a „más hatósági döntések” esetében is megköveteli. Noha a „más hatósági döntések” fogalmát az Alkotmány nem határozza meg, álláspontom szerint az államháztartás terhére nyújtott támogatások odaítéléséről szóló döntést – amennyiben az nem a Ket. szerinti közigazgatási döntés – más hatósági döntésnek kell tekinteni. Az Alkotmány szellemével ugyanis ellentétesnek tartom, hogy pusztán egy sui generis eljárás létrehozásával a jogorvoslat lehetőségét korlátozni, vagy kizárni lehessen.
Álláspontom szerint, az a helyzet, miszerint a szabályozás sem önállóan, sem áttételesen nem szabályozza a jogorvoslat lehetőségét azt eredményezi, hogy az NKA-ból nyújtott támogatásokra pályázatot benyújtók esetében, a szabályozásra visszavezethető okból sérül a jogorvoslathoz való jog.
A panaszos azon sérelmével miszerint a pályázatát elutasító leveleket nem kapta meg a következőket állapítottam meg. 
A rendelkezésemre bocsátott dokumentumok szerint panaszos a pályázati adatlapban feltűntette székhelyét, valamint az attól eltérő levelezési címét. Ennek ellenére az elutasító levelek kiküldése nem a levelezési címre, hanem a székhelyre történt. 
Az elutasító levelek helytelen – nem a levelezési címre – történő postázása és ennek következménye egyértelműen olyan, a pályázat elbírálásával összefüggő téves intézkedés, amely a panaszos a tisztességes eljáráshoz való jogával összefüggő visszásságot eredményezett.
Vizsgálatom során azt nem sikerült megállapítanom, hogy a panaszos további – pályázatának eredménye után érdeklődő – levelei miért nem érkeztek meg, vagy szerepelnek az NKA igazgatóságának iktatásában.

Intézkedéseim
A feltárt alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságok megszüntetése és jövőbeni elkerülése érdekében az Obtv. 21. §-a alapján kezdeményezem az oktatási és kulturális miniszternél, és a Nemzeti Kulturális Alap Bizottsága elnökénél a szóban forgó pályázatok ismételt elbírálását, érdemi értékelését és – elutasítás esetén – a döntés érdemi indokairól a pályázó érdemi tájékoztatását.
Az Obtv. 21. §-a alapján felkérem az oktatási és kulturális miniszter, hogy biztosítsa, az irányítása alá tartozó pályázati programok keretében benyújtott pályázatok értékelése során hozott elutasító döntések esetén, az elutasítás érdemi és megalapozott legyen.
Az Obtv. 25. §-a alapján javaslom az oktatási és kulturális miniszternek, valamint a pénzügyminiszternek a Nemzeti Kulturális Alap végrehajtására vonatkozó jogszabályok módosítását akként, hogy a szabályozás teremtse meg a pályázatok elbírálási eljárásban a döntések indokolásának kötelezettségét és a jogorvoslat lehetőségét.

Budapest, 2008. szeptember 12.

Dr. Szabó Máté sk.