Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 3251/2007. sz. ügyben
Előadó: dr. Fogarassy Edit
Az eljárás megindulása
A Hivatalomhoz forduló panaszos nő beadványában sérelmezte, hogy 2007. április 11-én a IV. kerületi Rendőrkapitányság járőrei – az őt ért kutyatámadás miatt folytatott szabálysértési eljárásban – tanúként elővezették, több órán keresztül a rendőrségi fogdán tartották, majd megbilincselve vitték az ügyintézőhöz. Az intézkedés miatt tett panaszát a kapitányságvezető elutasította. Hangsúlyozta, hogy nem a vele szemben maximális udvariassággal eljáró hatósági személyek, hanem az eljárás elve ellen van kifogása.
Az ügyben – alkotmányos jogokat érintő visszásság gyanújára tekintettel – az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jogkörében eljáró adatvédelmi biztos vizsgálatot rendelt el, melynek keretében megkereste a IV. kerületi Önkormányzat jegyzőjét, valamint a IV. kerületi Rendőrkapitányság vezetőjét.

Az érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
55. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabadságra és a személyi biztonságra, senkit sem lehet szabadságától másként, mint a törvényben meghatározott okokból és a törvényben meghatározott eljárás alapján megfosztani.

Megállapított tényállás
A rendelkezésre álló iratok alapján az alábbi tényállást állapítottam meg: A IV. kerületi Rendőrkapitányság járőrének jelentése szerint 2006. június 24-én a Népszigeten a panaszosra rátámadt három nagytestű kutya. A kihívott mentősök ellátták a panaszos – nyolc napon belül gyógyuló – sérüléseit. A járőr a helyszínen meghallgatta a kutyákra felügyelő személyt, aki elmondta, hogy a kutyákat nem ő engedte ki, de aznap rá volt bízva a telep, mert a tulajdonos vidékre utazott.
Az ügyben a kutyákat, ill. a telepet felügyelő személy (üllői lakos) ellen indult szabálysértési eljárás az Üllői Polgármesteri Hivatalnál veszélyeztetés kutyával szabálysértés elkövetése miatt. A szabálysértési hatóság 2006. augusztus 4-én megkereste a IV. kerületi Önkormányzat jegyzőjét a panaszos tanúkénti meghallgatása érdekében. A szeptember 22-én érkezett megkeresés alapján szeptember 29-én kelt levélben október 31-ére idézték a panaszost. A panaszos a meghallgatáson nem jelent meg, az idézés „nem kereste” jelzéssel érkezett vissza a hatósághoz. Ezt követően, 2006. november 7-én kelt levélben december 5-ére idézték a panaszost, aki ezúttal sem jelent meg. Az ügyintéző megkereste a IV. kerületi Rendőrkapitányságot, hogy nyújtsanak segítséget a panaszos tartózkodási helyének megállapításához. A rendőrség megállapította, hogy a panaszos az adott lakcímen életvitelszerűen tartózkodik, onnan idézhető, szükség esetén elővezethető. 2007. január 15-én február 12-ére újból idézték a panaszost, valamint 5000 Ft rendbírsággal sújtották. A panaszos ezúttal sem jelent meg, ezért április 11-ére elrendelték az elővezetését. Az elővezetésről szóló határozatot a Budapesti Törvényességi Felügyeleti Ügyészség 2007. március 9-én jóváhagyta. 
A panaszos rendőri intézkedés ellen tett panaszát a IV. kerületi Rendőrkapitányság vezetője 2007. május 2-án kelt határozatában, az 1994. évi XXXIV. törvény (Rtv.) 93. § (3) bek. alapján elutasította. Az indokolás szerint a Közrendvédelmi Osztály beosztottai 2007. április 11-én 6 órakor megjelentek a panaszos lakásánál, mert ellene a szabálysértési hatóság „elővezetési parancsot” bocsátott ki, mely szerint az elővezetést április 11-én 10 órára, a polgármesteri hivatal egyik irodájába kellett foganatosítani. Mivel az intézkedés másként nem volt biztosítható, a járőr a panaszost a kapitányságra állította elő, ahol előállító helyiségben helyezték el. A fogdaőr a panaszos letétként kezelendő tárgyairól jegyzőkönyvet vett fel, és azokat zárt szekrényben helyezte el. A kísérés végrehajtása érdekében 9.55-kor két járőr jelent meg az előállító helyiségben, a letéti tárgyakat visszaadták a panaszos részére, majd a kísérési szabályoknak megfelelően a kezeit előre helyzetben megbilincselték, és a rendszeresített vezetőszíjjal a panaszost a hatóság irodájába kísérték. 
A döntését a kapitányságvezető a következő jogszabályi rendelkezésekre alapozta: Rtv. 13. § (1)-(2) bek., 34. §, 97. § (1) bek. h, pont; 3/1995. (III. 1.) BM rendelet 44. § (1)-(2) bek., 45. § (1), (3) bek. A kapitányságvezető hivatkozott a Rendőrség Fogdaszolgálati Szabályzatának kiadásáról szóló 19/1996. (VIII. 23.) ORFK utasítás 35. és 74. pontjára is. (A 74. pont szerint „A kísérő őri feladatra a rendőrség hivatásos állományú tagja jelölhető ki. A kísérő őrzést végrehajtó rendőr szolgálatát a rendszeresített felszereléssel, bilincsre szerelt vezetőszíjjal és bilincsrögzítő övvel teljesítse...”) Tájékoztatta továbbá a panaszost arról, hogy a rendőrség jogalkalmazóként teljesíti a feladatát, ezért jogszabály módosítását nem kezdeményezheti. A fentiek alapján megállapította, hogy a rendőri intézkedés jog- és szakszerű volt.

A vizsgálat megállapításai
A IV. kerületi Önkormányzat eljárása – az 1999. évi LXIX. törvény (Sztv.) 78. § (1) bek. alapján az elővezetés elrendelése – jogszerű volt, tekintettel arra, hogy a panaszos háromszori idézést követően sem jelent meg a szabálysértési hatóság előtt. Az elővezetést elrendelő határozatot a törvényességi felügyeletet ellátó ügyészség is megvizsgálta és jóváhagyta. A szabálysértési hatóság eljárását illetően ennélfogva nem állapítottam meg alkotmányos joggal összefüggő visszásságot.
A IV. kerületi Rendőrkapitányság járőrei az Rtv. 34. § (1) és (2) bek. értelmében a panaszost elővezették, és a meghallgatás időpontjáig a rendőrségen visszatartották. A 3/1995. (III. 1.) BM rendelet 45. § (1) bek. szerint az elővezetett személyt, ha az intézkedés sikeresen csak így hajtható végre, a rendőrségen történő visszatartás idejére előállító helyiségben lehet elhelyezni. Az előállító helyiségben való elhelyezés tehát nem kötelező intézkedés, hanem a hatóság mérlegelésétől függ. 
A panaszt elutasító rendőrségi határozat a bilincs használatával kapcsolatban mindössze egy – jogszabálynak nem minősülő – ORFK utasításra hivatkozik, noha a vonatkozó jogszabályok rendelkeznek a bilincs mint kényszerítő eszköz alkalmazásának alapvető szabályairól. Az Rtv. 48. §-a szerint a rendőr bilincset alkalmazhat a személyi szabadságában korlátozni kívánt vagy korlátozott személy önkárosításának megakadályozására, támadásának, ill. szökésének megakadályozására, ellenszegülésének megtörésére. A BM rendelet 54. § (2) bek. alapján az elöljáró a fogvatartott személy bilincselését a kísérés és a fogdán kívüli őrzés idejére is elrendelheti.
Az Rtv. 15. §-a ugyanakkor a rendőri intézkedések és a kényszerítő eszközök alkalmazása során előírja az arányosság követelményét. Az Rtv. 16. § (1) bek. szerint a rendőr kényszerítő eszközt csak a törvényben meghatározott feltételek fennállása esetén alkalmazhat. A vizsgált esetben ugyanakkor nem állt fenn sem az önkárosítás, sem a támadás vagy szökés veszélye, és a panaszos ellenszegülését sem kellett megtörni. A szabálysértési eljárásban sértett tanúként elővezetett, az intézkedés során a rendőrséggel együttműködő személy előállító helyiségben való elhelyezése, valamint megbilincselése súlyosan sértette az arányosság követelményét.
A rendőri intézkedés elleni panaszt elutasító határozat tartalmazza, hogy ellene fellebbezéssel lehet élni, amit a határozat kézhezvételétől számított nyolc napon belül – az 1990. évi XCIII. törvény (Itv.) 29. § (2) bek. alapján 5000 Ft illetékbélyeggel ellátva – lehet előterjeszteni. Az Itv. 33. § (2) bek. ugyanakkor rögzíti, hogy tárgyánál fogva illetékmentes eljárás a rendőrhatósági kényszerintézkedés alá helyezési eljárásban az eljárás alá vont személy által előterjesztett panasz és fellebbezés (29. pont). Az illetékfizetési kötelezettség előírása ennélfogva törvényellenes volt.

Ajánlás
Mindezekre tekintettel megállapítom, hogy a IV. kerületi Rendőrkapitányság eljárása súlyos visszásságot okozott a személyes szabadsághoz, valamint a jogállamiság, jogbiztonság elvéből levezethető tisztességes eljáráshoz való jogokkal összefüggésben. A feltárt visszásságok jövőbeni elkerülése érdekében, az 1993. évi LIX. törvény 20. § (1) bek. alapján felkérem a budapesti rendőrfőkapitányt, gondoskodjon róla, hogy az irányítása alá tartozó rendőri szervek az elővezetések foganatosítása során az arányosság követelményét szem előtt tartva, a törvényi előírásoknak megfelelően járjanak el, illetve a fogvatartott személyek bilincselésére csak a törvényben felsorolt esetekben kerüljön sor; továbbá az Rtv. 93. §-a szerinti panaszok elbírálása során ne határozzanak meg illetékfizetési kötelezettséget.

Budapest, 2007. november 19.

Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Az alkalmazott jogszabályok
1999. évi LXIX. törvény a szabálysértésekről (Sztv.)
38. § (1) Az eljárásra az eljárás alá vont személy lakóhelye szerinti szabálysértési hatóság illetékes.
78. § (1) A szabálysértési hatóság vagy a bíróság rendelkezése alapján az eljárás alá vont személyt vagy tanút, aki a szabálysértési hatóság vagy a bíróság előtt, illetőleg más eljárási cselekményen a szabályszerű idézésre nem jelenik meg, s távolmaradását alapos okkal nem menti ki, a rendőrség útján - a Vám- és Pénzügyőrség előtt folyamatban lévő eljárásban a Vám- és Pénzügyőrség útján - elő lehet vezetni. Az elővezetés - az elrendelő hatóság rendelkezése alapján - útbaindítással is foganatosítható.
(4) A szabálysértési hatóság által elrendelt elővezetés az ügyész jóváhagyásával hajtható végre.
(6) Az elővezetés költségeit az elővezetett - külön jogszabályban megállapítottak szerint - köteles megtéríteni.
81. § (1) A szabálysértési hatóság, továbbá a bíróság az eljárás során előírt kötelességek teljesítése érdekében, továbbá az eljárás rendjének megzavarása miatt rendbírságot szabhat ki.
(2) A rendbírság kiszabása elleni panasznak halasztó hatálya van.
(3) A rendbírság legalacsonyabb összege ötszáz, legmagasabb összege a szabálysértési hatóság előtt folyó eljárásban ötezer forint, a bírósági eljárásban ötvenezer forint.
83. § (2) A szabálysértési hatóság indokolt esetben megkeresheti a meghallgatni kívánt személy lakóhelye, illetőleg tartózkodási helye szerint illetékes - az adott ügyben hatáskörrel rendelkező - szabálysértési hatóságot, hogy a meghallgatást foganatosítsa, és az erről készült jegyzőkönyvet küldje meg.
 
218/1999. (XII. 28.) Korm. rendelet az egyes szabálysértésekről:
3. § (1) Aki a felügyelete alatt álló kutyát
a) a település belterületén felügyelet nélkül bocsátja közterületre, illetőleg kóborolni hagyja,
b) természeti vagy védett természeti területen, illetőleg vadászterületen - a vadászkutya kivételével - póráz nélkül elengedi vagy kóborolni hagyja,
c) szájkosár és póráz nélkül közforgalmú közlekedési eszközön szállítja,
d) élelmiszer-elárusító üzletbe, közfürdő területére vagy a játszótérre beenged, illetőleg bevisz,
e) aki harapós kutyáját nem zárt helyen tartja, vagy nem helyez el a ház (lakás) bejáratán a harapós kutyára utaló megfelelő figyelmeztető táblát, 
harmincezer forintig terjedő pénzbírsággal sújtható.
(2) Aki az (1) bekezdésben meghatározott magatartással másnak nyolc napon belül gyógyuló sérülését okozza, ötvenezer forintig terjedő pénzbírsággal sújtható. (veszélyeztetés kutyával)

1994. évi XXXIV. törvény a Rendőrségről (Rtv.):
13. § (1) A rendőr jogkörében eljárva köteles intézkedni vagy intézkedést kezdeményezni, ha olyan tényt vagy körülményt észlel, illetőleg hoznak tudomására, amely rendőri beavatkozást igényel. Ez a kötelezettség a rendőrt halaszthatatlan esetben szolgálaton kívül is terheli, feltéve, hogy az intézkedés szükségességének időpontjában intézkedésre alkalmas állapotban van.
(2) A rendőr köteles a törvény rendelkezésének megfelelően, részrehajlás nélkül intézkedni.
15. § (1) A rendőri intézkedés nem okozhat olyan hátrányt, amely nyilvánvalóan nem áll arányban az intézkedés törvényes céljával.
(2) Több lehetséges és alkalmas rendőri intézkedés, illetőleg kényszerítő eszköz közül azt kell választani, amely az eredményesség biztosítása mellett az intézkedéssel érintettre a legkisebb korlátozással, sérüléssel vagy károkozással jár.
16. § (1) A rendőr kényszerítő eszközt csak a törvényben meghatározott feltételek fennállása esetén alkalmazhat. Nincs helye a kényszerítő eszköz további alkalmazásának, ha az ellenszegülés megtört és a rendőri intézkedés eredményessége enélkül is biztosítható.
34. § (1) A rendőr az elővezetést elrendelő határozatban megjelölt személyt az abban megjelölt helyre kíséri vagy oda útba indítja. A büntetőeljárás során elrendelt elővezetésre a büntetőeljárásról szóló 1973. évi I. törvény (Be.) rendelkezései az irányadók.
(2) Ha az elővezetés másként nem teljesíthető, az elővezetett személyt a Rendőrségen a szükséges ideig - legfeljebb 12 óra időtartamra - vissza lehet tartani. A visszatartás időtartamának számítására az előállításra vonatkozó szabályokat kell alkalmazni.
(3) Az elővezetés elrendelésének törvényességéért az elrendelő a felelős.
48. § A rendőr bilincset alkalmazhat a személyi szabadságában korlátozni kívánt vagy korlátozott személy
a) önkárosításának megakadályozására,
b) támadásának megakadályozására,
c) szökésének megakadályozására,
d) ellenszegülésének megtörésére.
92. § (1) Az V. és a VI. fejezetben felsorolt rendőri intézkedések, illetve a kényszerítő eszközök alkalmazása (e fejezet alkalmazásában a továbbiakban együtt: intézkedések) miatt - a (2) bekezdésben tett kivétellel - a 93. §-ban meghatározottak szerint jogorvoslatnak van helye.
(2) Az elővezetéssel kapcsolatban az intézkedés elrendelése miatti jogorvoslatra a határozatot hozó hatóság eljárására vonatkozó törvényt kell alkalmazni.
93. § (1) Panasz előterjesztésére az jogosult, akivel szemben az intézkedést foganatosították.
(2) A panaszt az intézkedést követő 8 napon belül az intézkedést foganatosító rendőri szervnél lehet előterjeszteni.
(3) A panaszt a beérkezéstől számított 15 napon belül az intézkedést foganatosító rendőri szerv vezetője indokolt határozattal bírálja el.
(4) A határozat ellen fellebbezésnek van helye, amelyet a közléstől számított 8 napon belül a felettes szervhez címezve, a panaszt elbíráló határozatot hozó rendőri szervnél lehet előterjeszteni.
(5) A fellebbezést az ügy összes iratával a fellebbezési határidő leteltétől számított nyolc napon belül fel kell terjeszteni a felettes szervhez, kivéve, ha a panaszt elbíráló határozatot hozó szerv a határozatát visszavonja, illetőleg a fellebbezésnek megfelelően módosítja, kijavítja vagy kiegészíti.
(6) A felettes szerv a fellebbezés beérkezésétől számított 15 napon belül indokolt határozatában az első fokú határozatot helybenhagyja, megváltoztatja vagy megsemmisíti.
(7) Ha az érdemi határozat hozatalához nincs elég adat, vagy a tényállás további tisztázása szükséges, a felettes szerv maga intézkedik a tényállás kiegészítése iránt, vagy a határozat megsemmisítése mellett az első fokú határozatot hozó szervet új eljárásra utasíthatja.
(8) A felettes szerv határozatát írásban, a panaszt elbíráló határozatot hozó szerv útján kell közölni a fellebbezővel.
(9) A felettes szerv határozata közigazgatási határozat, amelynek bírósági felülvizsgálatát - a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatára vonatkozó szabályok szerint - kérheti az, aki az (1) bekezdés szerint panasz előterjesztésére jogosult.
(10) A (2)-(4) bekezdésben meghatározott határidő elmulasztása esetén az elmulasztott határidő utolsó napjától számított 8 napon belül az eljáró szervnél a mulasztási ok, vagy akadály megjelölésével igazolási kérelmet lehet előterjeszteni, amelynek elfogadásáról az eljáró szerv vezetője határoz. Ha a mulasztás az érdekeltnek később jutott a tudomására, vagy az akadály később szűnt meg, a határidő a tudomásra jutástól, illetőleg az akadály megszűnésétől kezdődik. A mulasztástól számított 3 hónap eltelte után igazolási kérelmet nem lehet előterjeszteni.
97. § (1) E törvény alkalmazásában
h) fogvatartott: akit törvény, illetőleg törvény alapján kiadott hatósági határozat alapján a szabad mozgáshoz és tartózkodási hely szabad megválasztásához való jogában korlátoznak (őrizetbe vett, előzetesen letartóztatott, közbiztonsági őrizetben lévő, elfogott és előállított, elővezetett);

1990. évi XCIII. törvény az illetékekről (Itv.):
29. § (1) Az első fokú államigazgatási eljárásért - ha e törvény melléklete másként nem rendelkezik - 2200 forint illetéket kell fizetni (általános tételű eljárási illeték).
(2) Az első fokú államigazgatási határozat elleni fellebbezés illetéke - ha e törvény melléklete másként nem rendelkezik, és a fellebbezési eljárás tárgyának értéke pénzben megállapítható - a fellebbezéssel érintett, vagy vitatott összeg minden megkezdett 10 000 forintja után 400 forint, de legalább 5000 forint, legfeljebb 500 000 forint. Ha a fellebbezési eljárás tárgyának értéke pénzben nem állapítható meg, a fellebbezés illetéke 5000 forint.
33. § (2) Egyes alkotmányos jogok érvényesítése, illetőleg kötelezettségek teljesítése, valamint a társadalmi igazságosság előmozdítása érdekében a mellékletben és a külön jogszabályokban meghatározott illetékmentes eljárásokon felül tárgyuknál fogva illetékmentes eljárások:
29. a rendőrhatósági kényszerintézkedés alá helyezési eljárásban az eljárás alá vont személy által előterjesztett panasz és fellebbezés;

3/1995. (III. 1.) BM rendelet a Rendőrség Szolgálati Szabályzatáról:
43. § (1) Elővezetést (Rtv. 34. §) jogszabályban erre felhatalmazott hatóságok határozata alapján lehet foganatosítani, ha az elrendelő határozat tartalmazza:
a) a kibocsátó szerv megjelölését;
b) az elővezetendő személy nevét, születési helyét, idejét, anyja nevét, lakcímadatait;
c) az eljárás alapjául szolgáló cselekményt;
d) az elővezetés elrendelésének okát;
e) az elővezetés helyét, idejét, módját (kíséréssel, útbaindítással);
f) a kibocsátó szerv bélyegzőjét, az elrendelésre jogosult aláírását, továbbá jogszabályban meghatározott esetekben az ügyész jóváhagyását.
(2) Ha a határozat hiányos, úgy az elrendelő hatóságtól kérni kell a határozat kijavítását, kiegészítését.
(4) Az elővezetés elrendelésére jogosult hatóság az intézkedés alá vont személy útbaindulásának ellenőrzését is elrendelheti. Ilyen esetben a szolgálati feladatot ellátó rendőr ellenőrzi az útbaindulást.
44. § (1) Az elővezetési határozatot a rendőr előzetes igazoltatás után ismerteti az elővezetendő személlyel, utána kézbesíti. Rövid úton elrendelt elővezetés esetén a rendőr megnevezi az elrendelő hatóságot, közli az elővezetés okát és helyét.
(2) A rendőr lehetőséget ad arra, hogy az elővezetendő személy az évszaknak megfelelően felöltözzön, pénzét, élelmét, fontos személyi használati tárgyait - a saját és mások testi épségét veszélyeztető eszközökön kívül - magához vegye, a jelenlévő hozzátartozóitól elbúcsúzzon.
45. § (1) Az előállított személyt előállító vagy biztonságos őrzését szolgáló más helyiségben kell elhelyezni. Az azonos ügyben előállítottakat el kell különíteni. Az elővezetett személyt, ha az intézkedés sikeresen csak így hajtható végre, a rendőrségen történő visszatartás idejére előállító helyiségben lehet elhelyezni. Ha az előállító helyiségben előállított, elővezetett személy van, gondoskodni kell az állandó őrzéséről.
(2) Az előállító helyiségben történő elhelyezés, nyilvántartás és őrzés végrehajtásának feltételeit a rendőri szerv vezetője biztosítja.
(3) Az előállító helyiségben történő elhelyezéskor, az előállított, elővezetett személyt fel kell világosítani az intézkedés várható időtartamáról. Ruházatát át kell vizsgálni, és tőle el kell venni azokat a tárgyakat, amelyeket fogva tartáskor sem tarthat magánál. Nyilatkoztatni kell sérüléséről, esetleges panaszáról. A sérültet orvosi ellátásban kell részesíteni.
(4) Az előállított, elővezetett személy ellátására a fogva tartottakra vonatkozó szabályok megfelelően irányadók.
(5) Az előállító helyiségre, illetőleg az abban elhelyezett személyekre az őrzésre és az okmányok vezetésére - eltérő rendelkezés hiányában - a fogdaszolgálatra vonatkozó szabályokat kell alkalmazni. Látogató fogadása azonban nem engedélyezhető.
54. § (1) Bilincs alkalmazása az Rtv. 48. §-a alapján különösen azzal szemben indokolt:
a) aki erőszakos, garázda magatartást tanúsít, és ennek abbahagyására másként nem késztethető;
b) aki az intézkedő rendőrt, annak segítőjét, illetve az intézkedésben közreműködőt megtámadja;
c) akinek az elfogására bűncselekmény elkövetésének alapos gyanúja miatt került sor;
d) akinek a jogszerű intézkedéssel szembeni ellenszegülése testi kényszerrel nem törhető meg.
(2) Az elöljáró a fogvatartott személy bilincselését az Rtv. 48. §-a alapján a kísérés és a fogdán kívüli őrzés idejére is elrendelheti.