Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 3197/2007. számú ügyben

Előadó: dr. Hajas Barnabás
Az eljárás megindulása
A panaszos azt sérelmezve fordult Hivatalomhoz, hogy Mohács Város Képviselőtestületének 2006. december 21-i közmeghallgatásán a polgármester megakadályozta, hogy hozzászólását elmondhassa. Tekintettel arra, hogy a beadványban írtak felvetették az önkormányzáshoz való jog (Alkotmány 42. §.), valamint a véleménynyilvánítás szabadsága (Alkotmány 61. §. (1) bekezdés) sérelmének, illetve közvetlen veszélyének gyanúját, a panasz alapján vizsgálatot rendeltem el. 
Vizsgálatom során figyelemmel voltam arra, hogy a panaszos más ügyében (OBH 1381/2007.) kapott tájékoztatás szerint a panaszos és a polgármester, valamint az önkormányzat, továbbá az önkormányzat hivatala között több jogvita is folyamatban volt.

A megállapított tényállás
A panaszos beadványához másolatban mellékelte a képviselőtestület közmeghallgatásáról készült jegyzőkönyvet, valamint egy – a közmeghallgatáson saját maga által készített – hangfelvételt. Előre kell bocsátanom, hogy az országgyűlési biztosok nem rendelkeznek olyan eszközökkel, amelyekkel a hangfelvételek valódiságát megvizsgálhatták volna. 
A rendelkezésemre álló dokumentumokból kitűnik, hogy a panaszostól hozzászólása előtt megkérdezte a polgármester, hogy milyen ügyben kíván hozzászólni. Ugyancsak megállapítható, hogy a panaszos elkezdett felolvasni egy bibliai idézetet, ezt követően pedig a polgármester – arra hivatkozva, hogy a hozzászólás nem közérdekű – megvonta a szót. A hangfelvételtől eltérően a jegyzőkönyv nem tartalmazza, hogy a panaszos a tárgyra térés után folytatni kívánta a hozzászólást. Sem a jegyzőkönyv, sem pedig a hangfelvétel nem tartalmaz arra vonatkozó adatot, hogy a hozzászólót a tárgytól való eltérést követően, annak következményeinek ismertetésével figyelmeztették volna a szó megvonása előtt.
Figyelemmel arra, hogy – amint az a korábbi (OBH 1381/2007. számú) vizsgálat tapasztalatai is alátámasztják – a panaszos és az önkormányzat közötti viták miatt az ombudsmani vizsgálat tényállás-tisztázási eszközei meglehetősen korlátozottak, érdemi eredményt – a panaszban megfogalmazottak megalapozottságának, vagy éppen megalapozatlanságának minden kétséget kizáró feltárását – Mohács Város Képviselőtestületének megkeresésektől nem lehetett várni.

Érintett alkotmányos jogok
– a helyi önkormányzáshoz való jog (Alkotmány 42. §)
– véleménynyilvánítás szabadsága (Alkotmány 61. §. (1) bekezdés),

A vizsgálat megállapításai
1. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdése értelmében az országgyűlési biztos hatásköre a hatóságok eljárására kiterjed. Az Obtv. alkalmazásában a helyi önkormányzat hatóság [Obtv. 29. § (1) bekezdése g) pontja], vagyis hatásköröm a polgármester és a képviselőtestület eljárására is kiterjed.
2. Az OBH 2005/2007. számú ügyhöz hasonlóan – anélkül, hogy a panaszos állításait kritika nélkül valósnak fogadnám el – szükségesnek látom, hogy a hasonló helyzetekkel kapcsolatban egyértelmű álláspontot fogalmazzak meg. Éppen a bizonyítási nehézségek miatt, arra kényszerültem, hogy eljárásom során elvont módon vizsgáljam a panaszhoz hasonló eseteket.
3. Áttekintettem a képviselőtestület közmeghallgatására vonatkozó szabályokat. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) a közmeghallgatást a képviselő-testület működéséről szóló alcímében tárgyalja. A 13. §-a szerint a képviselő-testület évente legalább egyszer, előre meghirdetett közmeghallgatást tart, amelyen a választópolgárok és a helyben érdekelt szervezetek képviselői közérdekű kérdést és javaslatot tehetnek. Mindebből következik, hogy a képviselő-testület közmeghallgatása egy speciális képviselő-testületi ülés, amelyen közérdekű ügyekben – szemben az általános szabályokkal – a választópolgárok és a helyben érdekelt szervezetek képviselői is felszólalhatnak. Ennek megfelelően tehát a közmeghallgatás vezetésére a képviselő-testületi ülés vezetésére vonatkozó szabályok vonatkoznak. 
A Mohácsi Önkormányzat az önkormányzat és szervei szervezeti és működési szabályzatáról szóló, többször módosított 23/1998. (XI. 20.) rendeletének 21.§ (1) bekezdése a) szerint a tanácskozás rendjének fenntartásáról a polgármester gondoskodik. Ennek során:
„a) Figyelmezteti azt a hozzászólót, aki eltért a tárgyalt témától, vagy a tanácskozáshoz nem illő, sértő kifejezéseket használ, amennyiben a figyelmeztetés eredménytelen, úgy megvonja tőle a szót.”
Megállapítottam, hogy a polgármester előzetesen a panaszos hozzászólásának tárgyára vonatkozó kérdéseket tett fel, utalva több olyan kérdésre is, amellyel a képviselőtestület „nem kíván foglalkozni”. Megállapítottam, hogy a bibliai idézetet felolvasó (tárgyalt témától eltérő) hozzászólót nem figyelmezette az ún. tárgyra térésre, hanem megvonta a szót. 
Az Alkotmánybíróság 30/1992. (V. 26.) AB határozatában tette fel azt a – valamennyi alkotmányos alapjog tekintetében fontos – kérdést, hogy azokat lehet-e, ha igen milyen feltételekkel megszorítani, korlátozni, kollíziójuk (összeütközésük) esetén milyen szempontok alapján kell a prioritást meghatározni. A véleménynyilvánítás esetén ez a kérdés kiemelt jelentőséget kap, mivel ezen szabadságok a plurális, demokratikus társadalom alapvető értékei közé tartoznak.
A hivatkozott AB határozat szerint „[…] a véleménynyilvánítás szabadságának kitüntetett szerepe van az alkotmányos alapjogok között, tulajdonképpen „anyajoga” többféle szabadságjognak, az ún. „kommunikációs” alapjogoknak. Ebből eredő külön nevesített jogok a szólás és a sajtószabadság, amely utóbbi felöleli valamennyi médium szabadságát, továbbá az informáltsághoz való jogot, az információk megszerzésének szabadságát. Tágabb értelemben a véleménynyilvánítási szabadsághoz tartozik a művészi, irodalmi alkotás szabadsága és a művészeti alkotás terjesztésének szabadsága, a tudományos alkotás szabadsága és a tudományos ismeretek tanításának szabadsága. Ez utóbbiak tiszteletben tartásáról és védelméről az Alkotmány 70/G. §-ában külön is rendelkezik. A véleménynyilvánítási szabadsághoz kapcsolódik a lelkiismereti és vallásszabadság (60. §), valamint a gyülekezési jog is (62. §).
Ez a jogegyüttes teszi lehetővé az egyén megalapozott részvételét a társadalmi és politikai folyamatokban. Történelmi tapasztalat, hogy mindannyiszor, amikor a véleménynyilvánítás szabadságát korlátozták, sérelmet szenvedett a társadalmi igazságosság, az emberi kreativitás, csökkent az emberben rejlő képességek kibontakozásának lehetősége. A káros következmények nem csupán az individuum, hanem a társadalom életében is megmutatkoztak és az emberiség fejlődésének sok szenvedéssel járó zsákutcájához vezettek. Az eszmék, nézetek szabad kifejtése, a mégoly népszerűtlen vagy sajátos elképzelések szabad megnyilvánulása a fejlődni képes és valóban eleven társadalom létezésének alapfeltétele.
Az állam akkor nyúlhat az alapjog korlátozásának eszközéhez, ha másik alapvető jog és szabadság védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték védelme más módon nem érhető el. Az alapjog korlátozásának alkotmányosságához tehát önmagában nem elegendő, hogy az másik alapjog vagy szabadság védelme vagy egyéb alkotmányos cél érdekében történik, hanem szükséges, hogy megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyen egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni. Alkotmányellenes a jog tartalmának korlátozása, ha az kényszerítő ok nélkül, önkényesen történik, vagy ha a korlátozás súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan.
Az egyéni véleménynyilvánítási szabadság szubjektív joga mellett tehát az Alkotmány 61. §-ából következik a demokratikus közvélemény kialakulása feltételeinek és működése fenntartásának biztosítására irányuló állami kötelezettség. A szabad véleménynyilvánításhoz való jog objektív, intézményes oldala nemcsak a sajtószabadságra, oktatási szabadságra stb. vonatkozik, hanem az intézményrendszernek arra az oldalára is, amely a véleménynyilvánítási szabadságot általánosságban a többi védett érték közé illeszti. Ezért a véleménynyilvánítási szabadság alkotmányos határait úgy kell meghatároznia, hogy azok a véleményt nyilvánító személy alanyi joga mellett a közvélemény kialakulásának, illetve szabad alakításának a demokrácia szempontjából nélkülözhetetlen érdekét is figyelembe vegyék.”
Az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló Európai Egyezmény a véleménynyilvánítási jog korlátozásának mikéntjét szabályozza.
Az Egyezmény 10. cikke szerint:
„1. Mindenkinek joga van a véleménynyilvánítás szabadságához. E jog magában foglalja a véleményalkotás szabadságát és az információk, eszmék megismerésének és átadásának szabadságát országhatárokra tekintet nélkül, és anélkül, hogy ebbe hatósági szervnek joga lenne beavatkozni. E cikk nem képezi akadályát annak, hogy az államok a rádió, mozgókép vagy televízióvállalatok működését engedélyezéshez kössék.
2. E kötelezettségekkel és felelősséggel együttjáró szabadságok gyakorlása a törvényben meghatározott olyan alakszerűségeknek, feltételeknek, korlátozásoknak vagy szankcióknak vethető alá, amelyek szükséges intézkedéseknek minősülnek egy demokratikus társadalomban a nemzetbiztonság, a területi integritás, a közbiztonság, a zavargás vagy bűncselekmény megelőzése, a közegészség vagy az erkölcsök védelme, mások jó hírneve vagy jogai védelme, a bizalmas információ közlésének megakadályozása, a bíróságok tekintélyének és pártatlanságának fenntartása céljából.”
A 32/1990. (V. 26.) AB határozat azt is kifejti, hogy „[a] szabad véleménynyilvánításhoz való jog a fentiek szerint nem csupán alapvető alanyi jog, hanem e jog objektív, intézményes oldalának elismerése egyben a közvélemény, mint alapvető politikai intézmény garantálását is jelenti. A szabad véleménynyilvánítás jogának kitüntetett szerepe ugyan nem vezet arra, hogy ez a jog – az élethez vagy az emberi méltósághoz való joghoz hasonlóan – korlátozhatatlan lenne, de mindenképpen azzal jár, hogy a szabad véleménynyilvánításhoz való jognak valójában igen kevés joggal szemben kell csak engednie, azaz a véleményszabadságot korlátozó törvényeket megszorítóan kell értelmezni. A vélemény szabadságával szemben mérlegelendő korlátozó törvénynek nagyobb a súlya, ha közvetlenül másik alanyi alapjog érvényesítésére és védelmére szolgál, kisebb, ha ilyen jogokat csakis mögöttesen, valamely „intézmény” közvetítésével véd, s legkisebb, ha csupán valamely elvont érték önmagában a tárgya (pl. a köznyugalom). […]
A szabad véleménynyilvánításhoz való jog a véleményt annak érték és igazságtartalmára tekintet nélkül védi. Egyedül ez felel meg annak az ideológiai semlegességnek, amelyet az Alkotmánynak az 1990. évi XL. törvénnyel való módosítása azzal fejezett ki, hogy törölte az Alkotmány 2. §-ából az 1989 októberében – éppen a pluralizmus példájaként – szerepeltetett fő eszmei irányzatokat is. A véleménynyilvánítás szabadságának külső korlátai vannak csak; amíg egy ilyen alkotmányosan meghúzott külső korlátba nem ütközik, maga a véleménynyilvánítás lehetősége és ténye védett, annak tartalmára tekintet nélkül. Vagyis az egyéni véleménynyilvánítás, a saját törvényei szerint kialakuló közvélemény, és ezekkel kölcsönhatásban a minél szélesebb tájékozottságra épülő egyéni véleményalkotás lehetősége az, ami alkotmányos védelmet élvez. Az Alkotmány a szabad kommunikációt - az egyéni magatartást és a társadalmi folyamatot - biztosítja, s nem annak tartalmára vonatkozik a szabad véleménynyilvánítás alapjoga. Ebben a processzusban helye van minden véleménynek, jónak és károsnak, kellemesnek és sértőnek egyaránt, különösen azért, mert maga a vélemény minősítése is e folyamat terméke. […]
Az általa helyesnek tartott véleményeket mindenki – az állam is – támogathatja, s a helytelennek tartott ellen felléphet, mindaddig, amíg ezzel valamely más jogot nem sért olyan mértékben, hogy az előtt a véleményszabadságnak is vissza kell lépnie.”
A következőkben a közlések előzetes korlátozásával kapcsolatos kérdéseket tekintettem át. Az Alkotmánybíróság 37/1992. (VI. 10) AB határozatában – utalva a 30/1992. (V. 26.) AB határozatára is – kimondta, hogy „a sajtó nemcsak a szabad véleménynyilvánítás eszköze, hanem a tájékoztatásé is, azaz alapvető szerepe van a véleményalkotás feltételét képező tájékozódásban. Az Alkotmány 61. § (1) bekezdése is egymás mellett tartalmazza a szabad véleménynyilvánításhoz, továbbá a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jogot.
A sajtószabadságnak elsősorban külső korlátai vannak (amelyek a sajtó sajátosságainak megfelelő speciális intézményekben is testet öltenek, amilyen pl. a sajtóhelyreigazítás vagy a „nagy nyilvánosság” kritériuma a büntetőjogban). A sajtószabadságot azonban elsősorban az állam tartalmi be nem avatkozása biztosítja; ennek felel meg például a cenzúra tilalma és a szabad lapalapítás lehetősége. Ezzel a tartózkodással az állam elvileg lehetővé teszi, hogy a társadalomban meglévő vélemények, valamint a közérdekű információk teljessége megjelenjen a sajtóban. … Demokratikus közvélemény azonban csakis teljeskörű és tárgyilagos tájékoztatás alapján jöhet létre. … A szabályozásnak ugyanakkor ki kell zárnia azt a lehetőséget, hogy állami szervek, vagy bármely társadalmi csoport a műsor tartalmát úgy befolyásolja, hogy a társadalomban meglévő vélemények bemutatásának teljessége, arányainak kiegyensúlyozottsága, valósághű kifejezése, illetve a tájékoztatás elfogulatlansága megsérüljön. Az Alkotmány megköveteli a rádió és a televízió szabadságát az „államtól”és egyes társadalmi csoportoktól. Nem lehet tehát olyan jogosítványuk, amelyekkel a műsorkínálatot egyoldalúvá tehetik, vagy tartalmára meghatározó befolyást gyakorolhatnak. Ez a tilalom a közvetett befolyásolásra és a befolyásolás lehetőségére is vonatkozik. Az „állami szervektől” való szabadság követelménye – a műsorok tartalmát illetően – a törvényhozással és a Kormánnyal szemben egyaránt fennáll. Mindkettő ki van téve a nyilvános kritikának és a társadalom azon keresztüli ellenőrzésének. Ezért egyiknek sem lehetnek eszközei a rádióban és televízióban közzétett vélemények tartalmi befolyásolására. Az Országgyűlés meghatározó tartalmi befolyása a rádióban és a televízióban éppen úgy alkotmányellenes, mint a Kormányé. Ugyanez vonatkozik az önkormányzatokra, a pártokra és más társadalmi szervezetekre, érdekképviseletekre és csoportokra is.”
A cenzúra fogalmán a közlésre szánt vélemény tartalmának kötelező, előzetes közhatalmi ellenőrzéseként és a minősítés eredményeként a közlés megtiltásához való jogot értünk. (Ebben az értelemben használja a 20/1997. (III. 19.) AB határozat is.) A kialakult gyakorlat szerint a cenzúra fogalmával összefüggésben az Európai Emberi Jogi Bíróság szigorú vizsgálódási kötelessége is arra vonatkozik, hogy az előtte lévő konkrét ügyekben indokolható volt-e a közlés előzetes betiltása (vagyis indokolható volt-e a cenzúra).
Úgy vélem, hogy a hozzászólás megkezdése előtt, annak tartalmára vonatkozó kérdés, valamint a hozzászólást az erre kapott választól függővé tevő polgármesteri magatartás a közlés előzetes betiltása, a közlés megakadályozása nem felel meg a véleményszabadság korlátaival szemben támasztott, az Alkotmánybíróság által részleteiben is kidolgozott követelményrendszernek. 
Az egyes alapjogok korlátozhatóságával kapcsolatban az Alkotmánybíróság a szükségesség, alkalmasság, arányosság hármas követelményét határozta meg. „Az állam akkor nyúlhat az alapjog korlátozásának eszközéhez, ha másik alapvető jog és szabadság védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték védelme más módon nem érhető el. Az alapjog korlátozásának alkotmányosságához tehát önmagában nem elegendő, hogy az másik alapjog vagy szabadság védelme vagy egyéb alkotmányos cél érdekében történik, hanem szükséges, hogy megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyen egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni. Alkotmányellenes a jog tartalmának korlátozása, ha az kényszerítő ok nélkül, önkényesen történik, vagy ha a korlátozás súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan.” (30/1992. (I. 26.) AB határozat, ABH 1992. 167., 171.) Alapjog elsősorban azért korlátozható, mert más alkotmányos jog védelme ezt kívánja, nem pedig azért, mert valamilyen elvont társadalmi vagy állami érdek – így különösen közérdek – ezt szükségessé teszi. 
Mindezekre tekintettel megállapítottam, hogy a közmeghallgatáson a polgármester eljárásával a véleménynyilvánítási szabadsággal összefüggő visszásságot okozott, amely egyúttal a helyi önkormányzáshoz való joggal összefüggő visszásság veszélyét is előidézte.

Intézkedéseim
A jelentésemben feltár, alkotmányos joggal összefüggő visszásság orvoslása és jövőbeni előfordulásának megelőzése érdekében,
1. Az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem Mohács Város Polgármesterénél, hogy a jövőben fordítson különös figyelmet a közmeghallgatások alkalmával az ülés vezetésére, és ennek során az SZMSZ-ben maghatározottak szerint tartsa fenn a tanácskozás rendjét.
2. Az Obtv. 17. § (1) bekezdése alapján az önkormányzati és területfejlesztési miniszter útján felhívom valamennyi önkormányzati szerv vezetőjének figyelmét arra, hogy fordítsanak különös gondot a közmeghallgatások megfelelő lebonyolítására.
3. Az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján felkérem a Dél-Dunántúli Regionális Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzése során, rendszeresen tekintse át a közmeghallgatások megfelelő lebonyolítását.

Budapest, 2008. április 14.

Dr. Szabó Máté sk.