Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 3024/2007. számú ügyben
Ügyintéző: dr. Izafé Éva
Az eljárás megindulása
A panaszos és 43 panaszostársa (az érintett gyermekek és szülők) az országgyűlési biztoshoz benyújtott panaszukban azt sérelmezték, hogy a XVII. kerületi Kőrösi Csoma Általános Iskola és Gimnáziumban tanuló gyermekeik tekintetében, az iskola több tanéven keresztül nem tartotta be az angol nyelvtanulási lehetőségre tett ígéretét. 
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (1) és 17.§ (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam, mert felmerült az Alkotmányban deklarált művelődéshez, a panaszhoz, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye, és a tisztességes eljáráshoz való joggal kapcsolatos visszásság gyanúja. A tényállás pontos megismerése érdekében megkerestem a fenntartó önkormányzat polgármesterét és tájékoztatást kértem az üggyel kapcsolatos álláspontjáról, a tett vagy tenni tervezett intézkedésekről.

A megállapított tényállás
A panaszos által rendelkezésemre bocsátott dokumentumok, valamint a polgármestertől kapott tájékoztatás alapján a következő tényállás rögzíthető:
A panaszos előadta, hogy az iskola igazgatóhelyettese 2004-ben a panaszos gyermekének az óvodájában, a leendő elsőosztályosok szülei számára tájékoztatást tartott az iskola nyelvoktatási lehetőségeiről. Elhangzott, hogy a szülők többsége dönti el azt, hogy az első évfolyamtól milyen idegen nyelvet tanuljanak a gyerekek. Ennek során kilátásba helyezte, hogy akár már az első osztálytól biztosítják az angol nyelvtanulást. 
Amikor az ígéretek ellenére az első osztályban a nyelvoktatás az iskolában nem indult el, a szülők panaszukkal írásban az iskola igazgatójához fordultak, melyre szóban azt a választ kapták, hogy a 3. osztálytól megkezdődik az angol nyelv oktatása. A kedvezőtlen válaszra tekintettel vizsgálatot kértek a fenntartó önkormányzattól, amelyre a kapott tájékoztatás lényegében panaszukat nem orvosolta, ügyükben jogorvoslati lehetőséget biztosító döntés nem született.
A panaszbeadvány szerint, az iskola ének-zene tagozatos osztályában a nyelvoktatás – a pedagógiai program szerint – a 4. osztálytól kezdődik. Ennek ellenére ebben az osztályban az első osztálytól megkezdődött a szülők által választott angol nyelv oktatása. A szülők hangsúlyozták, hogy az iskola a pedagógiai programban minkét osztályra azonos feltételeket határozott meg. Az évek óta ismétlődő panaszukat követően 2007. február végén jutott a szülők tudomására, hogy az iskola a szülők döntésétől eltérően, az angol nyelv helyett a német nyelv oktatását tervezi bevezetni. Az iskola igazgatója a fenntartó önkormányzat alpolgármesterének küldött válaszában nem ismerte el, hogy bárkit is tévesen tájékoztattak volna az iskolában folyó nyelvoktatásról.
Az eljárás során megkeresett polgármester válaszában közölte, hogy az érintett gyermekek szülei az alpolgármestertől, annak fogadóóráján kértek segítséget a nyelvtanulás megoldása érdekében. Említést tett arról, hogy a szülők 2004-ben az óvodai tájékoztatáson túl, az „Első csengetés” című kiadványból is értesülhettek a kerületi iskolák bemutatásáról, így a nyelvtanulási lehetőségekről. Válaszában részletezte, hogy a panaszos szülők gyermekeit az iskola a „beiskolázási vonzáskörzetébe tartozó” normál osztályba vette fel, ahol a gyermekek a Nemzeti alaptanterv szerint, a 4. osztálytól kezdik meg az idegen nyelv tanulását. A szülők az eltelt évek alatt többször kérték írásban az iskola igazgatóját, hogy az angol nyelv tanulásával kapcsolatos – a fent említett tájékoztató kiadványban és a szóban is ígért – lehetőséget biztosítsák gyermekeik számára. Kérésüket írásban is eljuttatták az iskola igazgatójának. Érdemi választ kérésükre az intézményvezető a 2006/2007-es tanév második félévében adott, annak a lehetőségnek a megteremtésével, hogy az érdeklődő gyermekek részére biztosította az érintett osztályban, a kötelező órákon kívül, délutáni időpontban az angol nyelvi fakultációt. A szülők ugyanakkor továbbra is sérelmezték, hogy gyermekeik a 4. osztálytól kötelező idegen nyelvként nem az angol nyelvet fogják tanulni. Az alpolgármestert is azért keresték meg a fogadóórán, hogy segítse a félreértéseket tisztázni, hiszen továbbra is az a kérésük, hogy gyermekeik a 4. osztálytól angol nyelvet tanulhassanak. A panaszról az iskola igazgatóját az önkormányzat tájékoztatta, amely azt is tartalmazta, hogy az iskola igazgatója a panaszra adott válaszát – mind a fenntartó, mind a szülők felé – legkésőbb 2007. május 4-i határidőig tegye meg.
A Kőrösi Csoma Sándor Általános Iskola és Gimnázium igazgatója 2007. május 4-én kelt válaszlevelében azt a tájékoztatást adta az önkormányzatnak, hogy korábban, mint az intézmény igazgatóhelyettese az érintett 3. osztály szülői közösségét több alkalommal, több fórumon, szóban tájékoztatta, hogy gyermekeik a következő tanévtől német nyelvet tanulnak. Nem tudja fenti kérésüket teljesíteni, de biztosítja számukra a következő tanévtől is az angol nyelvi fakultáció lehetőségét, így a gyermekek a jövő tanévtől két idegen nyelven is tanulhatnak. Az iskola igazgatója sajnálatát fejezte ki, hogy a panaszos szülők nem fogadták el a kínált lehetőséget, de sem ő, sem a kollégái mást nem ígértek, nem ígérhettek a szülőknek semmilyen fórumon, mert nem tudják minden osztályban biztosítani a személyi feltételeket az angol nyelv tanulására.
A panaszos szülők az önkormányzat irodáján megismerték az iskola Pedagógiai Programját, részletes tájékoztatást kaptak a Helyi Tanterv gyermekeiket érintő óratervéről. Az eléjük tárt dokumentumok szerint gyermekeik idegen nyelv tanulása az iskola Pedagógiai Programjában meghatározott (NAT szerinti) haladás értelmében a 4. évfolyamon kezdődik meg. Nem tartalmazza egyetlen iskolai alapdokumentum sem, hogy az az osztály, ahová a panaszos szülők gyermekei járnak, angol nyelvet fog tanulni. Az alpolgármester levélében felkérte az iskola igazgatóját, hogy az iskola alapdokumentumaiban pontosan határozzák meg a közoktatási törvényben biztosított szülői és tanulói jogok gyakorlásának eljárásrendjét, és kérte, hogy vizsgálják meg újra a szülők kérését, és amennyiben törvényes keretek között megoldható, vegyék figyelembe a következő tanév indításakor.
A szülők továbbra is sérelmezték, hogy nem élhettek szülői jogaikkal, nem véleményezhették gyermekeik nyelvtanulásának lehetőségét, melyet a hatályos közoktatási törvény biztosít számukra. Ezért az alpolgármester ismételten megkereste az igazgatót, és tájékoztatást kért a panaszt tevő szülők ügyéről. Az intézmény vezetője közölte, hogy az alapdokumentumok módosításának határideje 2007. szeptember 30-a, amely tartalmazza a szülői és tanulói jogok intézményi eljárásrendjét is. Az alpolgármester ismét kérte az intézmény vezetőjét, hogy a szülők panasza kapcsán tett intézkedéseiről adjon tájékoztatást, ideértve, hogy hogyan oldották meg a 4. osztály nyelvtanulásának ügyét. Az intézmény igazgatója tájékoztatta az alpolgármestert, hogy a szülők félreértésen alapuló kérését továbbra sem tudják teljesíteni, erről levélben tájékoztatást adott. Az angol nyelvtanfolyamot viszont a 2007/2008-as tanévben is biztosítani tudják az érdeklődő gyermekek részére. Két panaszos szülő időközben átíratta gyermekét a kerület egy másik iskolájába, ahol angol nyelvet tanulnak a 2007/2008-as tanévtől.
Végezetül a polgármester közölte, hogy Budapest Főváros XVII. kerület Önkormányzata által fenntartott közoktatási intézmények alapdokumentumainak közoktatási szakértők által történő felülvizsgálatát – a 2007. éves módosításokat követően – elvégzik. A vizsgálat kiemelt területe az, hogy a hatályos jogszabályokra építve teljes körűen tartalmazzák-e az intézmények alapdokumentumai a szülői és tanulói jogok gyakorlásának eszközeit, menetét. A fenntartó által összehívott tanévnyitó intézményvezetői értekezleten is napirendre került a szülők és tanulók törvény által előírt jogai maradéktalan biztosításának kérdése a közoktatási intézményekben. 
Mindezek után a panaszosok kifogásaikat továbbra is fenntartották, nevezetesen, hogy téves tájékoztatást kaptak az iskola megkezdését megelőző óvodai ismertető alkalmával. Ha akkor tudták volna, hogy a 4. osztálytól a német nyelv lesz a kötelező, akkor nem a panaszolt iskolába íratják gyermekeiket. Miután azonban úgy tájékoztatták őket, hogy a szülők többsége dönti el, hogy milyen nyelv lesz a kötelező, alappal tarthattak igényt a szülők többségi akarata szerinti angol nyelv oktatására.

Az érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény: A Magyar Köztársaság alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
64. § A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé.
70/F. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot. (2) A Magyar Köztársaság ezt a jogot a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelező általános iskolával, képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja meg.
70/G. § (1) A Magyar Köztársaság tiszteletben tartja és támogatja a tudományos és művészeti élet szabadságát, a tanszabadságot és a tanítás szabadságát.

Az ügy jogi háttere
1993. évi LXXIX. törvény a közoktatásról
243/2003. (XII. 17.) Korm. rendelet a Nemzeti alaptanterv kiadásáról, bevezetéséről és alkalmazásáról

A vizsgálat megállapításai
A Nemzeti alaptanterv az élő idegen nyelv oktatását a negyedik évfolyamtól teszi kötelezővé, mely azonban nem zárja ki, hogy akár már az első évfolyamtól biztosított legyen a nyelvoktatás. A vizsgált ügyben a panaszosok ezzel érveltek, és a számukra kínált lehetőség elsődleges szempont volt az iskolaválasztásban. A szülők az elmaradt nyelvoktatás mellett további ellentmondásként élték meg az egy iskolán belüli eltérő megoldást is, mely szerint egy ének-zene tagozatos osztály már elsőtől angol nyelvet tanul, még az az osztály, ahová a panaszosok gyermekei járnak, az ígéret ellenére csak 4. osztálytól tanulhat idegen nyelvet, és nem az ígért angol, hanem a német nyelvet. 
Az első osztályba történő beiratkozást követően a szülőknek lehetősége volt arra, hogy az iskola alapdokumentumai alapján tájékozódjanak a különböző kiadványokban, ismertető fórumokon elhangzottak teljesüléséről, a különböző osztályokban biztosított képzésekről, így még az első osztály megkezdése előtt dönthettek volna más intézmény választásáról, tekintettel arra, hogy a panaszosok gyermekei részére indított első osztályban az iskola program szerint az angol nyelv tanítása nem szerepelt. A beszerzett adatokból az is megállapítható volt, hogy az érintett osztályban az iskola a második és harmadik osztályban sem tervezte az angol nyelv tanítását.
Az iskola igazgatója arra az álláspontra helyezkedett, hogy a szülők által évek óta szorgalmazott követelés alapját képező ígéret, nem hangzott el. Álláspontom szerint azonban közel ötven személyt (tanulókat és szülőket) egyidejűleg érintő valamely esemény, csak akkor artikulálódhat ugyanazon panaszként, ha a kifogásolt tájékoztatás elhangzott, és valóban félreértésekre adott okot. Nem feladata azonban az országgyűlési biztosnak, hogy az egymásnak ellentmondó állításokat, az intézmény és fenntartójának képviselői által tett nyilatkozatokat mérlegelve, mintegy bizonyítási eljárás során hozzon megalapozott döntést, ugyanakkor kétségtelen, hogy a szülők valamennyi rendelkezésre álló fórumon, mindannyiszor egybehangzóan adták elő kifogásaikat. Az is tény, hogy a rendelkezésemre bocsátott iratanyagban ugyancsak fellelhető az iskola igazgatójának az alábbi kijelentése: „A szülők állították, hogy az óvodában a nyelvválasztás lehetőségéről tájékoztattuk őket. Nem őket tájékoztattuk, hanem a tagozatos osztályokba készülőket.” A nyelvoktatási lehetőségekről szóló információk tehát nagy valószínűséggel elhangozhattak, azonban a jelen lévő szülők számára alighanem félreérthető volt, így azért értelmezték úgy, hogy gyermekeik – a szülők közösségének egyetértése esetén – már első osztálytól angol nyelvet tanulhatnak.
A vizsgált panasz kapcsán szükségesnek tartom kiemelni, hogy a vizsgált, közoktatást érintő ügyben is, a művelődéshez való jog az Alkotmányban biztosított alapjogok második generációjaként ismert jogok csoportjának része, olyan társadalmi konszenzuson alapuló érték, amely államcélként fogalmazódik meg. Az állam törvényekben vállalt feladatának ellátását az önkormányzatok útján valósítja meg azáltal, hogy biztosítja – többek között – az ingyenes és kötelező általános iskola igénybevételének lehetőségét. Az Alkotmány 70/F. §-a értelmében a Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot, mégpedig a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelező általános iskolával, képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával. Az állampolgárok tanuláshoz való jogát az állam intézményfenntartói kötelezettsége alapozza meg, amelynek keretében az államnak mindenki számára – hátrányos megkülönböztetés nélkül – biztosítania kell e jog gyakorlását lehetővé tevő szervezeti és jogszabályi feltételeket. Ezeket a kötelezettségeket a panaszolt iskola teljesítette, a 4. osztálytól az idegen nyelvoktatást biztosította, ezért a vizsgálat a művelődéshez való joggal kapcsolatban visszásságot nem tárt fel.
Aggályos azonban a szülők panaszának kezelése. A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (Közokt. tv.) 83. §-a értelmében a tanuló, a szülő az iskola intézkedése, döntése ellen, illetve az intézkedés elmulasztása ellen, a tanuló érdekében eljárást indíthat, mely egyéni érdeksérelem esetén felülbírálati kérelemnek minősül. A vizsgált esetben az intézkedés elmulasztása (az első osztálytól kért és szorgalmazott angol nyelvoktatás elmaradása) alapján a szülők panasza, mint az eljárást megindító kérelem, egyéni érdeksérelmek összegzéseként egy közös beadványban fogalmazódott meg. A törvény szerint a felülbírálati kérelmet az iskolaszék, illetve, ha ilyen nem működik, a nevelőtestület tagjaiból álló, legalább háromtagú bizottság vizsgálja meg. A vizsgálat eredményeként az iskolaszék, illetve a bizottság a felülbírálati kérelmet elutasítja, vagy a döntés elmulasztóját döntéshozatalra utasítja, más esetben a hozott döntést megsemmisíti és a döntéshozót új döntés meghozatalára utasítja.
A panaszos és társai az eljárás során részletes iratanyagot bocsátottak rendelkezésemre, de az együttes beadványban előadott, ugyanakkor egyéni érdeksérelmeket érintő felülbírálati kérelem elbírálásáról szóló döntést nem csatoltak. A közoktatási törvény rendelkezései szerinti eljárási szabályokat tehát figyelmen kívül hagyta az iskola vezetése.
Az önkormányzat, mint fenntartó – a jogszabályok keretei között – nagyfokú önállósággal rendelkezik az intézményi struktúra kialakításában, szervezésében. A közszolgáltatás megvalósítására hozott döntéseit az országgyűlési biztos is kizárólag törvényességi és alkotmányossági okból vizsgálhatja felül, célszerűségi szempontból felülbírálni azokat egyetlen szervezetnek sincs törvényben biztosított joga. A csökkenő gyermekszám következtében az intézmények számtalan eszközzel igyekeznek az osztálylétszámokat feltölteni. Ennek érdekében vált gyakorlattá a nyílt iskolanap, a helyi lapokban, kábel tévékben olvasható-látható hirdetés, valamint az iskolaválasztást elősegítő tájékoztató kiadvány, és nem utolsósorban az óvodák felkeresése, ahol a kínált kedvező programmal rendelkező iskola számára egyidőben, nagyobb létszámú csoport nyerhető meg.
A közoktatásról szóló törvény 13. § (1) bekezdése értelmében a szülőt megilleti a nevelési, illetőleg nevelési-oktatási intézmény szabad megválasztásának joga. A nevelési, nevelési-oktatási intézmény szabad megválasztásának joga alapján gyermeke adottságainak, képességeinek, érdeklődésének, saját vallási, illetve világnézeti meggyőződésének, nemzeti vagy etnikai hovatartozásának megfelelően választhat óvodát, iskolát, kollégiumot. A 14. § (1) bekezdés szerint, a szülő joga különösen, hogy megismerje a nevelési-oktatási intézmény nevelési, illetve pedagógiai programját, házirendjét, tájékoztatást kapjon az abban foglaltakról.
A vizsgált esetben, álláspontom szerint, az intézmény szabad megválasztásának törvényben biztosított joga nem érvényesülhetett maradéktalanul, mert az iskola igazgatóhelyettesétől kapott félreérthető tájékoztatás alapján történt az iskolaválasztás. Az iskolai tájékoztatás hitelessége tehát legalábbis etikai szempontból kifogásolható, és a szülőket az iskolaválasztásban helytelen lépésre késztette.  Az évről-évre visszatérően jelentkező panasz az évek során tovább mélyült, a választott nyelv oktatása órarendszerűen részben sem oldódott meg, és végül egyes szülők gyermeküknek olyan intézményt kerestek, ahol a kívánt angol nyelvoktatás biztosított. A kényszerű iskolaváltás a gyermekek iskolai előmenetelében is felvethet kedvezőtlen hatásokat, beilleszkedési nehézségeket, mert az iskolakezdéssel járó feladatokon túl, az egymást és a tanárokat is megismerő, megszerető közösségből kiszakadva a gyermekeknek egy újabb változást kellett akceptálni, egy másik közösségbe beilleszkedni, ami a gyermeklélektannal foglalkozó kutatások szerint is komoly próbatétel egy alsó tagozatos kisdiáknak. Álláspontom szerint az iskola akkor járt volna el helyesen, ha a tájékoztatás során kilátásba helyezett tanulási lehetőséget maradéktalanul teljesíti, különösen akkor, ha az eltér a Nemzeti alaptanterv egyébként kötelező előírásaitól.
A vizsgált esetben tehát, az iskolakezdést megelőző szülői tájékoztatásban előadott körülményeket az első osztálytól kellett volna biztosítani, mert ellenkező esetben a szabad iskolaválasztást lehetővé tevő tájékozott döntéshozatal valóban olyan tévedésen alapul, amely e jog tekintetében visszásságot idéz elő. A tájékoztatáshoz való jog a közoktatási törvényben az egyes oktatási szereplők jogai között általános elvként szerepel, garanciális jellegű. Álláspontom szerint fontos különös hangsúlyt fektetni az oktatási szereplők közötti hatékony információ-áramlásra, a rendszeres tájékoztatásra, mert ezzel számos konfliktus megelőzhető. Az oktatási szereplők sok esetben nincsenek tisztában az őket megillető jogokkal, és ez növeli az iskola világában egyébként is létező függőségi viszonyból adódó estleges kiszolgáltatottságot.
Mindebből következően megállapítom, hogy az iskola a szülőknek nyújtott idegen nyelv oktatására vonatkozó pontatlan, félreérthető tájékoztatással a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben visszásságot okozott.
Tekintettel arra, hogy az iskola a jogszabályi előírásoknak megfelelően 4. osztálytól az élő idegen nyelv oktatását német nyelven biztosítja, intézkedést nem teszek, de a közelgő – március 1-je és április 30-a közötti – iskolai beiratkozásokra tekintettel, felhívom az iskola vezetőit, valamint a fenntartó önkormányzatot, hogy fordítsanak kiemelt figyelmet a tájékoztatásokon elhangzó információk és az iskolai alapdokumentumok összhangjára.

Budapest, 2008. március 20.

Dr. Szabó Máté sk.