Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 2884/2007. számú ügyben

Előadó: dr. Halász Zsolt

Az eljárás megindulása
A panaszos az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal Közép-Magyarországi Regionális Igazgatóság Végrehajtási Főosztálya eljárásával kapcsolatban panaszt terjesztett elő hivatalomhoz. Beadványában azt sérelmezte, hogy adótartozása után az állami adóhatóság annak ellenére kötelezte adóbírság és késedelmi pótlék fizetésére, hogy vagyonát a nyomozó hatóság büntetőeljárás keretében zár alá helyezte.
A panasz alapján felmerült a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye, és az ebből levezethető tisztességes eljáráshoz való jog sérelmének, illetve közvetlen veszélyének gyanúja, ezért a panasz alapján vizsgálatot folytattam.
Vizsgálatom eredményes befejezése – a tényállás tisztázása és a vonatkozó iratok beszerzése – érdekében az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 18. § (4) bekezdése alapján tájékoztatást kértem a Pénzügyminisztertől, valamint az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal elnökétől.

Érintett alkotmányos jogok, kötelezettségek
– a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelménye (Alkotmány 2. § (1)),
– a jogállamiság elvéből következő tisztességes eljáráshoz való (Alkotmány 2. § (1)).

A megállapított tényállás
A panaszos jelentős összegű jövedelemszerzését követően, büntetőeljárás indult vele szemben 1996-ban. A büntetőeljárás során a nyomozó hatóság teljes vagyonát zár alá vette. A büntetőeljárás megindulását követően az állami adóhatóság adóellenőrzést tartott a panaszosnál, amelynek keretében általános forgalmi adó és személyi jövedelemadó adónemekben összesen mintegy 231 millió forint összegű adótartozást állapított meg. A panaszos az adótartozást nem tudta az adóhatóság részére megfizetni, mert az ellene indult büntetőeljárás során valamennyi bankszámláját, ingó és ingatlan vagyonát a nyomozó hatóság zár alá vette és a bíróság pedig nem engedélyezte az adótartozásnak megfelelő vagyonrész zár alá vétel alóli feloldását. Ezzel egyidejűleg az adóhatóság a zár alá vétel tényét figyelmen kívül hagyta, az adótartozást további bírságokkal és pótlékokkal terhelte. 
A panaszost a Legfelsőbb Bíróság 2003 áprilisában az ellene emelt vád alól jogerősen felmentette, a zár alá vételt megszűntette. Ugyanezen évben az adóhatóság a panaszos bankszámlájáról az eredeti adótartozás összegét mintegy 42 millió forinttal meghaladó összeget szedett be. Emellett a büntetőeljárás és a zár alá vétel 7 éve alatt kivetett különböző bírságok és pótlékok miatt adó-, pótlék- és bírságtartozása mára az eredeti jövedelem összegét is meghaladta.
Az adózás rendjéről szóló 1990. évi XCI. törvény (régi Art.) 68. § (1) bekezdése szerint nem kell késedelmi pótlékot fizetni arra az időszakra, amelyre az adózó a késedelmét igazolta. Igazolásnak csak akkor van helye, ha a késedelmet elháríthatatlan külső ok idézte elő. A régi Art. 73. § (1) bekezdése szerint az adóbírság mértéke kivételes méltánylást érdemlő körülmény esetén hivatalból vagy kérelemre mérsékelhető, illetőleg kiszabása mellőzhető, ha a körülményekből megállapítható, hogy az adózó, illetve intézkedő képviselője, alkalmazottja, tagja vagy megbízottja az adott helyzetben a tőle elvárható körültekintéssel járt el. 
Hasonlóan rendelkezik az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény (új Art.) 166. §-a, amely szerint nem kell késedelmi pótlékot fizetni arra az időszakra, amelyre az adózó a késedelmét igazolta, és a késedelmet elháríthatatlan külső ok idézte elő, valamint a 171. § (1) bekezdése, amely szerint az adóbírság mértéke kivételes méltánylást érdemlő körülmény esetén hivatalból vagy kérelemre mérsékelhető, illetőleg kiszabása mellőzhető, ha a körülményekből megállapítható, hogy az adózó, illetve intézkedő képviselője, alkalmazottja, tagja vagy megbízottja az adott helyzetben a tőle elvárható körültekintéssel járt el. 
Mind a korábbi, mind a jelenlegi szabályozás az adójogi szankciók kiszabásával összefüggésben figyelemmel van arra a körülményre, ha az adózó a rajta kívülálló ok miatt nem tud eleget tenni fizetési kötelezettségének. A teljes vagyon zár alá vétele egyértelműen ilyen akadály. 
A pénzügyminiszter megkeresésemre adott válasza szerint az akadályoztatás tényét és annak időtartamát az adóhatóság hivatalból nem tudja figyelembe venni, azt az adózónak kell igazolnia. Ugyanakkor a zár alá vétel a végrehajtási eljárás megindítását nem, de annak lefolytatását kétségtelenül akadályozza.
A zár alá vétel időtartama alatt a panaszos terhére mintegy 35 millió forint adóbírság és 258 millió forint késedelmi pótléktartozás keletkezett. A pótléktartozás 2007 végére meghaladta a 307 millió forintot. 
Az adóhatóság a megkeresésem kézhezvételét követően felülvizsgálta a bírság és pótlékfelszámítás jogszerűségét, amelynek eredményeképpen 2008. március 28-án törölte a panaszos mintegy 35 millió forint összegű adóbírság tartozását, valamint a késedelmi pótléktartozásából közel 234 millió forintot. Ezt követően – a fennmaradó tételeket felülvizsgálva – 2008 júliusában törölte a még fennálló késedelmi pótléktartozást is.

A vizsgálat megállapításai
1. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa számára feladat- és hatáskört, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
Tekintettel arra, hogy az ügyben eljáró Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal az Obtv. 29. § (1) a) pontja szerinti közigazgatási feladatot ellátó szerv, így eljárásának vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján egyértelműen ombudsmani hatáskörbe tartozik. A panaszos számára a döntést követően a jogorvoslati lehetőség nem volt biztosítva.

2. Az érintett alkotmányos jogok tekintetében
A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 1. § (2) bekezdése alapelvi szinten rögzíti, hogy a közigazgatási hatóság a hatáskörének gyakorlásával nem élhet vissza, hatásköre gyakorlása során a szakszerűség, az egyszerűség és az ügyféllel való együttműködés követelményeinek megfelelően köteles eljárni. A Ket. 4. § (1) szerint az ügyfeleket megilleti a tisztességes ügyintézéshez való jog. A törvényes eljárás követelménye az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény 2. § (1) bekezdése alapján is át kellett hassa a hatóságok – köztük az állami adóhatóság – tevékenységét. A tisztességes eljárás követelménye nem a Ket. hatályba lépésével bevezetett újdonság. E követelményt az Alkotmánybíróság számos korábbi határozata is megfogalmazta.
A tisztességes eljáráshoz való jog az Alkotmányban explicit módon nem nevesített, de az alkotmánybírósági gyakorlatban az 57. § (1) bekezdésébe foglalt független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve a 2. § (1) bekezdéséből eredő eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából tartalmilag levezetett alkotmányos alapjog (315/E/2003. AB határozat).
Az Alkotmánybíróság a tisztességes eljáráshoz való jog lényegéről kialakított álláspontját elvi jelentőséggel a 6/1998. (III. 11.) AB határozatban foglalta össze. Eszerint a tisztességes eljárás követelménye olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. Az Alkotmánybíróság eljárásában azonban csupán a tisztességes eljárás megkövetelte általános ismérvek megállapítására van lehetőség. Az Alkotmánybíróság a határozatban utalt arra, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog abszolút jog, amellyel szemben nem létezik mérlegelhető más alapvető jog vagy alkotmányos cél, mert már maga is mérlegelés eredménye. (6/1998. (III. 11.) AB határozat, 14/2004. (V. 7.) AB határozat)
Az Alkotmánybíróság értelmezésében jogbizonytalanságot teremt, ha az állampolgárokat a jogszabály túlbuzgóságból vagy hibás értelmezésből eredő indokolatlan zaklatásnak teszi ki. (49/1995. (VI. 30.) AB határozat)

3. Az ügy érdeme tekintetében
Álláspontom szerint jelen ügyben a panaszos olyan – az alkotmánybírósági gyakorlat keretében említett – indokolatlan zaklatása történt, amely az alkalmazni rendelt jogszabály hibás értelmezésből eredt. Nem értek egyet a pénzügyminiszter fent említett álláspontjával, miszerint az akadályoztatás tényét és annak időtartamát az adóhatóság hivatalból nem tudja figyelembe venni, azt az adózónak kell igazolnia. Az adóhatóság a vizsgált esetben, a végrehajtás foganatosítása során szükségszerűen a zár alá vétel jogi akadályába ütközött, így az annak időszakára felszámított adóbírság és késedelmi pótlék felszámítása és különösen a végrehajtási akadály észlelését követően történt végrehajtási cselekmények foganatosításával az adóhatóság a jogállamiság elvével és a tisztességes eljárás követelményével összefüggő visszásságot okozott. Az adóhatóság az ilyen akadály észlelését követően már nem hivatkozhat arra, hogy az akadályt nem észlelte. Az, hogy megkeresésem kézhezvételét követően az adóhatóság felülvizsgálta a sérelmezett követeléseit, nem változtat azon, hogy a bírság és pótléktartozások felszámításával súlyos visszásságot okozott.

Intézkedéseim
Tekintettel arra az adóhatóság megkeresésem alapján orvosolta a feltárt visszásságot, a konkrét ügyben külön intézkedést nem kezdeményezek. 
Ugyanakkor a kifogásolt gyakorlatból következő visszásság jövőbeni elkerülése érdekében, az Obtv. 21. §-a alapján kezdeményezem az Adó-és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal elnökénél, hogy indítson átfogó belső vizsgálatot, annak feltárására, hogy az elmúlt 10 évben történtek-e hasonló esetek, és amennyiben igen, úgy valamennyi ügyben tegye meg a szükséges intézkedéseket a jogszerű állapot helyreállítása érdekében.

Budapest, 2008. szeptember 3.

Dr. Szabó Máté sk.