Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jogkörében eljáró
adatvédelmi biztos
Jelentése
az OBH 2853/2007. számú ügyben

Előadó: dr. Győrffy Zsuzsa
Az eljárás megindulása
A panaszos beadványa szerint Tokaj Város Gyámhivatalánál többször jelezte, hogy volt felesége meghiúsítja gyermekével való kapcsolattartását, végrehajtást kért. A panaszos sérelmezte, hogy a gyámhivatal nem, vagy késedelmesen intézkedett.
A beadvánnyal kapcsolatban alkotmányos jogokkal összefüggő sérelmek gyanúja merült fel, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján az állampolgári jogok országgyűlési biztosának általános helyettese vizsgálatot indított, és a gyámhivatal vezetőjétől tájékoztatást és az ügyben keletkezett dokumentumok másolatának rendelkezésére bocsátását kérte.

A megállapított tényállás
A panaszos a gyámhivatalnál 2006. április 3-án iktatott beadványaiban jelezte, hogy gyermekével volt felesége nem biztosítja a kapcsolattartást, végrehajtást kért. A gyámhivatal a gyermek anyját április 28-ára idézte, a panaszost erről nem értesítette. 
Az anya az idézésre nem jelent meg, de április 27-i keltezéssel megküldte a gyámhivatalnak a Kőbányai Gyermekjóléti Központtal általa és volt férje által közösen kötött mediációs szerződés másolatát. 
A panaszos május végén tájékoztatta a gyámhivatalt, hogy az anya a mediációs szerződésben foglaltakat nem tartja be, a gyermeket nem viszi kapcsolattartásra. 
A panaszos ezt követően is folyamatosan jelezte a kapcsolattartások meghiúsítását. Mivel a gyámhivatal érdemi döntést nem hozott, a panaszos a Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Közigazgatási Hivatal Szociális és Gyámhivatalához [Jelenleg: Észak-Magyarországi Regionális Közigazgatási Hivatal Szociális és Gyámhivatal BAZ Megyei Területi Kirendeltsége (a továbbiakban: megyei gyámhivatal)] fordult, kérte az első fokon eljáró hatóság kizárását. A megyei gyámhivatal 54.305-2/2006. számú, 2006. július 20-án kelt végzésével a panaszos kizárási kérelmét elutasította. A másodfokú hatóság a gyámhivatalt – 30 napos határidőtűzéssel – az eljárás lefolytatására utasította. 
Az anyát a gyámhivatal június 14-ére újra idézte, a panaszost ismét nem értesítette. Az anya az idézésre megjelent, tájékoztatta az ügyintézőt, hogy a kapcsolattartás újraszabályozását kéri a bíróságtól. Az anya a keresetet július 19-én benyújtotta a Budai Központi Kerületi Bírósághoz.
Az anya augusztus 15-én kérte a gyámhivatalt, hogy a bíróság döntéséig a kapcsolattartást függessze fel. A gyámhivatal a kérésnek eleget tett, 10.305-30/2006. számú, 2006. augusztus 25-én kelt határozatával a végrehajtási eljárást a Budai Központ Kerületi Bíróság jogerős döntéséig felfüggesztette.
Közben a panaszos a határozatot megfellebbezte. A fellebbezést a gyámhivatal szeptember 15-én felterjesztette a másodfokon eljáró hatósághoz. A megyei gyámhivatal az első fokú döntést 54. 305.-4/2006. számú, 2006. november 22-én kelt határozatával megsemmisítette, a gyámhivatalt új eljárásra utasította.
A panaszos augusztus 21-én jelezte, hogy volt felesége a gyermekével való nyári időszakos kapcsolattartást nem biztosította, végrehajtást kért.
A gyámhivatal az anyát – tekintettel arra, hogy eljárását csak a másodfokú döntés kézhezvétele után folytathatta – december 8-ára idézte, a panaszos értesítését ismét elmulasztotta. Az anya az idézésre megjelent, nyilatkozott az elmaradt kapcsolattartások okairól, a gyermek betegségére vonatkozó orvosi igazolásokat csatolta.
December 11-én a panaszos – jogi képviselője útján – mediációs eljárás elrendelésére kérte a gyámhivatalt. 
A gyámhivatal válaszában tájékoztatta a jogi képviselőt, hogy mediációs eljárást a gyámhivatal egyoldalú kérelemre nem rendelhet el, arra a felek együttes kérelmére, vagy a gyámhivatal kezdeményezésére, a felek együttes beleegyezésével van lehetőség.
A panaszos és volt felesége 2007. január 18-án a Kapcsolat Alapítvánnyal megállapodást kötött az apai kapcsolattartásokról, továbbá arról, hogy a szülők mediációs eljáráson vesznek részt. A Kapcsolat Alapítvány a megállapodást megküldte a gyámhivatalnak.
A gyámhivatal a panaszost és volt feleségét február 16-ára idézte. A panaszos – tekintettel a folyamatban lévő mediációs eljárásra – javasolta, hogy a gyámhivatal későbbre idézze a szülőket. Kérte, hogy a hatóság rendelkezzen az elmaradt kapcsolattartások pótlásáról is.
A panaszos – mivel a Kapcsolat Alapítvánnyal kötött megállapodás május 12-éig szólt – nem kérte a megállapodás jóváhagyását a gyámhivataltól.
A gyámhivatal a panaszost és volt feleségét június 6-ára idézte. A felek a gyámhivatalnál megjelentek. A panaszos tájékoztatta az ügyintézőt, hogy a június 1-jén esedékes kapcsolattartás elmaradt. A gyermek anyjának állítása szerint ebben az időpontban az apa nem ment el a gyermekért. A szülők közösen kérték, hogy a gyámhivatal jelöljön ki mediátort számukra. 
A gyámhivatal a kérelemnek eleget tett, a szülők által megjelölt mediátort kijelölte. A mediátor a kijelölést – családi körülményeire hivatkozva – visszautasította. A gyámhivatal június 20-án új mediátort jelölt ki. A dokumentumok hivatalomnak való megküldésekor a mediátor a kijelölés elfogadásáról még nem nyilatkozott, az eljárás folyamatban volt.
A gyámhivatal 10-212-15/2007. számú, 2007. június 11-én kelt végzésében a panaszos június 1-jén elmaradt kapcsolattartás végrehajtására irányuló kérelmét – tekintettel arra, hogy a kérdéses napon az apának nem volt kapcsolattartási joga – elutasította. A panaszos végrehajtási kifogást nem nyújtott be, így a hivatkozott végzés vizsgálatára az Obtv. 16. § (1) bekezdésében foglaltak értelmében nem volt lehetőségem.

Érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

A vizsgálat megállapításai
A Ket. vonatkozó rendelkezései szerint az ügyfél a kérelmére indult eljárásban nem kötelezhető a megjelenésre, de legalább öt nappal korábban értesíteni kell a foganatosításra kerülő cselekményről, azzal a tájékoztatással, hogy a meghallgatáson (szemlén, tárgyaláson) részt vehet. A hivatkozott jogszabály szerint a gyámhivatalnak a panaszost az általa kezdeményezett végrehajtási eljárások során a gyermek anyjának idézésével egyidejűleg értesítenie kellett volna.
Az értesítés hiányában a panaszosnak nem volt lehetősége arra, hogy az ügyben nyilatkozatot tegyen.
Megállapítottam, hogy az értesítés elmulasztásával a gyámhivatal a jogállamiságból eredő jogbiztonság követelményével összefüggésben visszásságot okozott.
A panaszos és volt felesége két alaklommal (2006 májusában és 2007 januárjában) mediációs szerződést kötöttek a Kőbányai Gyermekjóléti Központtal és a Kapcsolat Alapítvánnyal. Folyó év júniusában a felek közösen kérték mediátor kijelölését. A gyámhivatalnak mindhárom alkalommal el kellett volna rendelnie a végrehajtási eljárás felfüggesztését. A gyámhivatal ezt elmulasztotta, az eljárást nem függesztette fel, érdemi döntést nem hozott.
Megállapítottam, hogy a gyámhivatal a fentiekben ismertetett mulasztásával ugyancsak visszásságot okozott a jogállamiságból eredő jogbiztonság követelményével.
A gyámhivatal eljárását 2006. augusztus 25-én kelt határozatával – az anya kérésére – a bíróság jogerős döntéséig felfüggesztette. Az megyei gyámhivatal a panaszos fellebbezésére 2006. november 22-én kelt határozatával az első fokon hozott döntést megsemmisítette, a gyámhivatalt új eljárásra utasította. A másodfokú határozat helyesen sorolta fel az első fokon hozott döntés anyagi jogi és eljárásjogi hibáit, de eljárása – tekintettel arra, hogy az érdemi döntést csak jóval az ügyintézési határidőn túl hozta meg – késedelmes volt.
Megállapítottam, hogy az ügyintézési határidő túllépésével a megyei gyámhivatal is a jogállamiságból erdő jogbiztonság követelményével, ezen belül a tisztességes eljárással összefüggő visszásságot okozott.

Ajánlás
A vizsgálatom során feltárt jogsértések és az alkotmányos joggal összefüggő visszásságok elkerülése érdekében az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján felkérem az Észak-Magyarországi Regionális Közigazgatási Hivatal Szociális és Gyámhivatal BAZ Megyei Területi Kirendeltsége vezetőjét, hogy a jövőben határozataikat – figyelemmel annak garanciális jelentőségére – a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvényben előírt határidőben hozzák meg. Tokaj Város Gyámhivatala vezetőjét pedig arra kérem, hogy a jövőben eljárásaikat a vonatkozó jogszabályoknak megfelelően folytassák le, döntéseiket a jogszabályi előírásoknak megfelelően hozzák meg.

Budapest, 2007. augusztus 27.

Dr. Péterfalvi Attila sk.

Melléklet: Az ügy jogszabályi háttere
2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól (Ket.) 
20. § (1) A hatóság a hatáskörébe tartozó ügyben illetékességi területén köteles eljárni. Ha e kötelességének a rá irányadó ügyintézési határidőn belül nem tesz eleget, a felügyeleti szerv - kérelemre vagy hivatalból - soron kívül, de legkésőbb a tudomásszerzéstől számított öt napon belül kivizsgálja a mulasztás okát. (2) A hatóság mulasztása esetén a felügyeleti szerv újabb - az ügyfajtára irányadó ügyintézési határidő és a döntés-előkészítés fokának figyelembevételével megállapított - határidő kitűzésével a mulasztó hatóságot három napon belül az eljárás lefolytatására utasítja. (3) Ha a felügyeleti szerv által megállapított újabb határidő eredménytelenül telt el, a felügyeleti szerv az eljárásra haladéktalanul - a (4) és (5) bekezdésben foglalt kivétellel - a mulasztóval azonos hatáskörű másik hatóságot jelöl ki, egyidejűleg a mulasztó hatóság vezetője ellen fegyelmi eljárást kezdeményez. A kezdeményezés alapján a fegyelmi eljárás megindítása kötelező. A kijelölt hatóság az ügyben irányadó ügyintézési határidőn belül köteles érdemi határozatot hozni.
32. § (1) Ha az ügy érdemi eldöntése olyan kérdés előzetes elbírálásától függ, amelyben az eljárás más szerv hatáskörébe tartozik, vagy ugyanannak a hatóságnak az adott üggyel szorosan összefüggő más hatósági döntése nélkül megalapozottan nem dönthető el, továbbá ha a döntéshez külföldi hatóság vagy más szerv álláspontját is be kell szerezni, a hatóság az eljárást felfüggeszti. Amennyiben a más szerv előtti eljárás megindítására az ügyfél jogosult, erre őt megfelelő határidő kitűzése mellett fel kell hívni. Ha az ügyfél a felhívásnak nem tesz eleget, a hatóság az eljárást megszünteti, vagy a rendelkezésre álló adatok alapján dönt.
33. § (1) Az érdemi határozatot az (5) bekezdésben meghatározott időponttól számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig törvény vagy kormányrendelet állapíthat meg. (2) Kiskorú ügyfél esetében, továbbá ha életveszéllyel vagy súlyos kárral fenyegető helyzet elhárítása indokolja, vagy ha a közbiztonság érdekében egyébként szükséges, az érdemi határozatot soron kívül kell meghozni. (3) Az ügyintézési határidőbe nem számít be: e) az eljárás felfüggesztésének időtartama,
42. § (3) Az eljárásban nem vehet részt ügyintézőként az, akitől nem várható el az ügy tárgyilagos megítélése. (4) Ha a kizárási ok a hatóság vezetőjével, illetve az államigazgatási hatósági jogkörben eljáró polgármesterrel, főpolgármesterrel, jegyzővel, főjegyzővel, a közgyűlés elnökével szemben merül fel, az ügyben - jogszabály eltérő rendelkezése hiányában - a felügyeleti szerv által kijelölt másik azonos hatáskörű hatóság jár el. E rendelkezést nem kell alkalmazni a hatósági bizonyítvánnyal, igazolvánnyal és nyilvántartással, illetve a jogszabályban meghatározott mértékű - nem mérlegelési jogkörbe tartozó - adó- vagy más fizetési kötelezettség megállapításával kapcsolatos ügyekben.
46. § (1) Azt, akinek személyes meghallgatása az eljárás során szükséges, a hatóság határnap vagy határidő megjelölésével arra kötelezi, hogy előtte vagy a megjelölt helyen jelenjen meg. (2) Az ügyfél a kérelmére indult eljárásban nem kötelezhető a megjelenésre, kivéve, ha a hatóság a kérelemre indult eljárást hivatalból folytatja.
49. § Ha a hatóság nem tartja szükségesnek az ügyfél idézését, köteles az ügyfelet a tanú és a szakértő meghallgatásáról, a szemléről és a tárgyalásról - ha az ügy körülményeiből más nem következik - legalább öt nappal korábban értesíteni azzal a tájékoztatással, hogy a meghallgatáson (szemlén, tárgyaláson) részt vehet, de megjelenése nem kötelező. Ezt a rendelkezést kell alkalmazni arra az ügyfélre is, akinek kérelmére az eljárást megindították. Az értesítést - ha az ügy körülményeiből más nem következik - úgy kell közölni, hogy az az eljárási cselekmény időpontja előtt legalább öt nappal az ügyfélhez megérkezzen.

149/1997. (IX. 10.) Korm. rendelet a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról (Gyer.)
30/A. § (1) Ha a szülők, illetve a 28. § (1) bekezdése szerinti jogosultak a kapcsolattartás módjában vagy idejében nem tudnak egyezségre jutni, a gyámhivatal felhívja a feleket a gyermekvédelmi közvetítői (mediációs) eljárás igénybevételének a lehetőségére. Közvetítői eljárás a végrehajtási eljárás során is igénybe vehető. A közvetítői eljárásra a felek együttes kérelmére vagy a gyámhivatal kezdeményezésére a felek beleegyezésével kerülhet sor. (2) Ha a kapcsolattartás szabályozására irányuló eljárás alatt vagy a végrehajtási eljárás során a felek bejelentik a gyermekvédelmi közvetítői eljárás igénybevételére vonatkozó szándékukat, a gyámhivatal tájékoztatást ad számukra a közvetítői eljárás helyéről, menetéről, és egyidejűleg elrendeli az előtte folyamatban lévő eljárás négy hónapra történő felfüggesztését. (3) Ha a közvetítői eljárás 4 hónap alatt nem vezet eredményre, erről a közvetítő tájékoztatja a gyámhivatalt. Ilyen esetben a gyámhivatal az eljárást hivatalból folytatja. (4) Amennyiben a közvetítői eljárás valamelyik fél együttműködésének hiánya miatt nem vezet eredményre, a másik fél kérelmére a gyámhivatal az eljárást 4 hónapon belül is folytatja.
30/B. § (1) A gyermekvédelmi közvetítői eljárás keretében a felek együttesen jelölik ki a közvetítőt a Nemzeti Család- és Szociálpolitikai Intézet Országos Gyermekvédelmi Szakértői Névjegyzékébe vagy az Igazságügyi Minisztérium közvetítői névjegyzékébe felvett közvetítők közül. A névjegyzékek a gyámhivatal, valamint a gyermekjóléti szolgálat hivatali helyiségében tekinthetők meg. (2) Ha a felek a közvetítő személyében megállapodtak, a gyámhivatal értesíti a közvetítőt a kijelölésről. A közvetítő az értesítéstől számított három munkanapon belül írásban nyilatkozik a kijelölés elfogadásáról vagy visszautasításáról, valamint a kijelölés elfogadása esetén arról is, hogy nem elfogult, illetve vele szemben a Ket. 42. §-ában meghatározott kizáró okok nem állnak fenn.
30/C. § (1) A közvetítő a kijelölés elfogadásától számított 15 napon belül a feleket megbeszélésre hívja meg. Az első megbeszélésen a közvetítő tájékoztatja a feleket az eljárás menetéről, annak lényeges elemeiről és a titoktartási kötelezettségről. (2) A közvetítő a feleket, valamint a 12 éven felüli gyermeket minden esetben meghallgatja, az ítélőképessége birtokában lévő gyermeket pedig csak a felek, illetve a gyámhivatal javaslata esetén hallgatja meg. (3) Egy ügyben szükség szerint több megbeszélés is tartható.
30/D. § (1) Ha a felek között egyezség jön létre, azt a közvetítő írásba foglalja, melyet a közvetítő és a felek is aláírnak. (2) A közvetítő az aláírt egyezséget 8 napon belül megküldi a kapcsolattartást szabályozó gyámhivatalnak. A gyámhivatal a felek kérelmére az egyezséget jóváhagyja.
33. § (1) A kapcsolattartás engedélyezése tárgyában hozott határozat végrehajtása iránti eljárás megindításának a) a kapcsolattartás pótlására, ennek hiányában a kapcsolattartásra - a kapcsolattartás engedélyezése tárgyában hozott határozatban - előírt határidő elteltétől, illetve b) a (2) bekezdés szerinti veszélyeztető magatartás tudomásra jutásától számított 30 napon belül van helye. (2) A gyermek fejlődését veszélyezteti, ha a kapcsolattartásra jogosult vagy a kapcsolattartásra kötelezett a kapcsolattartás engedélyezése tárgyában hozott határozatnak önhibájából ismételten nem tesz eleget. (3) Ha a kapcsolattartásra jogosult vagy a kapcsolattartásra kötelezett a kapcsolattartás végrehajtása iránti kérelmét visszavonja, ugyanannak az elmaradt kapcsolattartásnak a végrehajtására nem indíthat újabb eljárást. (4) Ha a gyámhivatal az (1)-(2) bekezdésben foglaltak vizsgálata során megállapítja az önhiba fennállását, a végrehajtás iránti kérelem beérkezésétől számított 30 napon belül végzéssel elrendeli a végrehajtást. A végrehajtást elrendelő végzésben a mulasztó felet a) felhívja, hogy a végzés kézhezvételét követően esedékes kapcsolattartásnak a kapcsolattartás engedélyezése tárgyában hozott határozat szerinti időpontban és módon tegyen eleget, illetve hagyjon fel a gyermeknek a másik fél ellen történő nevelésével, b) figyelmezteti az a) pont szerinti kötelezettség önhibából történő nem teljesítésének jogkövetkezményeire, c) kötelezi a kapcsolattartás meghiúsítása folytán keletkezett igazolt költségek viselésére. (5) Ha a kapcsolattartásra jogosult vagy a kapcsolattartásra kötelezett a (4) bekezdés szerinti végrehajtást elrendelő végzésben foglalt kötelezettségének nem tesz eleget, a Ket. 140. § (1) bekezdésében foglaltakon túl a gyámhivatal kérelemre, a kérelem beérkezésétől számított 30 napon belül végzéssel a) a gyermekjóléti központ kapcsolatügyeletének, illetve a gyermekjóléti szolgálatnak a közreműködését vagy a védelembe vétel elrendelését kezdeményezheti, ha a kapcsolattartás gyakorlása konfliktusokkal jár, folyamatosan akadályokba ütközik, illetve a felek között kommunikációs zavarok állnak fenn, b) a gyermekvédelmi közvetítői (mediációs) eljárás igénybevételét kezdeményezheti azzal, hogy amennyiben a felek bejelentik a gyermekvédelmi közvetítői eljárás igénybevételére vonatkozó szándékukat, a 30/A. § (2) bekezdése alapján felfüggeszti a végrehajtási eljárást. (6) Az (5) bekezdésben foglalt intézkedések meghozatalára a (4) bekezdés szerinti végrehajtást elrendelő végzés jogerőre emelkedésétől számított 1 éven belül van lehetőség.