Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 2793/2007. számú ügyben

Előadó: dr. Kristó Annamária
Az eljárás megindulása
Az elmúlt időszakban több olyan beadvány érkezett Hivatalomhoz, amelyekben a külföldi felsőoktatási intézmények, nappali tagozatán tanuló, magyar állampolgárságú diákok magyarországi egészségbiztosításának 2007. április 1-jétől történt változását sérelmezték. 
A beadványokban előadottakkal kapcsolatban felmerült a diszkrimináció tilalmával, a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való joggal, valamint a szociális biztonsághoz való joggal összefüggésben a sérelem gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam, amelynek során az egészségügyi minisztert felkértem az üggyel kapcsolatos szakmai álláspontjának kifejtésére.
Tekintettel arra, hogy a beadványokban előadottak tartalmukat tekintve azonosak, ezért az OBH 2604/2007., OBH 2638/2007., OBH 2672/2007., OBH 3794/2007., OBH 4471/2007., OBH 4657/2007. ügyeket együtt kezeltem.

Érintett alkotmányos jogok
70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül. (2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti. (3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti. (Diszkrimináció tilalma)
70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez. (2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg. (A lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog)
70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak. (2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg. (A szociális biztonsághoz való jog)

Az ügy jogszabályi háttere
Az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény
A társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások fedezetéről szóló 1997. évi LXXX. törvény
A kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény
217/1997. (XII. 1.) Korm. rendelet a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény végrehajtásáról
A Szociális biztonsági rendszereknek a Közösségen belül mozgó munkavállalókra, önálló vállalkozókra és családtagjaikra történő alkalmazásáról szóló 1408/71 EK rendelet

Megállapított tényállás és a vizsgálat megállapításai
A panaszosok beadványaikban egyöntetűen azt sérelmezték, mivel külföldi felsőoktatási intézmény nappali tagozatán folytatnak tanulmányokat, magyar állampolgárságuk ellenére, 2007. április 1-jétől megszüntették az egészségbiztosítási jogviszonyukat. Tekintettel arra, hogy a magyar felsőoktatás keretében nappali tagozaton tanuló diáktársaik 2007. április 1-jét követően is, változatlanul biztosítottak, álláspontjuk szerint diszkriminatív módon esnek ki a magyarországi térítésmentes egészségügyi ellátásból.
Az Alkotmány 70/D. § (1) bekezdése deklarálja a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jogot, amely (2) bekezdése nevesíti annak megvalósulási körét, így többek között ezt a jogot a Magyar Köztársaság az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével biztosítja. Az Alkotmánybíróság következetes álláspontja, hogy a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jognak nincsen alkotmányos mércéje, az államnak kötelessége a minimális ellátórendszert biztosítani.
Az Alkotmánybíróság több alkalommal értelmezte az Alkotmány e rendelkezését. Az 54/1996. (XI. 30.) AB határozatában rámutatott arra, hogy az Alkotmány 70/D. §-ában foglalt lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog olyan alkotmányos állami feladatvállalást jelent, amely alapján az állam – többek között – egészségügyi intézményrendszer működtetésére és az orvosi ellátás megszervezésére köteles.
A lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jogot az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvényben biztosított betegjogok töltik ki tartalommal. Így az egyik legalapvetőbb betegjog az egészségügyi ellátáshoz való jog, amelynek alapján: Minden betegnek joga van – jogszabályban meghatározott keretek között – az egészségi állapota által indokolt, megfelelő, folyamatosan hozzáférhető és megkülönböztetés nélküli egészségügyi ellátáshoz.
A törvény megfogalmazza azokat a további követelményeket (folyamatos hozzáférhetőség, diszkriminációmentesség) is, amelyeket az egészségügyi ellátórendszer egészének, az egészségügyi szolgáltatást végző intézményeknek, illetve az egészségügyi dolgozóknak teljesíteniük kell ahhoz, hogy az egyének egészségügyi ellátáshoz való joga megfelelő módon valósulhasson meg.
Az Alkotmány deklarálja a szociális biztonsághoz való jogot, amely szorosan kapcsolódik az egyének egészségügyi ellátáshoz való jogához. Ennek értelmében a Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak. A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a szociális biztonsághoz való jog tartalma, az állami kötelezettségvállalásban megnyilvánuló „ellátáshoz való jogot” jelenti. Az állam eleget tesz alkotmányi kötelezettségének, ha a szociális ellátás biztosítására megszervezi és működteti a társadalombiztosítás és a szociális támogatás egyéb rendszereit.
Az Országgyűlés az Alkotmányban foglalt elvekből kiindulva, az esélyegyenlőség megteremtésének az érdekében, az állampolgárok számára az egészségük megőrzéséhez, helyreállításához és egészségi állapotuk javításához szükséges egészségügyi ellátásra alkotta meg a társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások fedezetéről szóló 1997. évi LXXX. törvényt (a továbbiakban: Tbj.), továbbá az ahhoz kapcsolódó, a társadalombiztosítási jogviszony alapján nyújtható egészségügyi ellátások különös szabályait, nevezetesen a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvényt (a továbbiakban: Ebtv.). 
A törvény általános indokolása szerint az egészségügyi ellátások hozzáférésében érzékelhető egyenlőtlenségek csökkentése az ezredvég társadalmainak általános elvárása és egyben legnagyobb kihívása.
Általánosnak tekinthető az a törekvés, amely az egészségügyi ellátások jelentős részét, – az egészségi állapot védelmét, javítását, megőrzését szolgáló alapvető ellátásokat – minden polgár számára egyenlő eséllyel igénybe vehetően a társadalombiztosítás vagy az állami egészségügyi szolgálat körébe utalja, és az ezt meghaladó igények kielégítését bízza a piacra.
A szolidaritás elvének garantálása érdekében az államnak lényegi szerepet kell betöltenie az egészségügyi ellátó rendszerek finanszírozásának szabályozása terén. Meghatározó alapelv az, hogy a biztosítottak és az egészségügyi szolgáltatásra jogosultak között a szolgáltatások hozzáférésében a járulékfizetés mértékétől és jogcímétől függően nem lehet különbséget tenni, azaz a törvény megerősíti azt a rendszert, amely a szolidaritás elvén működik.
Ugyanakkor a kötelező társadalombiztosítás célja, hogy az egyéni felelősség és öngondoskodás követelményeinek és a társadalmi szolidaritás elveinek megfelelően szabályozza a társadalombiztosítás keretében létrejövő jogviszonyokat. A foglalkoztatók és a biztosítottak biztosítási jogviszonnyal kapcsolatos kötelezettségeit: a biztosítottaknak a társadalombiztosítás rendszerében való részvételi kötelezettségét, a foglalkoztatók és a biztosítottak fizetési kötelezettségét és ennek a közteherviselésnek megfelelő teljesítését. A kötelező társadalombiztosítási rendszerben a biztosítási elv, a társadalmi szolidaritás és a tulajdonhoz fűződő jogok alkotmányos keretek közötti korlátozása együttesen érvényesül.
A biztosítottak egyes társadalombiztosítási ellátások igénybevételére való jogosultságát a társadalombiztosításban való részvételi kötelezettségük, illetve – törvényben meghatározott ellátások kivételével – társadalombiztosítási járulékfizetési kötelezettségük, valamint a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvényben meghatározott díjfizetési kötelezettségük teljesítése alapozza meg. 
A diszkrimináció tilalmával kapcsolatos felvetésekkel összefüggésben utalni kell arra, hogy az Alkotmánybíróság számos határozatában foglalkozott a szociális biztonsághoz való joggal, illetve a diszkrimináció tilalmával, és ezzel összefüggésben következetes gyakorlatában megállapította, hogy „sem a jogegyenlőség alkotmányos követelményéből, sem a diszkrimináció tilalmából nem következik, hogy az állam célszerűségi, gazdaságossági, jogtechnikai, az eltérő jogi helyzetekre figyelemmel lévő szempontok szerint a jogok és kötelezettségek jogalkotási úton való megállapítása során a jogalanyok között ne különböztethetne, ha ezzel az alkotmányos követelményeket nem sérti. Az Alkotmány 70/A. §-a nem mindenfajta különbséget tilt, hiszen az ilyenfajta tilalom eleve összeegyeztethetetlen lenne a jog rendeltetésével.” [9/2003. (IV. 3.)AB határozat]
A jogalkotó 2007. április 1-jétől biztosítotti/jogosulti státuszhoz kötötte a térítésmentes egészségügyi szolgáltatásra való jogosultságot, ugyanakkor bővítette azon személyek körét, akik után a szolidaritási elv érvényesítésével az állam fizeti meg a járulékot, mert élethelyzetük miatt ők nem képesek erre (pl. szociálisan rászorultak), vagy már megfizették (pl. nyugdíjasok).
2007. április 1-jétől folyik az egészségügyi szolgáltatások biztosítási alapra helyezése, és ennek érdekében a biztosítottak/jogosultak jogviszonyát nyilvántartó OEP adatbázis adatainak pontosítása. Tekintettel arra, hogy az egészségügyi szolgáltatás igénybevételekor a szolgáltató – a fenti időponttól kezdődően – köteles ellenőrizni, hogy az OEP jogviszony nyilvántartása szerint a beteg rendelkezik-e jogviszonnyal/jogosultsággal, fontos tényező, hogy a fenti adatforrás hiteles, és az ellátás pillanatában aktuális adatokat tartalmazzon. 
A külföldön tanuló diákok, mint „nappali tagozatos hallgatók”, ezen a jogcímen 2007. április 1-jét megelőzően sem voltak biztosítottak. A Tbj. módosítását megelőzően, „eltartott közeli hozzátartozó” jogcímén kapták az egészségügyi szolgáltatásokat úgy, hogy járulékot senki sem fizetett utánuk. A Tbj. módosítását követően, 2007. március 31-től megszűnt az „eltartott közeli hozzátartozó” jogcímén járó ellátás. 
A Tbj. 16. § (1) bekezdés i) pontja határozza meg – a diákokat illetően – azok körét, akikre az egészségügyi szolgáltatásra jogosultság kiterjed: „Tbj. 16. § (1) Egészségügyi szolgáltatásra jogosult – az e törvény szerint biztosított, illetőleg a 13. § szerint egészségügyi szolgáltatásra jogosult személyeken túl – az, aki i) középfokú nevelési-oktatási vagy felsőoktatási intézmény nappali tagozatán tanulmányokat folytató magyar állampolgár, valamint az a külföldi állampolgár, aki nemzetközi szerződés vagy az oktatásért felelős miniszter által adományozott ösztöndíj alapján létesített tanulói, hallgatói jogviszonyban áll,”.
Az egészségügyi szolgáltatásra való jogosultságot az a tény alapozza meg, hogy a központi költségvetés a jogviszony tartama alatt járulékfizetést teljesít a fent említett jogszabályi feltételeknek megfelelő hallgatók után.
A Tbj. 16. § (1) bekezdés i) pontjában meghatározott tanulók alatt azok értendők, akik a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény hatálya alá tartozó intézményben tanulnak, továbbá azok a hallgatók jogosultak az egészségügyi szolgáltatásra, akik a felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvény hatálya alá tartozó felsőoktatási intézményben folytatják tanulmányaikat.
A felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvény ismeri az államilag elismert magyar felsőoktatási intézmény és az engedéllyel Magyarországon működő külföldi felsőoktatási intézmény, valamint a külföldön működő államilag elismert magyar felsőoktatási intézmény fogalmát. A magyar állampolgár hallgatók jogosultsága a következő esetekben áll fenn:
– Államilag elismert, magyar felsőoktatási intézmények, magyar állampolgárságú hallgatói esetében;
– Magyarországon engedéllyel működő külföldi felsőoktatási intézményben tanulmányokat folytató magyar állampolgárságú hallgatók esetében;
– Külföldön működő államilag elismert magyar felsőoktatási intézmény magyar állampolgárságú hallgatói esetében.
A külföldi felsőoktatási intézményben folytatott tanulmányok alapján a magyar állampolgárságú hallgatók után a központi költségvetés nem fizet járulékot, így jogosultságuk sincs az egészségügyi ellátásra.
A külföldön, felsőoktatási intézményben tanuló, Magyarországon lakóhellyel rendelkező, belföldinek minősülő, nagykorú diákok 2007. április 1-től a minimálbér 9 százalékának megfelelő egészségügyi szolgáltatási járulékbefizetésre kötelezettek a Tbj. 39. § (2) bekezdés értelmében. A (4) bekezdés értelmében a járulékfizetést a kötelezett helyett annak hozzájárulásával más személy vagy szerv is teljesítheti.
Amennyiben a járulékfizetésre kötelezett anyagi körülményei indokolják az egy főre jutó családi jövedelem megállapítását a járulék fizetésére kötelezett személy a lakóhelye szerint illetékes települési önkormányzat polgármesterénél kezdeményezheti. A polgármester – a törvényi feltételek fennállása esetén – a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (továbbiakban: Szoctv.) 54/A. §-a alapján hatósági bizonyítványt állít ki az érintett családjában az egy főre jutó jövedelemről. A Szoctv. 54. §-ában megállapított feltételek fennállása esetén, a települési önkormányzat polgármestere az egészségügyi szolgáltatás igénybe vétele céljából – kérelemre – megállapíthatja az egyén szociális rászorultságát. Ebben az esetben az érintett járulékfizetés nélkül is jogosult egészségügyi ellátásra, mivel a központi költségvetés teljesíti utána a járulékfizetést.
Magyarország területén a fent leírtak alapozzák meg a külföldön, felsőoktatási intézményben tanuló hallgatók egészségügyi szolgáltatásra való jogosultságát, míg a Szociális biztonsági rendszereknek a Közösségen belül mozgó munkavállalókra, önálló vállalkozókra és családtagjaikra történő alkalmazásáról szóló 1408/71 EK rendelet 22. cikke, (1) bekezdés a) i) pontja értelmében az Európai Gazdasági Térség valamely tagállamában egészségügyi ellátásra jogosult személyek egy másik tagállamban való ideiglenes tartózkodásuk alatt a tartózkodásuk tervezett idejére és egészségi állapotukra tekintettel orvosilag szükséges egészségügyi ellátásokra jogosultak, ugyanolyan feltételekkel, mint az adott tagállam biztosítottai. A jogosultságot az Európai Egészségbiztosítási Kártya (Kártya), illetve az ennek pótlására szolgáló Kártyahelyettesítő nyomtatvány igazolja. A Kártyával, illetve a kártyahelyettesítő nyomtatvánnyal igénybe vett külföldi egészségügyi szolgáltatások költségeit az önrészek kivételével az Országos Egészségbiztosítási Pénztár egyenlíti ki. Ezért az Európai Egészségbiztosítási Kártya kiállításának feltétele, hogy a kérelmező Magyarországon a jogszabályok alapján egészségügyi ellátásra jogosultnak, vagyis biztosítottnak minősüljön.
Az egészségügyi ellátásra való jogosultság nem jár állampolgári jogon, azonban a törvény széles körben határozza meg a jogosultak körét, amely lényegében a teljes magyarországi lakosságot lefedi. 
A diszkrimináció tilalmával kapcsolatos felvetésekkel összefüggésben utalni szeretnék arra, hogy az Alkotmánybíróság működése során számos esetben foglalkozott az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésének – hátrányos megkülönböztetés – értelmezésével. Kialakult gyakorlata szerint az Alkotmány e rendelkezése a jogegyenlőség általános elvét megfogalmazó alkotmányos követelményként értelmezendő. Ennek megfelelően az alkotmányi tilalom elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre terjed ki. Ha a megkülönböztetés nem emberi jog vagy alapvető jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége csupán akkor állapítható meg, ha az az emberi méltóságot sérti. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése szövegszerűen az emberi, állampolgári jogok tekintetében tiltja a hátrányos megkülönböztetést, ám a tilalom, ha a megkülönböztetés sérti az emberi méltósághoz való alapvető jogot, kiterjed az egész jogrendszerre. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében megfogalmazott megkülönböztetési tilalom értelmezésével az is megállapítható: a diszkrimináció tilalma nem jelenti azt, hogy minden, még a végső soron nagyobb társadalmi egyenlőséget célzó megkülönböztetés is tilos. A megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként (egyenlő méltóságú személyként) kell kezelnie, azaz az emberi méltóság alapjogán nem eshet csorba, azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és a kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni.
Vizsgálatom során megállapítottam, hogy a társadalombiztosítás keretében igénybe vehető, térítésmentes egészségügyi szolgáltatásra való jogosultság biztosítási alapokra helyezésekor a jogalkotó figyelemmel volt az eltérő szociális helyzetekre, és gondoskodott arról, hogy a szociális ellátások rendszerében az egészségbiztosítási jogviszonnyal nem rendelkező egyének, szociális helyzetükre tekintettel, a biztosítottakkal azonos módon hozzájuthassanak az egészségügyi ellátásokhoz. Mindebből következően a vizsgált alkotmányos jogokkal összefüggésbe hozható visszásságot nem tártam fel.

Budapest, 2007. december 11.

Dr. Szabó Máté sk.