Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 2500/2007. számú ügyben
(Kapcsolódó ügy: OBH 3023/2007.)

Előadó: dr. Hajas Barnabás
Az eljárás megindulása
A panaszos ismételt beadványában azt sérelmezve fordult Hivatalomhoz, hogy Mohács Város Polgármesteri Hivatalában beadványait személyesen nem, csak postai úton terjesztheti elő. Beadványához egy, a Polgármesteri Hivatalban készült felvételt is mellékelt, amelyen – polgármesteri, illetve jegyzői utasításra hivatkozva – valóban megtagadják a panaszos beadványainak átvételét. Tekintettel arra, hogy a beadványban felvetett probléma alapján a jogállamiság elvéből következő tisztességes eljáráshoz való jog, továbbá a panasz előterjesztéséhez való jog (Alkotmány 64. §), valamint a hátrányos megkülönböztetés tilalma sérelmének, illetve közvetlen veszélyének gyanúja nem volt kizárható, a panasz alapján vizsgálatot rendeltem el. 
Hasonló problémával fordult hozzám egy másik panaszos, Kistapolca-Alsószentmárton-Siklósnagyfalu Községek Körjegyzősége eljárása miatt. A két ügyet – azok közös jogi tárgyára tekintettel – egy eljárásban vizsgáltam.

A megállapított tényállás
l. Az OBH 2500/2007. számú ügyben az állampolgári jogok országgyűlési biztosának általános helyettese korábbi (OBH 1381/2007. számú) megkeresésére adott válaszában, a jegyző arról adott tájékoztatást, hogy a panaszos az önkormányzat, a Polgármesteri Hivatal, a polgármester, a jegyző, és az aljegyző munkáját is folyamatosan megzavarja egy emlékmű ürügyén. A panaszos ezzel kapcsolatban több beadványt terjesztett elő a Baranya Megyei Közigazgatási Hivatalnál, keresettel fordult a Baranya Megyei Bírósághoz, valamint a Pécsi Városi Bírósághoz, – a „Mohácsi Önkormányzat és Mohács Város Polgármestere ellen – választás, népszavazás, népi kezdeményezés rendje elleni- és más bűncselekmények miatt. A jegyző a panaszost többször fogadta személyesen is, némely alkalmakkor „fizikai félelemmel küszködve, miután [a panaszos] jó néhányszor támadólag, és olyan hangnemben lépett fel vele szemben, amely alapot szolgáltatott erre [félelemre].” A jegyző tájékoztatásában kitért arra is, hogy a panaszos 2007. január 22-én „a titkárnő tiltása ellenére rá törte” az iroda ajtaját. A panaszos „Mohácsi Valóság” címmel több ezer példányban megjelenő, a polgármester személyét sértő megjegyzéseket, tényállításokat tartalmazó röpiratot ad ki és terjeszt a településen. 
A jegyző álláspontja szerint a panaszos magatartása és viselkedése olyan problémákat vet fel, amelyeket sem az ügyfélfogadás során történő maradéktalan rendelkezésre állással, sem pedig beadványainak maradéktalan megválaszolásával [...] nem lehet kezelni.”
Tájékoztatásában javasolta, hogy a helyettes ombudsman vizsgálata során keresse meg a Dél-Dunántúli Regionális Közigazgatási Hivatal Baranya Megyei Kirendeltségét is. Ezt az országgyűlési biztos általános helyettese mellőzte, ugyanis attól olyan új adatot, tényt nem várhatott, amely a beadvány vizsgálatát érdemben befolyásolhatta volna.
Az OBH 1381/2007. számú ügyben a helyettes ombudsman arról tájékoztatta a panaszost, hogy sem a panasza, sem pedig a jegyző tájékoztatása, valamint az általa rendelkezésre bocsátott iratok alapján nem lehetett kétséget kizáróan feltárni, hogy a panaszostól származó beadványokat a Polgármesteri Hivatalban ténylegesen átveszik-e, vagy sem. Mindezekre tekintettel, alkotmányos joggal összefüggő visszásságot sem állapított meg.
A panaszossal egyidejűleg, a jegyzőnek írt levelében az általános helyettes a következőkre hívta fel a figyelmet:
„Az Alkotmány 64. §-a egyértelműen rendelkezik akkor, amikor úgy fogalmaz, hogy „A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé.” Az európai uniós csatlakozással összefüggő egyes törvénymódosításokról, törvényi rendelkezések hatályon kívül helyezéséről, valamint egyes törvényi rendelkezések megállapításáról szóló 2004. évi XXIX. törvény [(a továbbiakban: Panasztv.)] pedig szabályozza „A közérdekű kérelmekkel, panaszokkal és bejelentésekkel kapcsolatos eljárás”-t. [...] A törvény különös feltételt nem határoz meg, a kérelem, panasz, bejelentés előterjeszthetőségére, tehát azt bárki, aki nem cselekvőképtelen, vagy nem áll cselekvőképességet – akár ezen ügycsoportra vonatkozó – korlátozó gondnokság alatt, előterjesztheti. Amennyiben valamely állami, vagy helyi önkormányzati szerv egy közérdekű kérelem, panasz, vagy bejelentés elintézése során nem e szabályoknak megfelelően jár el, felmerül a jogállamiság elvével, valamint a panasz előterjesztéséhez való joggal összefüggő visszásság közvetlen veszélye.”
A helyettes ombudsman azt is kifejtette, hogy a panasz előterjesztéséhez való jog nem pusztán azt jelenti, hogy bárki panaszt terjeszthet elő az illetékes állami szerv elé, hanem azt is, hogy panaszát – a hatáskörrel rendelkező, illetékes szervek – érdemben intézik el, vagyis minden, a hatáskörükbe tartozó kérdést, sérelmet elbírálnak. A panaszjog ezzel ellentétes értelmezése az alapjog lényeges tartalmának korlátozását eredményezi.
A jegyző azon felvetésére, miszerint a panaszos ismételt, azonos ügyben, változatlan tényállás mellett előterjesztett beadványaival a panasz előterjesztéséhez való jogával visszaél, az ombudsman rámutatott, hogy ugyancsak a Panasztv. 142. § (6) bekezdése az irányadó, vagyis a korábbival azonos tartalmú, ugyanazon panaszos, illetőleg bejelentő által tett ismételt, továbbá a névtelen bejelentés vizsgálata mellőzhető.
Az általános helyettes – mivel vizsgálata során nem tudta kétséget kizáróan megállapítani, hogy a panaszos beadványait a Polgármesteri Hivatalban ténylegesen átveszik-e, vagy sem – eljárását intézkedés nélkül zárta le.
Ezt követően a panaszos ismételt beadvánnyal fordult Hivatalomhoz. A beadványhoz mellékelt hangfelvétel szerint a Polgármesteri Hivatalban valóban nem veszik át a panaszos kérelmeit, beadványait ' és panaszait. Az iratok átvételét az ügyintézők vezetői utasításra hivatkozva tagadták meg.
2. Az OBH 3023/2007. számú ügyben a panaszos beadványának mellékletei szerint több levélben kért arra magyarázatot, hogy a személyesen elvitt beadványát miért nem veszik át tőle. A panaszos által becsatolt iratok szerint a beadványok átvétele megtagadásának okáról nem kapott tájékoztatást.
3. Figyelemmel arra, hogy – amint az a korábbi (OBH 1381/2007. számú) vizsgálat tapasztalatai is alátámasztják – a panaszokban sérelmezett eljárásokhoz hasonló ügyekben az ombudsmani vizsgálat tényállás-tisztázási eszközei meglehetősen korlátozottak, érdemi eredményt – a panaszban megfogalmazottak megalapozottságának, vagy éppen megalapozatlanságának minden kétséget kizáró feltárását – az ismételt megkeresésektől nem lehetett várni.

Érintett alkotmányos jogok
– a jogállamiság elve (Alkotmány 2. § (1) bekezdés),
– a panasz előterjesztéséhez való jog (Alkotmány 64. §),
– a hátrányos megkülönböztetés tilalma (Alkotmány 70/A. § (1) bekezdés)

A vizsgálat megállapításai
1. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdése értelmében az országgyűlési biztos hatásköre a hatóságok eljárására kiterjed. Az Obtv. alkalmazásában a közigazgatási feladatot ellátó szerv, valamint a helyi önkormányzat hatóság [Obtv. 29. § (1) bekezdése a) és g) pontjai], vagyis hatásköröm a polgármester és a Polgármesteri Hivatal (a továbbiakban ideértve a Körjegyzőséget is) eljárására is kiterjed.
2. Előre kell bocsátanom, hogy az országgyűlési biztosok nem rendelkeznek olyan eszközökkel, amelyekkel a hangfelvételek valódiságát megvizsgálhatták volna. Az OBH 1381/2007. számú ügyben szerzett tapasztalatok, valamint a hangfelvételek elemzése után – anélkül, hogy a panaszos állításait kritika nélkül valósnak fogadnám el – szükségesnek látom, hogy a hasonló helyzetekkel kapcsolatban egyértelmű álláspontot fogalmazzak meg. Éppen a bizonyítási nehézségek miatt, arra kényszerültem, hogy eljárásom során elvont módon (vagyis „ha egy Polgármesteri Hivatalban nem veszik át egy ügyfél beadványát” megközelítéssel) vizsgáljam a panaszhoz hasonló eseteket.
3. Egyetértek a korábbi helyettes ombudsmannal abban, hogy az Alkotmány 64. §-a egyértelműen rendelkezik akkor, amikor úgy fogalmaz, hogy „A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé.” A Panasztv. „A közérdekű kérelmekkel, panaszokkal és bejelentésekkel kapcsolatos eljárás” alcímmel állapítja meg az eljárási szabályokat. Ennek értelmében
„141. § (1) Az állami és helyi önkormányzati szervek a panaszokat és a közérdekű bejelentéseket e törvény szerint kötelesek elintézni.
(2) A panasz olyan kérelem, amely egyéni jog- vagy érdeksérelem megszüntetésére irányul, és elintézése nem tartozik más – így különösen bírósági, államigazgatási – eljárás hatálya alá.
(3) A közérdekű bejelentés olyan körülményre hívja fel a figyelmet, amelynek orvoslása, illetőleg megszüntetése a közösség vagy az egész társadalom érdekét szolgálja. A közérdekű bejelentés javaslatot is tartalmazhat.
(4) Panasszal és a közérdekű bejelentéssel bárki – szóban, írásban vagy elektronikus úton – fordulhat a tárgykörben eljárásra jogosult szervhez. A szóbeli bejelentést az eljárásra jogosult szerv köteles írásba foglalni.
(5) Ha a panaszt, illetőleg a közérdekű bejelentést nem az eljárásra jogosult szervhez tették meg, azt nyolc napon belül oda át kell tenni. Az áttételről a bejelentőt egyidejűleg értesíteni kell.
142. § (1) A panaszt és a közérdekű bejelentést a beérkezéstől számított harminc napon belül kell elbírálni.
(2) Ha az elbírálást megalapozó vizsgálat előreláthatólag harminc napnál hosszabb ideig tart, erről a panaszost (bejelentőt) a panasz (bejelentés) beérkezésétől számított tizenöt napon belül – az elintézés várható időpontjának egyidejű közlésével – tájékoztatni kell.
(3) Az eljárásra jogosult szerv a panaszost, illetőleg a közérdekű bejelentőt meghallgathatja, ha azt a panasz, illetőleg bejelentés tartalma szükségessé teszi.
(4) Az eljárásra jogosult szerv a vizsgálat befejezésekor a megtett intézkedésről vagy annak mellőzéséről – az indokok megjelölésével – köteles a panaszost, illetőleg bejelentőt írásban vagy elektronikus úton haladéktalanul értesíteni.
(5) Az írásbeli értesítés mellőzhető, ha az elintézésről a jelen lévő panaszost, illetőleg bejelentőt szóban tájékoztatták, és a tájékoztatást tudomásul vette.
(6) A korábbival azonos tartalmú, ugyanazon panaszos, illetőleg bejelentő által tett ismételt, továbbá a névtelen bejelentés vizsgálata mellőzhető.
(7) A panasz vizsgálata mellőzhető a (6) bekezdésében említett eseteken kívül akkor is, ha a panasztevő a sérelmezett tevékenységről (mulasztásról) való tudomásszerzéstől számított hat hónap után terjesztette elő a panaszát. A tudomásszerzéstől számított egy éven túl előterjesztett panaszt érdemi vizsgálat nélkül el kell utasítani.
143. § (1) A panasz, illetőleg a közérdekű bejelentés alapján – ha alaposnak bizonyul – gondoskodni kell
a) a jogszerű, illetőleg a közérdeknek megfelelő állapot helyreállításáról vagy az egyébként szükséges intézkedések megtételéről;
b) a _feltárt hibák okainak megszüntetéséről;
c) az okozott sérelem orvoslásáról, továbbá
d) indokolt esetben a felelősségre vonás kezdeményezéséről.
(2) A panaszost, illetőleg a bejelentőt – a (4) bekezdésben foglaltak kivételével – nem érheti hátrány a panasz, illetőleg a közérdekű bejelentés megtétele miatt.
(3) A panaszos, illetőleg a közérdekű bejelentést tevő személyes adatai – a (4) bekezdésben foglaltakon túlmenően – csak a bejelentés alapján kezdeményezett eljárás lefolytatására hatáskörrel rendelkező szerv részére adhatóak át, amennyiben e szerv annak kezelésére törvény alapján jogosult, vagy az adatai továbbításához a bejelentő egyértelműen hozzájárult. A bejelentő adatai egyértelmű hozzájárulása nélkül nem hozhatók nyilvánosságra.
(4) Ha nyilvánvalóvá vált, hogy a bejelentő rosszhiszeműen járt el, és ezzel bűncselekményt vagy szabálysértést követetett el; másnak kárt vagy egyéb jogsérelmet okozott, adatai az eljárás kezdeményezésére, illetőleg lefolytatására jogosult szerv vagy személy részére átadhatóak. „
Figyelemmel arra, hogy a törvény különös feltételt nem határoz meg, így a kérelmet, panaszt bejelentést bárki előterjesztheti, aki nem cselekvőképtelen, vagy nem áll cselekvőképességet – akár ezen ügycsoportra vonatkozó – korlátozó gondnokság alatt. Amennyiben valamely állami, vagy helyi önkormányzati szerv egy közérdekű kérelem, panasz, vagy bejelentés elintézése során nem e szabályoknak megfelelően jár el, alkalmas arra, hogy a jogállamiság elvével, valamint a panasz előterjesztéséhez való joggal összefüggő visszásságot okozzon.
4. Az előzőeken túl – a helyettes ombudsmannal megegyező – álláspontom szerint a panasz előterjesztéséhez való jog nem pusztán azt jelenti, hogy bárki panaszt terjeszthet elő az illetékes állami szerv elé, hanem azt is, hogy panaszát – a hatáskörrel rendelkező, illetékes szervek – érdemben intézik el. (Amint azt az Alkotmánybíróság a 72/1995. (XII. 15.) AB határozatában is kifejtette, „Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam  fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás – adott esetben: az államigazgatás [...] feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama – előre kiszámítható legyen. [...] A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon.” Vagyis az érdemi elintézés pedig azt is jelenti, hogy az illetékes szervek a panaszt kimerítik, vagyis minden, a hatáskörükbe tartozó kérdést, sérelmet elbírálnak. A panaszjog ezzel ellentétes értelmezése – vagyis amennyiben ez az említett követelmény nem teljesül- alkalmas arra, hogy a panasz előterjesztéséhez valójoggal összefüggő visszásságot okozzon
5. A panasszal érintett esethez hasonló ügyekben külön vizsgálat tárgya, hogy az érintett szervek eljárása a hátrányos megkülönböztetés tilalmával összefüggésben alkotmányos visszásságot okoz-e. Ennek során az Alkotmánybíróság által is alkalmazott „önkényes megkülönböztetés tilalma”1 tesztjét – amely gyakorlatilag két elemből, az összehasonlíthatósági- és az indokolhatósági próbából áll – kell elvégezni. Az összehasonlíthatósági próba azt jelenti, hogy csak az azonos helyzetben lévők között merülhet fel a hátrányos megkülönböztetés tilalmának megsértése. Alkotmányos visszásságot okozó diszkriminációról csak akkor lehet szó, ha valakit, vagy valamilyen csoportot más, azonos helyzetben lévő jogalannyal vagy csoporttal történt összehasonlításban kezelnek hátrányosabb módon. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése szerint „a Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül”. Az idézett rendelkezés – amint azt az Alkotmánybíróság 30/1997. (IV.29.) AB határozatában is kifejtette – „a jogegyenlőség követelményét rögzíti. Azt jelenti, hogy az állam, mint közhatalom – mint jogalkotó és jogalkalmazó – a jogok és kötelezettségek megállapítása során köteles az azonos helyzetben levő jogalanyokat indokolatlan megkülönböztetés nélkül, egyenlőkként kezelni.”
Ezt követően azt kell megvizsgálni, hogy az ügyfelek megkülönböztetése kiállja-e az ésszerűségi tesztet, vagyis „kellő súlyú alkotmányos indoknak”,2 illetve „tárgyilagos mérlegelés szerint ésszerű indoknak3 minősíthető-e.
Álláspontom szerint, a közérdekű bejelentést/panaszt/kérelmet előterjeszteni kívánó ügyfelek homogén csoportot alkotnak, így közöttük csak alkotmányosan indokolható ismérv szerint tehető különbség. Úgy vélem, hogy az a körülmény, hogy az érintett szerv szerint az ügyfél „visszaél panaszjogával” nem tekinthető kellő súlyú alkotmányos indoknak, így nem lehet alapja a homogén csoport tagjai közötti megkülönböztetésnek. Az előzőekre fegyelemmel tehát kimondható, hogy amennyiben valamely állami, vagy önkormányzati szerv egyes ügyfelektől minden formai kötöttség nélkül a közérdekű bejelentést/kérelmet/panaszt átveszi, (szóban előterjesztett panasz esetében felveszi), másokat pedig a beadvány meghatározott módon történő előterjesztésére kötelez, a hátrányos megkülönböztetés tilalmával összefüggő visszásságot okozhat.

Intézkedéseim:
A jelentésemben feltár, alkotmányos joggal összefüggő visszásság orvoslása, jövőbeni megszüntetése és megelőzése érdekében,
l. Az Obtv. 17. § (1) bekezdése alapján felhívom a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter és az önkormányzati és területfejlesztési miniszter útján valamennyi állami és önkormányzati szerv vezetőjének figyelmét arra, hogy fordítsanak különös gondot arra, hogy az általuk vezetett, irányított, illetve felügyelt szervezetek, a jövőben, a Panasztv. rendelkezéseinek megfelelő eljárásban intézzék el a hozzájuk érkezett közérdekű kérelmeket, panaszokat és bejelentéseket.
2. Az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján felkérem a Dél-Dunántúli Regionális Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzése során, rendszeresen tekintse át a közérdekű bejelentések, panaszok, kérelmek elintézésének gyakorlatát is, ennek eredményéhez képest pedig tegye meg a szükséges intézkedéseket.
Budapest, 2007. szeptember 30.

Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet Lábjegyzet
1 Más néven: „általános racionalitási teszt” vagy „ésszerű indok követelménye”
2 Ld. p1.: 53/1992. (X. 29.) AB határozat; 54/1992. (X. 29.) AB határozat; 25/1993. (IV. 23.); 33/1993. (V. 28.) AB határozat; 10/2001. (1 V. 11.) AB határozat; 45/2003. (IX. 26.) AB határozat stb.
3 35/1994. (VI. 24.) AB határozat; 45/1995. (VI. 30.) AB határozat; 6/1997. (II. 7.) AB határozat; 20/1999. (VI. 25.) AB határozat; 27/2001. (VI. 29.) AB határozat