Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 2464/2007. számú ügyben

Ügyintéző: Dr. Szilágyi Júlia
Dr. Borza Bea
A vizsgálat megindulása
Az egészségügyben zajló struktúra-változás, a fekvőbeteg ellátók ágykapacitásának átrendezése, a megszűnésre ítélt intézmények átmeneti helyzetének problémája olyan társadalmi visszhangot váltott ki, amely már túlmutat egy-egy intézmény bezárásán, és felveti az államot terhelő intézményes ellátási kötelezettség alapjogi szempontú vizsgálatát. Ez indokolta az országgyűlési biztosok fellépését az Országos Pszichiátriai és Neurológiai Intézet (továbbiakban: OPNI) bezárása kapcsán 2007-ben, és ez magyarázza a jelzésemet 2008-ban a szintén bezárásra kerülő Országos Addiktológiai Intézet (továbbiakban: OAI) esetében is.
Figyelemmel a tiltakozásra okot adó intézkedés módjára, várható következményeire, továbbá felismerve annak veszélyét, hogy a korunk népbetegségeit (pl. depresszió, pánik- betegség, alkoholizmus) „gondozó” nagyhírű intézmények gyors ütemű felszámolása milyen előre nem látható következményeket idézhet elő, szükségessé vált a kialakult helyzet emberi jogi és alkotmányos alapjogi értékelése, s erről a nyilvánosság tájékoztatása. 
Mindezek alapján, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (továbbiakban: Obtv.) 16.§ (2) és 17.§ (1) bekezdése értelmében hivatalból vizsgálatot indítottam, mert az ismert eseményekkel összefüggésben felmerült több, az Alkotmányban deklarált alapjoggal kapcsolatos visszásság gyanúja. 
A jelen helyzet pontos megismerése érdekében bekértem az OPNI-t érintő valamennyi iratanyagot, továbbá ismételten megkerestem az átalakításban érintett intézményeket, hogy megismerjem az üggyel kapcsolatos álláspontjukat, és a tett vagy megtenni kívánt intézkedéseiket.

Érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság Alkotmánya 
– A jogállamiság és jogbiztonság elve: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” (2. § (1) bek.)
– Az állam objektív alapjogvédelmi kötelezettsége: „A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége”  (8. § (1) bek.)
– Az emberi méltósághoz való jog: „A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.” (54. § (1) bek.)
– Munkabérhez, és pihenéshez való jog: "Minden dolgozónak joga van olyan jövedelemhez, amely megfelel végzett munkája mennyiségének és minőségének. Mindenkinek joga van a pihenéshez, a szabadidőhöz és a rendszeres fizetett szabadsághoz." (70/B. § (3) és (4) bek.)
– Az egészséghez való jog: „A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez. Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg. (70/D. § (1)-(2) bek.)

Alkalmazott jogszabályok
– 1992. évi XXXVIII. törvény az államháztartásról;
– 1992. évi LXIII. törvény a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról;
– 1997. évi CLIV. törvény az egészségügyről;
– 2006. évi CXXXII. törvény az egészségügyi ellátórendszer fejlesztéséről;
– 2001. évi XXXIV. törvény az egészségügyi szakellátási kötelezettségről, továbbá egyes egészségügyet érintő törvények módosításáról (hatályon kívül helyezte a 2006. évi CXXXII. törvény);
– 2006. évi LVII. törvény a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról;
– 361/2006. (XII. 28.) Korm. rendelet az egészségügyi ellátórendszer fejlesztéséről szóló 2006. évi CXXXII. törvény végrehajtásáról;
– 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet az államháztartás működési rendjéről;
– 54/2006. (XII. 29.) EüM rendelet a szakellátási kapacitások felosztásának szempontjairól és a szakellátási elérési szabályokról;
– 11/2002. (III. 26.) EüM rendelet az egészségügyi szakellátási kötelezettségről, továbbá egyes egészségügyet érintő törvények módosításáról szóló 2001. évi XXXIV. törvény egyes rendelkezéseinek végrehajtásáról;
– 2/2004. (XI. 17.) EüM rendelet az egészségügyi szolgáltatók és működési engedélyük nyilvántartásáról, valamint az egészségügyi szakmai jegyzékről;

Megállapított tényállás
A rendelkezésemre álló dokumentumok, továbbá a helyszíneken, több alkalommal végzett bejárás során tapasztaltak alapján, felhasználva a 2007. áprilisában kiadott állásfoglalásban rögzített adatokat, tényeket és következtetéseket, a következő tényállás rögzíthető.
Az OPNI-nak az adott időpontban – 2007. április 1-jén – nem volt adóssága, a 2006-os évet 100 millió forint aktívummal zárta. Az egészségügyi miniszter ennek ellenére felszámoló biztost jelölt ki az intézmény működésének megszüntetésére. Az OPNI vezetése által korábban kidolgozott rendezési tervet Budapest II. kerülete önkormányzatának közgyűlése elfogadta. A rendezési tervben foglalt átalakítások után is megmaradt volna az intézmény eredeti, elmeügyi funkciója.

I. 1. A fekvőbeteg ellátás megszüntetéséhez vezető folyamat a rendelkezésre álló dokumentumok alapján
Az Alapító Okiratban foglaltak szerint, az OPNI alaptevékenysége a felnőtt- és gyermekpszichiátriai, neurológiai és az agyérbetegségben szenvedők járó- és fekvőbeteg ellátása, valamint gyógyító célú foglalkoztatása és rehabilitációja, ezen felül klinikai pszichológiai, és addiktológiai szakellátása volt. Ezen felül, az intenzív osztály állt rendelkezésre a stroke-betegek ellátására. Ez a tevékenység 2007. április 1-ig zökkenőmentesen zajlott. Az OPNI-ban 2007. december 1-jén a betegellátás a nélkül szűnt meg, hogy a miniszter az alapító okiratot módosította volna.
Ennek előzményeként az intézményi struktúra átalakítás keretében 2007. január 8-án megjelent az Egészségügyi Minisztérium honlapján az ágyszám-lista, amely az OPNI vonatkozásában 310 aktív és 394 krónikus/rehabilitációs besorolású ágyat tartalmazott. Ez azt jelentette, hogy az eredeti 849 ágyat 145-el csökkentette a miniszter, 704-re. 
Miután a hatályos jogszabályok szerint az ágyszám tekintetében a javaslattevő, és első fokon döntő szerv a regionális egészségügyi tanács, a 2008. január 10-én megtartott főorvosi értekezleten az orvos–igazgató arról tájékoztatta a résztvevőket, hogy a Közép–Magyarországi Regionális Egészségügyi Tanács (továbbiakban: RET) elnöke szóban úgy nyilatkozott, hogy „addig a RET nem hajlandó semmilyen döntést hozni, amíg az egészségügyi miniszter a saját hatáskörébe tartozó országos intézetek között nem tesz rendet”.
A 2007. január eleji ágyszám-listán szereplő 9 országos (tehát az egészségügyi miniszter hatáskörébe tartozó) intézmény közül kettő kiemelt kórházként jelölt, a maradék 7-ből háromban szüntette meg a miniszter a fekvőbeteg ellátást (Országos Gyógyintézeti Központ, Svábhegyi Országos Gyermekallergológiai Intézet Pulmonológiai és Fejlődésneurológiai Intézet, Országos Pszichiátriai és Neurológiai Intézet). 
2008. március 8-án kelt az egészségügyi miniszter 5972-1/2007-1000MIN határozata, amely megvonta az OPNI-tól mind az aktív, mind a rehabilitációs (krónikus) ágyakat 2007. április 1. határnappal. A határozat indoklásában a fekvőbeteg ellátás nullára csökkentésének okaként az szerepelt, hogy a RET határidőn belül nem hozott érvényes döntést az ágyszámok kérdésében.
A teljes kapacitás-megvonással összefüggésben megállapítható tehát, hogy a kórházreform két főszereplője, (az egészségügyi miniszter és a Közép-magyarországi Regionális Egészségügyi Tanács) közül a RET nem hozta meg a feladatkörébe tartozó döntéseket, ezzel elhárította magáról a felelősséget a három intézmény-megszüntetés tekintetében. Ennek következtében, az egészségügyi miniszter egyszemélyi döntése lépett a Közép-magyarországi RET testületi döntése helyébe, figyelmen kívül hagyva az egészségügyi ellátórendszer fejlesztéséről szóló 2006. évi CXXXII. törvény egyik garanciális szabályát.

2. Az OPNI felszámolásának jogi háttere, és következtetés
– A Parlament Egészségügyi Bizottsága felkérésére az Egészségügyi Minisztérium tájékoztatót készített, mely a hivatkozik az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht.) 89. és 90. §-aira, mint amelyek a jogi alapját képezik az OPNI alapfeladati közül a fekvőbeteg ellátás megszüntetésének.
– Az Áht. 89. § (1) bekezdése szerint az alapító (az egészségügyi miniszter) a költségvetési szervet feladatváltoztatás, illetve az állami feladat hatékonyabb ellátása céljából – az alapító okirat módosításával egyidejűleg – átszervezheti, vagy módosíthatja tevékenységi körét. Az OPNI alapító okirata 15 pontban sorolja fel az intézmény „Teljesítési kötelezettséggel ellátandó alaptevékenységeit”. Ezek közül az egészségügyi miniszter az 5972-1/2007-1000MIN határozatában csak az elsőt, a „2.1 A pszichiátriai és neurológiai (beleértve az agyérbetegségeket is) megbetegedésben szenvedők fekvőbetegek szakorvosi ellátása” elnevezésűt szüntette meg, feltehetően azért, mert ha az intézetben megszűnik a fekvőbeteg (aktív és rehabilitációs) ellátás, akkor többi 14 alapfeladat sem látható el.
– Az Áht. 90. § (1) bekezdése értelmében az alapító a költségvetési szervet megszünteti, ha
a./ az alapító által meghatározott feladatát ellátni nem tudja, illetve tevékenységét nem az alapító okirat szerint végzi;
b./ a szolgáltatás iránti szükséglet megszűnt;
c./ az ellátandó feladat más módon vagy más szervezetben hatékonyabban teljesíthető.
Álláspontom szerint, a megszüntetést lehetővé tevő törvényi feltételek egyike sem állt fenn az OPNI esetében. Feltehetően erre a tényre vezethető vissza, hogy az egészségügyi miniszter az általam ismert dokumentumok (miniszteri határozat, minisztériumi tájékoztató, ÁNTSZ működési-engedély módosítás), valamint a média nyilatkozatok egyikében sem jelölte meg a fekvőbeteg ellátás megszüntetésének indokát.
– Az Áht. értelmében a költségvetési szerv megszüntetése esetén a vagyoni jogok és kötelezettségek tekintetében a megszüntetett szerv jogutódja az alapító szerv (Áht. 90. § (3) bekezdés). 
– Az Áht. 91/A. § (1) bekezdése értelmében: „A Kormány, a miniszter (a továbbiakban e § alkalmazásában együtt: alapító) által alapított központi költségvetési szerv esetén, ha feladatának ellátása más szervezetben hatékonyabban oldható meg, az alapító általi megszüntetés esetén a 87-91. §-ok rendelkezéseit a (2)-(3) bekezdésben szabályozott eltérésekkel kell alkalmazni. (2) Az alapító a költségvetési szerv megszüntetésével egyidejűleg kijelöli, vagy a megszüntetés időpontjáig megalapítja azt a szervezetet, amely a megszűnő költségvetési szerv feladatait a továbbiakban ellátja. (3) Az alapító a költségvetési szerv megszüntetését megelőzően kezdeményezi, vagy kiadja azt a jogszabályt, amely tartalmazza a jogutódlással kapcsolatos rendelkezéseket, továbbá, amely biztosítja, hogy a megszüntetett szerv hatósági feladatai zökkenőmentesen és folyamatosan elláthatók legyenek.
Az OPNI jogutód nélküli megszüntetése esetében a fenti jogszabályi rendelkezések egyike sem valósult meg. Nem született a megszüntetés technikai lebonyolítására alkalmas végrehajtási jogszabály (miniszteri rendelet), az OPNI 15 alapfeladata közül csak egy – a fekvőbeteg ágyszám – került felosztásra, azonban több átvevő esetében (SE Pszichiátriai Klinika, Heim Pál Gyermekkórház, Szent István Kórház Merényi Gusztáv Kórháza) sem a tárgyi, sem a személyi feltételek nem álltak fenn a feladat átvételére.
– Az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (III. 30.) Kormány rendelet (a továbbiakban: Ámr.) 11. § (3) bekezdése alapján a költségvetési szerv megszüntetése során az alábbiakról kell rendelkezni:
a./ a megszüntetett szerv alapfeladatainak jövőbeni ellátásáról, az ellátásra nem kerülő feladatok meghatározásával egyidejűleg,
b./ a költségvetési szerv jogutódlásáról,
c./ A vagyon – ideértve a követeléseket és a kötelezettségeket is – feletti rendelkezési jogosultságról,
d./ A hatályos jogszabályok figyelembevételével a foglalkoztatottakról.
Az OPNI jogutód nélküli felszámolása úgy zajlott le, hogy nem volt olyan, az egészségügyi miniszter által kiadott jogi norma (rendelet vagy határozat), amely a c) pont kivételével rendelkezett volna a fentiekről. Az OPNI vagyonának kezelésére, az egészségügyi miniszter az általa létrehozott Egészségügyi Készletgazdálkodási Intézet (a továbbiakban: EKI) igazgatóját bízta meg.
Mindebből következően megállapítom, hogy az egészségügyi miniszter által követett – a fentiekben vázolt – „megszüntetési” eljárás a jogállamiságból levezethető, jogbiztonsághoz fűződő alapjog tekintetében visszásságot idézett elő. 

3. A 2007. évi ombudsmani állásfoglalása az OPNI-bezárás ügyében
A 2007. április 1-jei betegfelvételi tilalom elrendelését követően, 2007. április 3-án, az állampolgári jogok országgyűlési biztosa állásfoglalást tett közzé, amelyben megállapította, hogy az OPNI bezárásának módja megvalósítja a betegek, illetve az ellátási területhez tartozó, mintegy 700000 főnyi, lakosság tekintetében a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez fűződő alkotmányos jog sérelmének közvetlen veszélyét (Alkotmány 70/D. §). 
A fentiek figyelembevétele mellett a biztos felkérte a Magyar Országgyűlés Egészségügyi- valamint Emberi Jogi, Kisebbségi, Civil és Vallásügyi Bizottságait hogy soron kívül vizsgálják meg az OPNI bezárásának jogi, gazdasági, szakmai körülményeit és azok következményeit. Tekintettel a speciális betegcsoport igen korlátozott érdekérvényesítő képességére, a vizsgálatok befejezéséig kérte az átalakítás lebonyolítását koordináló szakmai grémium felállítását is.
2007. április 17-én az Emberi Jogi, Kisebbségi, Civil és Vallásügyi Bizottság napirendjére tűzte az OPNI helyzetének megtárgyalását, amely ülésen az Egészségügyi Minisztériumot a miniszter kabinetfőnöke, az OPNI-t pedig az intézmény felszámolására kijelölt miniszteri biztos képviselte. Az Egészségügyi Bizottság arra hivatkozva, hogy az egészségügyi miniszter jelentését várják, az ülésen nem vitatta meg az OPNI-bezárás ügyét. Az Emberi Jogi, Kisebbségi, Civil és Vallásügyi Bizottság ülésén azonban határozat született arról, hogy egy közös emberi jogi, és egészségügyi albizottság kihelyezett ülés keretében, a helyszínen tájékozódjon a kialakult helyzetről. A határozatban szerepelt az is, hogy szükségessé vált az ügyben meghallgatni a Nemzetbiztonsági Hivatal főigazgatóját is. 
A kihelyezett ülésre 2007. május 22-én került sor, ahol azonban érdemi határozat nem született. A Nemzetbiztonsági Hivatal főigazgatóját sem hallgatta meg az albizottság, aki – tekintettel arra, hogy álláspontja szerint a titoktartási feltételek nem biztosítottak – megtagadta a válaszadást. Nem jött létre az OPNI ügyével foglalkozó – a két bizottság tagjaiból választott – ellenőrző albizottság sem.
Tekintettel arra, hogy az ombudsman állásfoglalásban tett javaslatait, amelyek az OPNI-átalakítás azonnali felfüggesztésére és a helyzetfelmérésre alakítandó albizottság létrehozására vonatkoztak, sem az egészségügyi miniszter, sem a Parlament Egészségügyi Bizottsága nem fogadta el, az állampolgári jogok országgyűlési biztosa szükségesnek tartotta az OPNI bezárásával kialakult helyzet helyszíni vizsgálattal történő feltárását. 

4. A felszámolás végrehajtása
A végrehajtás első lépéseként az Országos Egészségbiztosítási Pénztár (a továbbiakban: OEP) április 1-jétől megszüntette az OPNI önálló finanszírozását, és megszűnt a betegfelvétel is. 2007. október első napján 400 ágy működött az OPNI-ban (közte a teljes stroke-ellátás) úgy, hogy a betegeket az átvételre kijelölt egészségügyi intézmények vették fel, majd mentővel átirányították őket az OPNI megfelelő osztályára. A finanszírozás is hasonló módon – átutalt formában – történt.
A fekvőbeteg ellátás 2007. december 1-jén szűnt meg az OPNI épületében úgy, hogy a kapacitásokat (ágyakat) átvevő intézmények, kórházak csak részben készültek el a szükséges átalakításokkal. Ennek következtében például a gyermekpszichiátriai osztály átmenetileg a Nyírő Gyula Kórházban üzemel, addig, amíg el nem készül a volt vérellátó épületének felújítása a Heim Pál Gyermekkórházban.
Az OPNI II. Neurológiai Osztálya, amely a neuromuszkuláris betegségeket kezelte, „szünetel” – a betegeket haza, a dolgozókat pedig elbocsátották – mivel a minisztérium nem hagyta jóvá azt a kapacitás átadási-átvételi megállapodást, amit az OPNI igazgatója kötött az Állami Egészségügyi Központ budai részlegével.
A Szent István Kórházhoz tartozó Merényi Gusztáv Kórház Pszichiátriai Osztályának rekonstrukciója csak részlegesen történt meg, ide költözött az OPNI-ból 55 ággyal az Addiktológiai Osztály. Az egészségügyi miniszter 2008. májusi jelentése szerint a Szent István Kórház 243 rehabilitációs besorolású ágyat vett át, tehát 188 ágy sorsa ismeretlen, legalábbis nem lelhetők fel a Merényi Gusztáv Kórházban, ami azt jelenti, hogy többé nem pszichiátriai betegek ellátása folyik ezen a 188 ágyon.
A kapacitás-elosztással párhuzamosan megszűnt a rehabilitációs ágyak külön nevesítésének rendje is, vagyis az, hogy az ebbe a finanszírozási kategóriába tartozó fekvőbeteg ágyak esetében, hány ágy szolgálja a kardiovasculáris rehabilitációt, hány a mozgásszervi rehabilitációt, és hány a pszichiátriai rehabilitációt. 
Erre a tényre vezethető vissza, hogy az OPNI-tól átvett pszichiátriai rehabilitációs ágy-kapacitást más szakmákhoz „csoportosították át”.
Az OPNI bezárása következtében teljesen megszűntek a következő – speciális betegcsoportokat ellátó – részlegek, illetve ambulanciák: 
– Memória Klinika
– Fertőző Belgyógyászati Osztály
– Klinikai Pszichológiai Osztály
– Pszichoterápiás Ambulancia
– EEG és Klinikai Elektrofiziológiai Osztály
– Epilepszia Centrum
– Drogambulancia
– Fejfájás Szakambulancia
Az OPNI volt főigazgatója, - akit 2007. október 1-jén nyugdíjazott a miniszter – számításai szerint az OPNI 116 orvosából kb. 40 főt vettek át az utód-intézmények. A többiek sorsa változó, a nyugdíjazástól a külföldi munkavállalásig terjed. 
Az egészségügyi miniszter ígéretet tett arra vonatkozólag is, hogy az OPNI osztályai (redukált ágyszámmal) a befogadó intézetekben (Semmelweis Egyetem, Nyírő Gyula Kórház, Merényi Kórház stb.) úgy kerülnek elhelyezésre, hogy az osztályok további zavartalan működtetése biztosított lesz, az OPNI-ban eddig rendelkezésre álló infrastruktúra megmarad.
Megállapítható tehát, hogy az egészségügyi miniszter azon ígérete, miszerint a különböző szakmai teamek együtt maradva dolgoznak tovább új helyükön, nem teljesült, még abban a két esetben sem, ahol valóban az egész osztály (gyerekpszichiátria, addiktológia) került át új helyére.

II. A valódi problémát, és ezzel a szakmai és alapjogi aggályokat azok a betegek jelentik, akik a megszűnő ágyakon feküdtek, és akiket az ágyszámcsökkentés minél gyorsabb lebonyolítása érdekében az intézményből elbocsátottak. Közülük kerültek ki jelentős számban az ellátás nélkül maradó betegek. A pszichiátriai betegek közül sokan pszichés zavaruk következtében nem rendelkeznek betegségükkel kapcsolatos belátási képességgel, ezért visszautasítják a kezelést, és problémáikért sokszor az őket kezelő intézményt, orvosaikat okolják. Ők azok, akik elbocsátásuk után rövid időn belül, vagy nyomban abbahagyják a gyógyszerek szedését, nem mennek el az ideggondozóba, következésképpen állapotromlásuk esetén az utcán kötnek ki, növelve a hajléktalanok számát. Mivel pedig az OPNI felvételi területe Budapest egyes kerületei és a főváros környéki települések voltak, ezek az immár ellátáson kívül rekedt betegek a Fővárosban koncentrálódnak. Itt jegyzem meg, hogy a nemzetközi tapasztalatok szerint a pszichiátriai ágyak csökkenésével arányosan nő a pszichiátriai betegek által elkövetett bűncselekmények száma.
Ezzel összefüggésben azonban szükséges vizsgálni azt a korábban több alkalommal elhangzott, és a szaktárca által támogatott érvet, hogy ti. sem az Alkotmány, sem más jogszabály nem határozza meg konkrétan, hogy egy bizonyos ellátás – ebben az esetben a pszichiátriai – egy meghatározott helyhez, a lipótmezei intézethez lenne kötve. Ez kétségtelen, azonban, az is világosan látható, hogy ha a szaktárca valódi célja a legalább azonos színvonalú ellátás megtartása lett volna, akkor kijelölt volna egy intézményt (a szakma több ajánlatott is tett ebben a vonatkozásban a kiürített budai MÁV Kórháztól kezdve, a Nyírő Gyula Kórházon keresztül, egészen az elfogadhatatlan állapotú Merényi Gusztáv Kórházig), ahová tömbszerűen, országosan ellátandó feladataival együtt, elköltözhetett volna az OPNI. Ezzel szemben a minisztérium azt a leginkább költségigényes megoldást választotta, miszerint a különböző intézményeket kell átalakítani, felújítani, pszichiátriai betegek fogadására alkalmassá tenni annyi forrás bevonásával, amennyiből az OPNI épületének teljes rekonstrukciója is finanszírozható lett volna. (Időközben vevőre talált az OPNI Völgy utcai részlege, méghozzá nettó 580 millió forintért. Ez az összeg csak kicsit kevesebb annál a 600 milliónál, amibe az OPNI épületének gépészeti felújítása került volna)
Az érintett befogadó kórházak által (SE Kútvölgyi Oktató Kórház és Pszichiátriai Klinika, Főv. Önkormányzat Heim Pál Gyermekkórház, Szt. István Kórház Merényi Gusztáv Kórháza, Országos Idegsebészeti Tudományos Intézet, stb.) a 2007. év nyarán lebonyolított pályázat keretében elnyerhető források pszichiátriai célú felhasználása jelenleg a tervezés, kivitelezési egyéb pályáztatás stádiumában, a megkezdett beruházások pedig félkész állapotban vannak. (Példa erre a Merényi Gusztáv Kórház Pszichiátriai Osztályának részleges felújítása.)
Az Intézet felszámolása során megtörtént az elmúlt évtizedben magas színvonalra fejlesztett neurológiai (stroke) ellátás elválasztása a pszichiátriai részlegtől, így miközben a 120 aktív neurológiai ágyat 70-re csökkentették, kijelölték az Országos Idegsebészeti Tudományos Intézetet (továbbiakban: OITI) arra, hogy befogadja a stroke központot. A terv ellen tiltakozó OITI igazgatóját, 2007 nyarán azonnali hatállyal nyugdíjazták. A posztjára kerülő szakembert rövid idő múlva szintén felmentette az egészségügyi miniszter, az intézményt jelenleg a Margit Kórház volt belgyógyász igazgatója vezeti.
Miután az OPNI főigazgatója sem értett egyet azzal, hogy a két intézményt – az Országos Idegsebészeti Tudományos Intézetet és az OPNI-ban működő, szintén országos hatáskörű Stroke Centrumot (a működésképtelenség szintjére csökkentett ágyszámmal: 30 ágy) összevonják, 2007. október 1-ei határnappal őt is nyugdíjazta az egészségügyi miniszter. A két intézmény közös főigazgatója az OITI előzőekben említett vezetője lett, aki 2007. október 2-tól irányítja az OPNI bezárását.
Ezzel az intézkedéssel a pszichiátriai ellátás után megszűnt az európai színvonalú stroke-ellátás is, mivel a főváros budai oldalán egyetlen intézmény maradt, ahol ezt az ellátást biztosítani tudják. A budapesti körgyűrű budai részének hiánya és a Budapesten belüli közlekedés jelenlegi állapota miatt, valamint az agyi stroke adekvát kezelésének megkezdésére (thrombolízis) rendelkezésre álló idő rövidsége (az úgynevezett 3 órás időablak) miatt, a budai és a Buda környéki területek e tekintetben ellátatlanul maradtak.
Ebből következően megállapítom, hogy a tárgyalt intézkedéssorozat az érintett, közel 700000 főnyi lakosság lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való alkotmányos jogával összefüggésben visszásságot okozott.
Fontosnak tartom megemlíteni azt is, hogy az Intézetben működő, és magánkézben lévő MRI berendezés 2007. december 1-je óta nem üzemel, a gépek kikapcsolva állnak, mindaddig, amíg a tulajdonos másik helyet nem talál számukra, és ott újra fel nem építi a szükséges infrastruktúrát. A tulajdonos az őt ért kár megtérítése érdekében – melynek mértéke pontosan nem ismert – kilátásba helyezte bírósági eljárás kezdeményezését.

III. Összefoglaló – Az OPNI bezárásának közvetlen következményei:
1. Első helyen az Informatikai Osztály megszűnését kell említeni. Ezzel megszűnt az OPNI egyik igen fontos funkciója, nevezetesen a pszichiátriai ellátásra vonatkozó adatok (rendeletben szabályozott) gyűjtése és feldolgozása. Ha az OPNI-ban évtizedek alatt létrejött adatbázis nem kerül át valamelyik megmaradt pszichiátriai intézménybe, és ott az újjászervezett informatikai osztály el nem kezdi haladéktalanul a munkát, akkor az elmúlt időszak miatti kiesésnek beláthatatlan következményei lehetnek. A pszichiátriára vonatkozó adatok hiányában tervezhetetlenné válik a betegellátás.
A rendelkezésemre bocsátott adatok szerint az Intézet informatikus szakembereit 2007 decemberében elbocsátották, majd, miután kiderült, hogy munkájuk nélkülözhetetlen a korábban begyűjtött adatok sorsa tekintetében, néhány munkatársat szerződéssel tovább foglalkoztattak április 30-ig, hogy befejezzék a 2007-es adatok feldolgozását. Az adatfeldolgozás folytatásáról a végleges bezárás időpontjáig nem született döntés.
2. Megszűnt egy magas szintű oktatási és kutatási centrum, amely a jövő szakemberképzésében jelentős szerepet játszott, ugyanis az OPNI keretében működött az orvos-továbbképzés három tanszéke, és a pszichológus szakképzés egyetemi tanszéke is.
3. Megszűnt egy gyógyítási centrum, amelyben olyan speciális profilokkal rendelkező osztályok, részlegek működtek, amelyek az országban máshol nem, vagy csak nagyon kevés helyen működnek hasonló színvonalon.
4. Az előkészítetlen áttelepítés miatt több száz krónikus pszichiátriai beteg sorsa vált bizonytalanná, akik pszichiátriai otthoni elhelyezésre évek óta vártak az OPNI-ban. Ezzel összefüggésben a kezelés szükségességét el nem ismerő pszichiátriai betegek jelentős számban maradnak ellátatlanul, tekintettel arra a tényre, hogy a gyenge kooperációjú betegek nem keresik fel kezelés céljából a számukra ismeretlen, idegen kórházat, intézményt, de pszichiátriai gondozókat sem.
5. Ellátás nélkül maradt számtalan drogbeteg, mert a főváros budai oldalán csak az OPNI-ban működött addiktológiai osztály és drogambulancia. Ennek pótlására a Nyírő Gyula Kórház bázisán indították újra a több száz (!) beteget ellátó Metadon-programot, bár továbbra is kérdéses, hogy mi lett a sorsa a budai oldal azon drogbetegeinek, akik nem vettek részt a Metadon-programban.
6. Továbbra is megoldatlan a 14-18 éves korú serdülők akut pszichiátriai ellátása a fővárosban, illetve a Heim Pál Gyermekkórházhoz integrált Faludi utcai serdülő-pszichoterápiás rendelő bezárása miatt ennek a korosztálynak az ambuláns (járóbeteg) ellátása is megszűnt.
7. Megszűnt a pszichiátria érdekeit képviselő és a szakmát integráló módszertani központ.
8. A Neuropatológiai Laboratórium felbecsülhetetlen értékű metszetállománya átkerül ugyan az SE Igazságügyi Orvostani Intézetébe, de bizonytalanná vált az úgynevezett prior-program sorsa (az emberre is veszélyes, és hatalmas gazdasági kárt okozni képes betegség, a kerge marha kór magyarországi monitorozása).
9. A kiürített osztályokon ott maradó kórrajzokat, melyeket bedobozoltak és szekrényekbe zártak, az Egészségügyi Készletgazdálkodási Intézet (EKI) kezeli. 
– Ezzel a korábban az OPNI-ban kezelt, és most más intézményekbe felvett betegek kórelőzménye hozzáférhetetlenné válik a kezelőorvosok számára;
– Aggályos az EKI-raktárakban tárolt kórrajzok vonatkozásában az adatvédelmi szabályok betartása, és megszűnik az ellenőrzés lehetősége;
– A fentiek következtében illetéktelen személy hozzáférhet az egészségügyi dokumentációhoz (az EKI az Egészségügyi Minisztérium intézménye, igazgatóját a miniszter nevezi ki), és a rendkívül szenzitív adatokat a gazdaságban vagy a közéletben szerepet játszó személyek tekintetében felhasználhatja. 
– 2007. november 8-án az EKI igazgatója és egyúttal az OPNI „megszüntetési biztosa” nyilatkozata szerint nehézséget jelent, hogy egyszerre kell gondoskodni két olyan nagy intézményben, mint amilyen az OPNI és a Gyógyintézeti Központ, a bezárásuk után hátra maradt irattömeg raktározásáról. 
– Az adatvédelmi biztos is felismerte a fenti helyzetben rejlő veszélyeket, ezért a 2007. október 11-én kiadott jelentésében a következőképpen fogalmazott: ”meg kell állapítani, hogy az intézmények átalakításával összefüggően – mivel a dokumentáció sorsa nem tisztázott – az érintettek információs önrendelkezési jogát súlyos sérelem fenyegeti. (…) A dokumentáció nem szakszerű kezelése miatt feltehetően sem az ellátó, sem az ellátott nem lesz abban a helyzetben, hogy a megszűnő, vagy átalakuló intézményben tárolt dokumentációhoz hozzáférhessen, illetve annak hollétéről tudomást szerezzen.”
– A Semmelweis Orvostörténeti Múzeum igazgatója szerint a megnyugtató megoldás csak a kórrajz-állomány digitalizálása lenne, de egyelőre még az állomány felmérése sem történt meg. 2008 márciusában lezajlott az a pályázat, amelyet az Egészségügyi Minisztérium írt ki az OPNI-ban lévő nem egészségügyi dokumentáció kezelésére. Az egészségügyi dokumentáció sorsával kapcsolatban semmilyen intézkedés nem történt.
– Elvész az OPNI-ban tárolt és tudományos szempontból felbecsülhetetlen értéket képviselő (1945 előtti kórrajzokat tartalmazó) kórrajztár.
10. A Lipót több mint 100 éves könyvtárát (jobb esetben) részekre bontva helyezik el a különböző intézményekben.
11. A lipóti múzeum az MTA-kezelésébe kerül, mert a szükséges raktározási kapacitással csak ez az intézmény rendelkezik. Nincs információ arról, hogy új helyén valaha látogatható lesz-e.
12. Végül elvész a műemlékké nyilvánított, és alapítványi pénzből részlegesen felújított kápolna is.

IV. Alapjogi konfliktus
Az országgyűlési biztos gyakorlatában számos alkalommal fordult elő, hogy egy társadalmi igény olyan markánsan jelenik meg egy-egy ügy kapcsán, hogy az alapjogi vizsgálat eredményeként megszületett összegző jelentés nem nélkülözheti a jogelméleti, vagy alkotmányértelmezési kifejtést, az emberi jogok alapját képező, élethez és emberi méltósághoz való alapvető jog említését. Az élet és az emberi méltóság egysége minden emberi életet azonos értékűvé, ezzel együtt sérthetetlenné tesz. Ennek alapján formálódott az alkotmánybíráskodás filozófiai, dogmatikai rendszere, alakult az élő Alkotmány belső struktúrája. (Sólyom László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon (Osiris Kiadó Bp. 2001.) 443.o.)
Az egészségügyben zajló struktúra-változás, a fekvőbeteg ellátók ágykapacitásának átrendezése, a teljes egészében megszűnő intézmények átmeneti helyzetének problémája olyan társadalmi visszhangot váltott ki, amely túlmutat egy-egy intézmény konkrét bezárásán, és amely indokolja az államot terhelő intézményes ellátási kötelezettség, alapjogi szempontú kontrollját.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa tevékenységének kezdete óta, kiemelt figyelemmel kísérte az egészségügy problémáit, az egészségügyi intézmények működését, a betegek jogai érvényesülését. Ebben a helyzetben nyilvánvalóvá vált, hogy az egészségügyi reform során bevezetett kapacitás-, és finanszírozási korlátok, legalábbis rövidtávon, tovább ronthatják a fekvőbeteg ellátó intézetek helyzetét, mivel – amint a jelen helyzet is tanúsítja – a kórház-átalakításoknál alkalmazott elvek nem, vagy kevéssé veszik figyelembe az egyes specifikumokat, mint itt a pszichiátriai betegek speciális szükségleteit. 
Az alapjogok érvényesülése, de a jogállami intézményrendszer működésének alaptétele is, hogy minden alkotmányos alapjog és a törvényekben biztosított alanyi jogok gyakorlásának legfőbb korlátja, a másik ember alapvető jogainak sérthetetlensége, és ennek feltétlen tiszteletben tartása. Az érdekérvényesítés Alkotmányos és jogállami lehetőségei azt a kötelezettséget róják a demokratikus jogállam minden polgárára, intézményére és hatóságára, hogy igénye elutasítása esetén is tartsa tiszteletben a törvényeket és mindenki más alapjogait. Az ezzel ellentétes magatartás, a mindenkire kötelező törvények kizárólagosan fiskális szemléletű rendbeállítása nem csak a törvényes rend és a demokratikus jogállam működésének teljes zavarát, hanem a társadalom morális elégedetlenségét, ezzel a társadalmi konszenzus teljes hiányát eredményezné. 
Jelen helyzetben tehát egy olyan nagy múltú intézmény bizonytalan jövője a kérdés, amelynek bezárása miatti veszteség vitathatatlan. Ezzel összefüggésben ugyancsak sikertelen volt az országgyűlési biztos érvelése a jellemzően különösen kiszolgáltatott helyzetű betegcsoport zökkenőmentes ellátása érdekében.
A tiszta alapjogi gondolkodás szükségképpen enged tehát morális értelmezést az egyes jogok tekintetében, ugyanakkor a formális jogbiztonság követelménye az Alkotmány pozitív értelmezését igényli. Az erkölcsi, etikai normák természetjogi származtathatóságuknál fogva túlnyomórészt a pozitív jog normáinak részévé váltak. (OBH 6386/1996. számú, és az OBH 2530/2007. számú jelentés)
Az Alkotmánybíróság – idestova tíz éve – állapította meg, hogy e tekintetben az állam ellátási kötelezettsége a nemzetgazdaság mindenkori teherbíró képességétől függ, egyúttal azt is leszögezte, hogy a 70/D.§ érvényesülésének nincs alkotmányos mércéje, csak a kritikus szélsőségre – például teljes ellátatlanság esetére – állapíthatja meg a szükséges minimumot. „A lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog tehát önmagában alanyi jogként értelmezhetetlen, az Alkotmány 70/D. § (2) bekezdésében foglalt állami kötelezettségként fogalmazódik meg, amely magában foglalja azt a kötelezettséget, hogy a törvényhozó a testi és lelki egészség bizonyos területein alanyi jogokat határozzon meg." [56/1995. (IX.15.) AB hat., 54/1996. (XI.30.) AB hat., 37/2000. (X.31.) AB hat.] 
Azzal együtt, hogy ismert az egészségügyi reform halaszthatatlansága, hogy elfogadott tény az államháztartást terhelő ágazati pénzügyi anomáliák felszámolásának szükségessége, a jelenlegi helyzet nem csupán alapjogi, hanem pénzügyi, szervezéselméleti, és orvos-szakmai szempontból sem védhető. A közszolgáltatások közül az egészségügyi szolgáltatással összefüggésben is alapvető követelmény, hogy az a jog által meghatározott működési rendben, kiszámítható módon működjön. A jogbiztonság alkotmányos elve azt a követelményt támasztja a törvényhozással szemben, hogy megteremtse az egyes jogviszonyok stabilitásának biztosítékait. Ezért alkotmányos követelményként fogalmazódik meg a törvény alá rendeltség, a törvényesség követelménye. (OBH 1001/2007. számú Jelentés, a fagyasztva tárolt embriók adományozásával kapcsolatos jogi szabályozásról)
A vizsgálat során szerzett információk, a rendelkezésemre bocsátott adatok és megismert tények alapján, alapjogi szempontból a mentálisan sérült vagy egyéb, neurológiai betegségben szenvedő betegek, valamint az egészségügyi dolgozók tekintetében is, de végső soron az egész társadalom számára egyaránt aggályos a kialakult helyzet. Ezért – álláspontom szerint – alkotmányosan sem rövid, sem hosszútávon nem indokolható, hogy az egy helyre koncentrált, minőségi ellátás helyett, a struktúraváltás minősíthetetlen és szakmai szempontból vállalhatatlan egészségügyi ellátási körülményeket teremtsen.
Ugyanakkor elengedhetetlen, hogy valamennyi, az egészségügyi ellátórendszer egyes területein tervezett változtatás alkalmával a tárca legyen különös tekintettel az Alkotmányban garantált, a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog érvényesülésére. Ugyancsak a tárca feladata, hogy a struktúraváltás egyes lépéseinek összehangolásakor a szükségesség-arányosság alapvető alkotmányos szempontjai figyelembevételével tervezze intézkedéseit, és tegye meg a javaslatait. 
Álláspontom szerint, a betegellátást is veszélyezteti, hogy a hazai, de legfőképpen a főváros területét érintő pszichiátriai ellátás olyan bázis nélkül maradjon, mely egyúttal a kutatási, és egyéb stratégiai feladatokat is képes összefogni, illetve alkalmas monitorozni a drog, alkohol, és egyéb szenvedélybetegségek alakulását.
Mindebből következően megállapítom, hogy alapjogi szempontból nem indokolható, hogy az Országos Pszichiátriai és Neurológiai Intézet működési elvei és gyógyító sikerei, többirányú szakmai programja ellenére a kórház-átalakítás szakpolitikai koncepciója alapján aktív működésében megszűnt. A tárca kérdésre sem tárta fel intézkedései valódi szakmai, és/vagy gazdasági okait. Álláspontom szerint az egészségügyi kormányzat a tárgyalt intézkedéssorozattal a jogállamiságból levezethető jogbiztonsághoz fűződő és a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog tekintetében visszásságot okozott.

Intézkedéseim
Az országgyűlési biztosnak nem feladata, hogy egy-egy élethelyzet, illetve újonnan éledő jogviszony szabályozásának megoldására konkrét javaslatot tegyen, valamint a szigorú hatásköri korlátok jelen esetben elsősorban a közvetítői szerepet tették lehetővé. E jelentés ugyancsak jelzés az egészségügyi reformpolitika elméleti kidolgozói, és a nyilvánosság számára, hogy alkotmányos alapjoggal összefüggő visszásság ezúttal in abstracto megállapítható, és az adott helyzet jogi, társadalmi, szociológiai következményei tekintetében ugyancsak felmerülhet olyan akut korrekciós igény, amely halaszthatatlan feladatot ró a jogalkotóra – az alkotmányos jogok primátusán a társadalmi konszenzus helyreállítása érdekében. (OBH 3088/2006. számú Jelentés a temetkezési szolgáltatások szerződéses visszásságaival kapcsolatban)
Továbbá, tekintettel a pszichiátriai vagy egyéb szenvedélybetegek, mint speciális betegcsoport korlátozott érdekérvényesítő képességére, a kórházreform – ideértve a Fővárosi Önkormányzat kórház összevonási koncepcióját is – befejezéséig gondoskodni szükséges az átalakítás végrehajtását koordináló szakmai grémium felállításáról, amely a szükséges hatáskörök birtokában irányíthatja a tárgyalt intézményrendszer átszervezését vagy helyreállítását. Mindezeken túl, álláspontom szerint, az ország, de különösen a főváros ellátására beláthatatlan következményekkel járó helyzet megoldására csak akkor nyílhat lehetőség, ha egy szakemberekből álló eseti bizottság felmérését követően létrejön egy, a pszichiátria, a stroke-ellátás és az addiktológia országos feladatait ellátó központi intézmény.
Ezért az Obtv. 21 §-a alapján felkérem az egészségügyi minisztert, hogy az érintett intézmények, a szakma képviselőinek bevonásával kezdeményezzen egyeztetést, és e jelentés konzekvenciáit is figyelembe véve fontolja meg az általam javasolt szakmai bizottság felállítását.
Az Országgyűlés Egészségügyi Bizottságát ezzel egyidejűleg arra kérem, hogy tűzze napirendjére a pszichiátriai, addiktológiai, valamint stroke-ellátás fekvő-beteg ellátó intézményei helyzetének áttekintését.

Budapest, 2008. június 16.

Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: 
Összegezve az OPNI megszüntetés e részét, 
Humán erőforrás átvétele nélkül került átadásra
·	A Semmelweis Egyetemre (pszichiátriai Klinika)	34 aktív ágy
·	Szent János Kórház				26 aktív ágy
·	Jahn Ferenc Dél-pesti Kórház			5 aktív ágy
·	Bajcsy Zsilinszky Kórház				11 aktív ágy
·	Flór Ferenc Kórház, Kistarcsa			20 aktív ágy
·	Nyírő Gy. Kórház				36 rehab. ágy
·	István Kórház					45 rehab. ágy

Humán erőforrás részleges átvételével átvett kapacitás
·	SE Kútvölgyi úti Oktató Kórház			61 aktív ágy
·	Orsz. Idegsebészeti Tudományos Int.		36 aktív ágy
·	Nyírő Gyula Kórház				60 aktív ágy
·	Heim Pál Gyermekkórház				15 aktív ágy
·	Nyírő Gyula Kórház				14 rehab. ágy
·	Szent Imre Kh.					25 rehab. ágy
·	István Kórház					113 rehab. ágy
·	Heim Pál Gyermekkórház				15 rehab. ágy

Kicserélésre került 15 aktív ágy a gyerekpszichiátria és neurológia között.
Szünetel 31 aktív ágy.
Eredeti telephelyén (OPNI-Tündérhegy) üzemel 60 rehabilitációs ágy.
(A sok kapacitás átadás-átvétel közben úgy tűnik, hogy 15 aktív ágy „veszett el”, ha jóindulatúak vagyunk, és hiszünk abban, hogy a 31 szünetelő aktív ágy működni fog a későbbiekben. 86 rehabilitációs ágy „szűnt meg”, illetve tűnt el az átalakítás során.
Országos összesítésben, a 2006-ban nyilvántartott 4031 akut pszichiátriai ágy 3052-re csökkent 2007 folyamán, ami 24,3%-os csökkenést jelent.
A kónikus/rehabilitációs ágyak száma csaknem változatlan maradt (5242-ről 5219-re csökkent, 0,4%)
Országosan tehát a pszichiátriai ágyak száma a 2006-os 9273-ról 2007 végére 8271-re csökkent, ami 10,8%-os fogyásnak felel meg.
Ha ehhez hozzátesszük, hogy megszűnt a rehabilitációs ágyak célhoz kötöttsége, akkor a csökkenés nagyobb mértékű, amint azt az István Kórháznak átadott rehabilitációs ágyak esetében látni lehet.