Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 2368/2007. számú ügyben

Az eljárás megindulása
Egy magánszemély fordult panasszal Hivatalomhoz, aki beadványában Veresegyház Város Önkormányzata Képviselőtestületének 2007. március 6-i, valamint március 20-i ülésén történteket sérelmezte. A beadvány szerint a Képviselőtestület eljárása sérti az állam és egyház elválasztásának elvét, mert a református egyház által alapított, református szellemiségű és vezetésű iskola fenntartója a kistérségi társulás lenne.
Tekintettel arra, hogy a beadványban felvetett probléma alapján felmerült az állam és egyház elválasztásának elve (Alkotmány 60. § (3) bekezdés) sérelmének, illetve közvetlen veszélyének gyanúja, az állampolgári jogok országgyűlési biztosának általános helyettese vizsgálatot indított. Ennek elrendelésével egyidejűleg vizsgálatra kérte a Közép-magyarországi Regionális Közigazgatási Hivatal vezetőjét.

A megállapított tényállás
A beadvány mellékleteként becsatolt hangfelvétel szerint: „Az iskola működés református szellemiségű, református szellemiségű vezetővel, de nem egyházi fenntartású iskola lenne, hanem kistérségi fenntartású iskola, amelyik egyrészt pályázati szempontból egy előnyös pályázati út ma, ezen túlmenően az iskola tényleg betölt térségi szerepet, hiszen ide a református szellemiséget kívánó szülők a gyermekeiket nem csak a Veresegyházról, hanem a szomszédos településekről is hozhatják és hozzák. Mi a város érdeke? A város érdeke, hogy a városközpontban legyen egy iskola, mert iskolabővítésre szükség lesz. Akkor is szükség lesz, ha a gyermeklétszám csökken, mert akkor akár ez az épület is sok mindenre felhasználható. Az Egyház ezt az együttműködést szívesen fogadja, sőt igényli. […] Működtetésre vonatkozóan azt az álláspontot továbbítottam, miszerint a veresegyházi gyerekek után az Önkormányzat az önkormányzati iskolánál megadott támogatási összeget megadja. Tehát így a működési feltételei az iskolának rendben vannak. A másik oldal a kistérségi. A kistérségi iskolák és intézmények a jelenlegi helyzetet és normatívákat tekintve, magasabb normatívákat kapnak. Egyrészt azért, hogy vonzóvá tegyék ezeket az intézményeket, másrészt azért, hogy fenntarthatóvá tegyék az intézményeket. Ez a másik feltétel, ha pedig nem lenne ez, akkor pedig azt lehet meghúzni határul, hogy az önkormányzati támogatást mindazon önkormányzattól kérni, ahonnan a gyermek az iskolába bekerült, mert egyébként az iskola nem tartható fenn. […] Ez a Veresegyházi Református Egyház tulajdona lesz, minden támogatást magában hordozóan. A működtetést adja át a kistérségnek, és a kistérség viszontgaranciát kell, hogy adjon az egyháznak a vezetők kinevezésének egyetértését, a református egyház szellemiségét. Tehát a működtetés maga református szellemiségben történik, a tulajdonos az egyház, a működtetési költség, a fenntartás, és az oktatási rend számonkérése a kistérségé.”
A közigazgatási hivatal vezetője által megküldött jegyzőkönyvkivonat hasonlóan tartalmazza a történteket.
A jegyző 2007. május 9-i elektronikus levelében arról tájékoztatta a közigazgatási hivatalt, hogy „az Önkormányzat és a Református Egyház között elvi megállapodás jött létre református általános iskola létesítésére és új iskola építésére, amelyet a testület márciusi ülésén határozattal elfogadott. Az iskola egyházi fenntartású, de tevékenységi köre a kistérség településeire is [kiterjed]. Ez szerepel az Alapító Okiratában is. Most jegyzői hatáskörben az alapítás nyilvántartásba vétele történt meg és folyamatban van a működési engedély kiadása, melynek részét képezi az Önkormányzat és az Egyház közötti közoktatási megállapodás is.”
A hivatalvezető tájékoztatása szerint a közigazgatási hivatal többnyire az Ötv. 17. § (2) bekezdésben rögzített 15 napon túl kapja meg a képviselőtestület üléséről készült jegyzőkönyveket. A tájékoztatás szerint a jegyzői értekezleten rendszerint felhívják a jegyzők figyelmét a határidő pontos betartásának szükségességére és fontosságára.
Az áttekintett képviselőtestületi jegyzőkönyvek szerint a református iskola ügye gyakran szerepelt a képviselőtestületi üléseken. A képviselőtestület az iskola megépítésére (első sorban pályázati önrészként) jelentős összegű támogatásról határozott, valamint 82/2007. (VIII. 7.) Kt. számú határozatával a Veresegyházi Református Egyházközséggel kötendő Közoktatási Megállapodást jóváhagyta és felhatalmazta a polgármestert annak megkötésére.

Az érintett alkotmányos jog
Magyar Köztársaság Alkotmánya
60. § (3) A Magyar Köztársaságban az egyház az államtól elválasztva működik.

A vizsgálat megállapításai
1. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdése értelmében az országgyűlési biztos hatásköre a hatóságok eljárására kiterjed. Az Obtv. alkalmazásában a helyi önkormányzat hatóság [Obtv. 29. § (1) bekezdése g) pontja], vagyis hatásköröm a polgármester és a képviselőtestület eljárására kiterjed.
2. Előre kell bocsátanom, hogy az országgyűlési biztos nem rendelkezik olyan eszközökkel, amelyekkel a hangfelvételek valódiságát megvizsgálhatná. A rendelkezésemre álló iratok, valamint a hangfelvételek elemzése után azonban – anélkül, hogy a panaszos állításait kritika nélkül valósnak fogadnám el – szükségesnek látom, hogy a hallottakkal kapcsolatos álláspontomat megfogalmazzam és éppen a bizonyítási nehézségek miatt, eljárásom során –elvont módon is – áttekintsem a panaszhoz hasonló eseteket. 
Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 60. § (3) bekezdésének átfogó értelmezését 4/1993. (II. 12.) AB határozatában adta. Eszerint:
„Az állam vallási semlegességét kifejezetten előírja és garantálja az Alkotmány 60. § (3) bekezdése, amely szerint a Magyar Köztársaságban az egyház az államtól elválasztva működik. 
Az elválasztás elvéből az következik, hogy az állam sem az egyházakkal, sem valamelyik egyházzal nem kapcsolódhat össze intézményesen; hogy az állam nem azonosítja magát egyetlen egyház tanításával sem; továbbá, hogy az állam nem avatkozik be az egyházak belső ügyeibe, és különösen nem foglalhat állást hitbéli igazságok kérdésében. […]
Az állam és az egyház elválasztásának módja, következetessége, szigorúsága minden ország sajátos történelmi körülményei szerint alakul. Az Alkotmány 60. § (3) bekezdése mai értelme nem választható el sem az egyházaknak a magyar történelemben betöltött szerepétől (beleértve a szekularizáció lefolyását is), sem jelenkori tényleges működésüktől, sem a folyó társadalmi átalakulástól. Általános jelenség, hogy számos, egykor egyházi feladat – pl. iskolai oktatás, betegápolás, szegények segítése – az állam kötelességévé vált, az egyházak viszont szintén fenntartották e tevékenységüket. Ezeken a területeken az elválasztás nem ellentétes az együttműködéssel, mégha ez rigorózus garanciák között is folyik. Az egyházak egyenlőkként való kezelése szintén nem zárja ki az egyes egyházak tényleges társadalmi szerepének figyelembevételét.” (ABH 1993, 48, 52-53.)
Az Alkotmánybíróság továbbá a 8/1993. (II. 27.) AB határozatában kifejtette, hogy: „Az egyház és az állam szétválasztásának a [lelkiismereti és vallásszabadságról szóló 1990. évi IV. törvény , a továbbiakban:]_Ltv. 15. és 16. §-ában szabályozott szervezeti következményei azokra a vallási közösségekre vonatkoznak, amelyek az Ltv. 8. §-a szerinti egyházként működnek. Az Alkotmány 60. § (3) bekezdésében kimondott szétválasztás azonban – amely a vallásszabadság jogának része – nem szűkíthető az Ltv. idézett rendelkezéseire. Az állam nemcsak az egyházakkal, de semmilyen vallással vagy vallási közösséggel nem kapcsolódhat össze intézményesen, nem azonosíthatja magát egyetlen vallás tanításával sem, nem foglalhat állást hitbéli igazságok kérdésében. A vallási közösségek önállóságába sajátosan vallási jellegüket érintő beavatkozás alkotmányosan nem lehetséges, függetlenül attól, hogy a közösségek milyen szervezeti formában működnek.” (ABH 1993, 99, 101-102.) 
A vallásszabadság kötelező iskolai oktatás területén való érvényesülésével kapcsolatban az Alkotmánybíróság a már idézett 4/1993. (II. 12.) AB határozatában a következőkre mutatott rá: 
„Az Alkotmány kihirdetése után az Országgyűlés megalkotta [az Lvt.-t]. E törvény 5.§-a kimondja, hogy a szülőnek, gyámnak joga van ahhoz, hogy a kiskorú gyermek erkölcsi és vallási neveléséről döntsön, és arról megfelelően gondoskodjék. A 17.§ szerint egyházi jogi személy elláthat minden olyan nevelési-oktatási tevékenységet, amelyet törvény nem tart fenn kizárólagosan az állam számára. E körben az egyház intézményt tarthat fenn. Az állam által fenntartott nevelési és oktatási intézményben pedig az egyház fakultatív tantárgyként vallásoktatást tarthat.
Ezek a rendelkezések részben végrehajtják az Alkotmány 60. §-át, de nem elégségesek az államnak a vallásszabadságra vonatkozó kötelességeit tekintve. Magyarország nemzetközi egyezményekben ennél többet vállalt.
Az Emberi Jogok Európai Egyezménye Első kiegészítő jegyzőkönyve 2. cikke szerint „Senkitől sem szabad megtagadni az oktatáshoz való jogot. Az állam az oktatás és tanítás terén vállalt feladatainak gyakorlása során köteles tiszteletben tartani a szülők vallási és világnézeti meggyőződésével összhangban lévő oktatáshoz való jogot”.
A Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya 18. cikk 4. pontja szerint az Egyezségokmányban részes államok kötelezik magukat a szülők és adott esetben a törvényes gyámok ama szabadságának tiszteletben tartására, hogy gyermekeik vallásos és erkölcsi nevelését saját meggyőződésüknek megfelelően biztosítsák. A 2. cikk értelmében a részes államok kötelezik magukat, hogy gondoskodnak olyan törvényhozási és egyéb intézkedésekről, amelyek az Egyezségokmányban elismert jogok érvényesüléséhez szükségesek.
A gyermek jogairól szóló, New Yorkban 1989. november 20-án kelt egyezmény (kihirdette az 1991. évi LXIV. törvény) deklarálja a gyermek jogát a gondolat- és vallásszabadságra, és elismeri a szülők jogát arra, hogy a gyermeket érettségének megfelelően e joga érvényesítésében irányítsák.(14. cikk.) […]
Az »állami iskola« illetve az »egyházi iskola« fogalmát a határozat a vallásszabadság különböző aspektusainak eleget tévő iskolatípusok megjelölésére használja. Az állami iskola ismérveinek általában azok az »állam által fenntartott nevelési és oktatási intézmények« felelnek meg, amelyeket az […] szóhasználata (17.§ (2) bekezdés) megkülönböztet azoktól, amelyekben »egyházi jogi személy által ellátott« nevelési-oktatási tevékenység folyik. […] A határozat ennek megfelelően az »állami«, illetve »egyházi« iskolát a vallásszabadság jogából fakadó eltérő alkotmányos követelmények szerint különbözteti meg. Az »állami« és az »egyházi« iskola közötti különbség az, hogy bár mindkettő köteles az ismeretek objektív, toleráns és a tanulók lelkiismereti szabadságát tiszteletben tartó közvetítésére, az egyházi iskola valamely vallás tanaival azonosul, míg az állami iskola ezt nem teheti meg, vallási tanítások igazságáról nem foglalhat állást, azaz vallási kérdésekben semlegesnek kell lennie. E megkülönböztetés szempontjából nincs döntő jelentősége az állam és az önkormányzatok közötti feladatmegosztásnak; mint ahogy a jelen átmeneti helyzetben annak sincs, hogy az egyházi iskolát valamely egyház, egyesület vagy más tartja-e fenn. […]
Az államnak vallási kérdésekben semlegesnek kell lennie. Ezért az állami iskolának szintén semlegesnek kell lennie. Az állam ugyanis ezekkel a mindenki számára nyitva álló iskolákkal valósítja meg a művelődéshez való jogot, és biztosítja az iskolakötelezettség feltételét. A semlegesség azt követeli meg, hogy iskolái tantervét, szervezetét és felügyeletét az állam úgy alakítsa ki, hogy a tanulóknak a vallási illetve világnézeti információkat és ismereteket »tárgyilagosan, kritikusan és pluralista módon közvetítsék«. Az állami iskola nem folytathat olyan oktatást, amely a szülők (és a gyermek) meggyőződése figyelmen kívül hagyásának minősülhetne. (Ld. az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítéletét a Kjeldsen, Busk, Madsen és Pedersen ügyben, 1976. december 7.) Ezek a feltételek felelnek meg az állami iskolák tekintetében annak a követelménynek, amelyet az Alkotmánybíróság a monopolhelyzetben lévő országos közszolgálati rádióra és televízióra határozott meg a véleményszabadság érvényesülése érdekében. Az erre vonatkozó szervezeti megoldások ugyanis akkor alkotmányosak, ha elvileg képesek biztosítani a társadalomban meglévő vélemények teljes körű, kiegyensúlyozott arányú és valósághű kifejezésre jutását (37/1992.(VI.10.)AB határozat). Ezek az ismérvek az állami iskolákra is megfelelően érvényesek. A semleges állami iskola tehát nem lehet elkötelezett egyetlen vallás vagy világnézet mellett sem, hanem a szabad és megalapozott választás lehetőségét kell nyújtania. A világnézeti ismeretek teljes körű, kiegyensúlyozott arányú és tárgyilagos tanításának az iskola működése egészében kell megvalósulnia. Tárgyilagos tanítás esetén az állam nem kényszeríthet egyetlen tanárt sem arra, hogy saját meggyőződését elhallgassa.
A semleges állami iskolával azonban az állam még nem merítette ki kötelességét, hogy »gondoskodjék a vallásszabadság érvényesüléséhez szükséges feltételekről«. A szülőknek joguk van arra, hogy gyermekük a választásuk szerinti egyházi iskolába járjon; s joguk van arra is, hogy ne kelljen vallási vagy lelkiismereti meggyőződésétől eltérő irányultságú iskolába járnia. Erre – a szülői vezetés korlátjain belül – a gyermeknek is joga van. 
A szülő választási jogának az állam intézményvédelmi kötelezettsége felel meg. Az állam nem tagadhatja meg a jogi lehetőségét annak, hogy akár vallásos, akár ateista elkötelezettségű iskolák jöjjenek létre; az ehhez szükséges jogszabályokat meg kell alkotnia. Az állam azonban nem köteles nem-semleges iskolákat felállítani. Ha viszont az egyház vagy a szülők elkötelezett iskolát alapítottak és működtetnek, az állam támogatni köteles őket olyan arányban, amennyiben ezek az intézmények állami feladatot vállaltak át; illetve nem tagadhatja meg az állam a támogatást akkor sem, ha más, összehasonlítható, világnézetileg elkötelezett intézményt már támogat, s a megkülönböztetésnek nincs alkotmányos indoka. 
Ha nincs is joga a szülőnek arra, hogy az állam a szülő kívánsága szerinti világnézetű iskolát nyisson, az a védelmi joga megvan, hogy ne legyen köteles vallási vagy világnézeti meggyőződésével ellentétes iskolába járatni a gyerekét. Hasonlóképpen ahhoz, ahogy azt az Alkotmánybíróság a lelkiismereti szabadsággal kapcsolatban kifejtette, az államnak nemcsak az ilyen kényszertől kell tartózkodnia, hanem ésszerű keretek között az alternatív magatartást is lehetővé kell tennie. Nem alkotmányellenes, ha ez utóbbi érdekében az, aki lelkiismerete szerint kíván cselekedni, olyan áldozatra kényszerül, amely nem aránytalan. (64/1991.(XII.17.)AB határozat.) […]
Mindenfajta elkötelezett iskolának a lelkiismereti szabadságot kielégítő alternatívája a semleges állami iskola. Bármely meggyőződéssel is semleges iskolába járni sokkal kisebb lelkiismereti terhet jelent (ha teher egyáltalán), mint eltérő, sőt ellentétes elkötelezettségűbe. Azok számára tehát, akik nem kívánnak egy adott elkötelezettségű iskolába járni, az államnak nem csupán a jogi lehetőséget kell megadnia a lelkiismeret szerinti magatartásra, hanem ténylegesen lehetővé kell tennie semleges állami iskola igénybevételét.”
A 2007. március 6-i képviselőtestületi ülésen elhangzottakat összevetve az Alkotmánybíróság előbbiekben ismertetett gyakorlatával, megállapítható, hogy a „kistérségi alapítású és fenntartású egyházi iskola” nem felelt volna meg az önkormányzati (állami) iskolával szemben megfogalmazott „semlegesség” követelményével. Ki kell emelni, hogy a képviselőtestületi ülésen elhangzott „modell” valóban alkalmas lehetett volna, hogy az Alkotmány 60. § (3) bekezdésben megfogalmazott, állam és egyház szétválasztásának követelményével összefüggő visszásságot okozzon. Figyelemmel arra, hogy végül nem ilyen konstrukcióban kezdődött az iskola beruházás, alkotmányos joggal összefüggő visszásságra utaló körülményt nem tapasztaltam, e körben tehát ombudsmani intézkedést sem teszek.
3. A rendelkezésemre álló – bárki számára hozzáférhető, nyilvános – képviselőtestületi ülésekről készült jegyzőkönyvek és képviselőtestületi határozatok, valamint a jegyző közigazgatási hivatalnak adott tájékoztatása alapján megállapítottam, hogy a panasszal érintett iskolát a Veresegyházi Református Egyházközség alapította, fenntartóként közoktatási megállapodást kötött a helyi önkormányzattal. Az önkormányzat pedig jelentős összeggel támogatja az iskola-beruházást. Ezzel kapcsolatban felhívom a figyelmet arra, hogy a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (a továbbiakban: Kt.) 81. §-a szerint, ha a nevelési-oktatási intézményt nem helyi önkormányzat, illetve nem állami szerv tartja fenn, a nevelési-oktatási intézmény vallási tekintetben elkötelezett intézményként is működhet, valamint a nevelési-oktatási intézmény – a fenntartó és a feladat ellátásáért felelős helyi önkormányzat között létrejött írásbeli megállapodás (a továbbiakban: közoktatási megállapodás) keretei között – részt vehet a Kt.-ben meghatározott önkormányzati feladatok megvalósításában. Ugyanezen § (2) bekezdése rendezi azt az esetet is, amikor a közoktatási megállapodás alapján az önkormányzati feladatellátásban olyan nevelési-oktatási intézmény működik közre, amelyik vallásilag vagy világnézetileg elkötelezett, ez esetben a megállapodás megkötése nem mentesíti a helyi önkormányzatot a feladatellátási kötelezettsége alól azon gyermekek tekintetében, akiknek a szülei nem akarják vallási, illetve világnézetileg elkötelezett iskolába járatni gyermeküket. E szülőkre, gyermekekre, illetve tanulókra a közoktatási megállapodás miatt aránytalan teher nem hárulhat.
Megállapítottam, hogy Veresegyházon a panasszal érintett iskolán kívül működik önkormányzati fenntartású iskola is. Vizsgálatom során nem merült fel arra utaló körülmény, hogy az ezt választó a szülőkre, illetve tanulókra a közoktatási megállapodás miatt aránytalan teher hárulna. E körben tehát alkotmányos joggal összefüggő visszásságra utaló körülményt nem tapasztaltam.
Hangsúlyozni kívánom, hogy önmagában a Kt. kivonatosan ismertetett rendelkezéseinek megfelelő közoktatási megállapodás nem okoz alkotmányos joggal összefüggő visszásságot.
4. A rendelkezésemre álló dokumentumok szerint az önkormányzat évente jelentős összeggel járul hozzá az iskola létesítésének és működtetésének költségeihez. Fel szeretném hívni a figyelmet arra, hogy a helyi önkormányzatok pénzügyi döntéseinek vizsgálata nem tartozik a hatáskörömbe. Arra a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 92. § (1) bekezdése és az az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 16. § (1) bekezdése együttes értelmezése szerint a helyi önkormányzat gazdálkodását (ideértve az Európai Unió által nyújtott és egyéb nemzetközi támogatások, valamint az ehhez kapcsolódó költségvetési támogatások felhasználását is) az Állami Számvevőszék – célszerűségi, eredményességi és törvényességi szempontok szerint – ellenőrzi. (Emlékeztetni kívánok arra, hogy az Ötv. 1. § (6) bekezdés b) pontja szerint a helyi önkormányzat a törvény keretei között önkormányzati tulajdonával önállóan rendelkezik, bevételeivel önállóan gazdálkodik, az önként vállalt és a kötelező önkormányzati feladatok ellátásáról egységes költségvetéséből gondoskodik. Saját felelősségére vállalkozói tevékenységet folytathat.)
5. A hivatalvezető „sajnálatos problémaként” jellemezte, hogy a közigazgatási hivatal többnyire az Ötv. 17. § (2) bekezdésben előírt 15 napos határidőn túl kapja meg az önkormányzat képviselőtestületének üléséről készült jegyzőkönyveket. Ez a helyzet önmagában alkalmas arra, hogy a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményén túl más alkotmányos jogokkal is összefüggő visszásságot okozzon, mivel a közigazgatási hivatalt érdemben akadályozza az Ötv.-ben meghatározott, a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzési feladatának ellátásában.

Intézkedéseim
A vizsgálatom során feltárt, alkotmányos joggal összefüggő visszásság orvoslása, jövőbeni megszüntetése és megelőzése érdekében, az Obtv. 20. (1) bekezdése alapján felkérem a Közép-magyarországi Regionális Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy a rendelkezésére álló eszközökkel tartassa be az illetékességi területén működő helyi önkormányzatokkal a jegyzőkönyv megküldésére nyitva álló határidőt.

Budapest, 2007. december 20.

Dr. Szabó Máté sk.