Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 2347/2007. számú ügyben

Előadó: dr. Borza Beáta Zita
dr. Retkes Zita
Az eljárás megindulása
Veszprém városból, a Haszkovó lakótelep 18. számú épületének lakóközössége nevében a lakásfenntartó szövetkezet részéről panasz érkezett az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, amelyben a város hajléktalanjainak helyzetével, a telep lakóinak napi gondjaival összefüggésben súlyos kifogásokat fogalmaztak meg. A lakóövezetben élők számos alkalommal kértek segítséget az önkormányzat és a rendőrség munkatársaitól a lakóövezet, a köztér, valamint az ott működő élelmiszer-áruház környezetében tapasztalható – és vélhetően a telep közterein, kapualjakban, bokrokban életvitelszerűen lakó hajléktalan emberek miatt keletkező – szennyeződés, zaklatások, rongálások miatt.
A 2008. évben a hajléktalan személyek magyarországi helyzetével, jogaik érvényesülésével kapcsolatosan – kiemelt figyelemmel az emberi méltósághoz való jogra – külön alapjogi projektet indítottam, amelynek célja éppen a hajléktalanság, a hajléktalan lét kérdéskörével összefüggésben felmerülő problémák fókuszba helyezése, a mindenki számára minél hatékonyabb megoldás megtalálása érdekében szakmai és társadalmi párbeszéd generálása. A következetes ombudsmani gyakorlat szerint vizsgálatom során és az annak megállapításait tartalmazó jelentés összeállításakor nem volt (és nem is lehetett) célom a hajléktalan emberekkel kapcsolatos, meglehetősen szerteágazó társadalmi problémák szociológiai elemzése. 
Fentiekre tekintettel az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdésében biztosított hatásköröm alapján az ügyben vizsgálatot indítottam. A vizsgálat eredményes befejezése érdekében az Obtv. 18. § (2) bekezdése alapján megkerestem Veszprém Megyei Jogú Város polgármesterét, akitől tájékoztatást, valamint dokumentumok megküldését kértem.

A megállapított tényállás
Veszprém város Haszkovó lakótelepének lakóközössége fordult beadvánnyal hivatalomhoz. Sérelmezték, hogy a hajléktalanok évek óta a lakótelepen töltik napjaikat, ott italoznak, hangoskodnak, szemetelnek, mindenki szeme láttára szexuális életet élnek, illemhelynek használják a környéket, gyakorta a lépcsőházakat is. Kutyákat póráz nélkül tartanak az utcán (nemritkán éppen nevelési-oktatási intézmények közelében), és elfordult, hogy beköltöztek az óvoda udvarán található játékházakba. Sérelmezték továbbá, hogy a hajléktalanok megrongálják a házak ajtóit, a lifteket, amely károkat így a lakóknak kell viselniük. Az élelmiszerüzletben zaklatják a vásárlókat, kéregetnek, többször erőszakosan is. A lakók tartanak attól, hogy a hajléktalanok gondozatlanságuk miatt fertőző betegségeket terjesztenek. Számos alkalommal kértek segítséget a rendőrségtől, önkormányzattól.
A polgármester megkeresésemre határidőn belül válaszolt, és csatolta a város Szociális Gondozási Központjának 2007. évi tevékenységéről szóló szakmai beszámolót is. 
A polgármester válaszában arról tájékoztatott, hogy a lakókat – telefonon, személyesen, a helyszínen is, több alkalommal – tájékoztatták arról, hogy a hajléktalan személyek jogai önkényesen, pusztán a hajléktalan létre tekintettel nem korlátozhatók. Amennyiben jogsértő magatartást tanúsítanak (bűncselekményt, szabálysértést követnek el – garázdaság, rongálás, lopás, koldulás, köztisztasági szabálysértés stb.), az érintettek, a sértettek feljelentést tehetnek a megfelelő hatóságnál (rendőrség vagy szabálysértési hatóság). A polgármester rámutatott, hogy a lakók környezetének, tulajdonának védelme elsősorban a lakók feladata, például az ajtók bezárásával. Tájékoztatott továbbá arról, hogy a hajléktalanok ellátását az önkormányzati fenntartású Szociális Gondozási Központ látja el. Az utcai szociális munkások rendszeresen felkeresik az utcákon – így az említett lakótelepen – tartózkodó hajléktalanokat, tájékoztatják őket az igénybe vehető ellátásokról. A szociális munkások azonban nem lépnek fel (minthogy nem is léphetnek fel) hatóságként – a szociális munka eszközeivel igyekeznek meggyőzni a hajléktalanokat a helyes és jogkövető magatartásról.
A Veszprém Megyei Jogú Város Szociális Gondozási Központjának 2007. évi tevékenységéről szóló szakmai beszámoló tartalma röviden az alábbiakban foglalható össze. Az intézmény által személyes gondoskodást nyújtó szociális alapszolgáltatások a következők. Elsőként kiemelendő az utcai szolgálat, amelynek célja az utcán, fedél nélkül vagy nem lakás céljául szolgáló helyiségben életvitelszerűen tartózkodó, az intézményes ellátórendszert nem vagy csak ritkán igénybe vevő egyének, csoportok szociális és mentális segítése a szociális munka eszközrendszerével. Működik továbbá a népkonyha, amelynek keretében alkalmi jelleggel és helyben fogyasztással, legalább napi egyszeri, egy tál meleg ételt biztosítanak a rendszertelenül vagy hiányosan étkező személyek egészségkárosodásának, életveszélyének elhárítása érdekében. Ide tartozik még a nappali melegedő szolgáltatása, amelynek célja a hajléktalan személyek biztonságos, az időjárási viszontagságok ellen védő nappali tartózkodásának és a tisztálkodás lehetőségének biztosítása. Személyes gondoskodást nyújtó szakosított ellátási formák: Az éjjeli menedékhely, amelynek célja elsősorban a közvetlen életveszély elhárítása, a biztonságos éjjeli szállás nyújtása, téli időszakban időszakos férőhelyek biztosításával. Az átmeneti szállás, amely hajléktalan személyek részére biztosít életvitelszerű lakhatási lehetőséget, szociális segítő munkával. Ennek elsődleges célja az aktív korú, munkaképes személyek társadalmi visszailleszkedésének elősegítése. A független ház, kiléptető lakás, amelynek célja az önálló életvitelre való felkészítés és a hajléktalanok otthona, amelynek célja tartós szociális bentlakásos elhelyezés biztosítása olyan hajléktalanok részére, akiknek más intézményben ellátása nem biztosított, és koruk, illetve egészségi állapotuk miatt ápolást, gondozást igényelnek. 
Személyes gondoskodást nyújtó gyermekjóléti alapellátás a családok átmeneti otthona, amelynek célja az otthontalanná vált gyermek és szülő együttes elhelyezése, igény esetén szociális segítségnyújtás az önálló életvitel kialakításához. Egyéb, az ellátással kapcsolatos tevékenységek, szolgáltatások közé tartozik a speciális és szakmai képzések szervezése, adományok gyűjtése és kezelése, valamint háziorvosi rendelés biztosítása.
A Szociális Gondozási Központ emellett figyelmet fordít az ellátásra jogosultak érdekképviseletének biztosítására, pályázatokat nyújt be és alternatív megoldásokat keres – például nyertes pályázatának köszönhetően valósulhatott meg az albérleti támogatási 
program –, valamint bűnmegelőzési programban közreműködik. A beszámoló értékelése szerint a jelenlegi ellátórendszer eredményessége elsősorban az életveszély elhárításában érzékelhető, másodsorban, kisebb mértékben a társadalmi visszailleszkedésben való közreműködésben. A hajléktalanná váló személyek száma évről évre növekvő tendenciát mutat, mivel a többségi társadalomba való „visszaillesztés” rendszere még nem elég hatékony, és ez, valamint a változó gazdasági és társadalmi kihívások is szemléletváltást követelnek. Cél a képzések, fejlesztések rendszerének ösztönzése a gazdaságosság és hatékonyság jegyében, külső – nem elsősorban állami – finanszírozások bevonásával. Ennek keretében a jövőre vonatkozó tervek között szerepel a használtcikk-kereskedelem, vagyis az adományként érkezett és a hajléktalan személyek számára nem hasznosítható cikkek értékesítése, „takarító-kommandó” létrehozása, vagyis egy olyan munkacsoport, amelynek tagjai rendszeresen takarítanák a város kijelölt területeit, pl. lakótelepeken boltok, kukák környékét, parkolókat, játszótereket, épület-karbantartás, amelynek célja a hajléktalan személyek szakképzettségének hasznosítása lenne, valamint kosárfonás és fonott bútor készítése és értékesítése.

Érintett alkotmányos jogok
– a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog (Alkotmány 2. § (1) bekezdés:  „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”)
– az élethez és az emberi méltósághoz való jog (Alkotmány 54. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.”) 
– a szociális biztonsághoz való jog (Alkotmány 70/E. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.”)

Megállapításaim
A hajléktalanság jelensége a hajléktalan személyek ellátásán, a reintegrálásuk érdekében tett törekvéseken túl számos egyéb (társadalmi, jogi) problémát felvet. Elsődlegesen fontos leszögezni, hogy minden ezzel kapcsolatos kérdésben, eljárásban, megoldási javaslatban kiemelt figyelemmel kell lenni aziránt, hogy az emberi méltósághoz való jog mindenkit megillet, úgy a hajléktalan embert, mint a társadalom bármely más tagját. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa korábban több esetben megállapította, hogy éppen a fenti elv sérelme vezethet az adminisztratív kirekesztés és az állampolgári agressziók vissza-visszatérő gyakorlatához, amely ellen az ombudsmannak következetesen fel kell lépni. Kifejtette továbbá, hogy az emberi méltósághoz való joggal összefüggő visszásság veszélyét hordozónak tart minden arra irányuló javaslatot, amely a szükséges intézkedéseket a hajléktalanok közterületi jelenlétének „városképi kérdésre” adott válaszaként próbálja megfogalmazni. (OBH 2641/2006., OBH 5009/2007.)
Az emberi méltóság fogalmát az Alkotmánybíróság a 64/1991. (XII. 17.) határozatában a következők szerint határozza meg: „A méltóság az emberi élettel eleve együttjáró minőség, amely oszthatatlan és korlátozhatatlan, s ezért minden emberre nézve egyenlő. Az egyenlő méltósághoz való jog az élethez való joggal egységben azt biztosítja, hogy ne lehessen emberi életek értéke között jogilag különbséget tenni. Emberi méltósága és élete mindenkinek érinthetetlen, aki ember, függetlenül fizikai és szellemi fejlettségétől, illetve állapotától, és attól is, hogy emberi lehetőségéből mennyit valósított meg, és miért annyit.” A méltósághoz való jog egyik funkciója tehát az emberi életek közötti egyenlőség biztosítása. Ez azt is jelenti, hogy a jog előtt mindenki egyenlő, egyenlő bánásmódban részesítendő, magatartását, cselekedetét elfogultság nélkül kell megítélni és értékelni.  Nem lehet senkivel szemben szigorúbban eljárni, nem lehet senkit egy területről, városrészről kitiltani pusztán azért, mert hajléktalan, mintegy „megelőlegezvén” az egyénnek a társadalom részéről a hajléktalanok csoportjához okkal vagy ok nélkül általában kapcsolt feltételezéseket, sztereotípiákat. Önmagában a hajléktalan lét ténye nem alapozhat meg olyan feltevést, hogy az érintett fertőző beteg, illetve egyéb potenciális veszélyforrást jelent, és főként nem alapozhat meg egy esetlegesen erre vagy ehhez hasonló feltételezésre épülő rendőrségi, hatósági intézkedést, jogkorlátozást. Éppen ezért, a polgármester megkeresésemre érkezett érdemi válasza, amely szerint csak a jogsértő magatartást tanúsító személyekkel szemben és csak egyénenként járnak el az érintett hatóságok, nemhogy alapjoggal összefüggő visszásságot nem jelent, de az egyetlen követendő alkotmányos álláspont.
Ugyanakkor a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye azt is jelenti, hogy a jogsértő magatartást tanúsító személyekkel szemben az államnak hatékony védelmet kell biztosítani a jogkövető állampolgárok számára. Ahogyan a hajléktalan lét nem lehet stigma, amely alapján előzetes vagy szigorúbb hatósági fellépésre kerülhetne sor, úgy természetesen kibúvót, felmentési okot sem jelenthet. A bűncselekményt vagy szabálysértést elkövető minden polgárral szemben – így a hajléktalanokkal szemben is – a hatóságoknak következetesen fel kell lépni. A probléma azonban nem azzal oldható meg, hogy a hajléktalanokat kirekesztik utcákról, városrészekről. A hajléktalanság nem azonosítható a bűnözéssel. A rendőrség statisztikái szerint évente „csak” 3-400 bűncselekmény kapcsolható hajléktalanokhoz, és az egymás kárára elkövetett bűncselekmények a tipikusabbak.
A hajléktalanság össztársadalmat érintő problémájának megoldására nem elegendő egyszeri vagy rövid távú cselekvés. Egyszerre jelentkezik a megelőzés, az ellátás-gondozás és a társadalomba való visszavezetés igénye. Az ellátó intézmények, civil szervezetek, egyházak, a mentőszolgálat, a rendőrség, a politikusok és a jogvédő szervek, szervezetek más-más szempontból közelítik meg a problémát, de abban mindenki egyetért, hogy a megoldása hosszú, nehéz és összetett feladat, amely összefogást, közös állami, civil és társadalmi erőfeszítést igényel. Hosszú távon megoldást a jelenleg a társadalom perifériájára szorult, hajlék nélkül élők társadalmi reintegrációja jelenthetne. 
A Veszprém város intézményének szakmai beszámolójában is megjelent álláspont országszerte általános szakmai véleménynek mondható; a jelenlegi ellátó-rendszer inkább csak a közvetlen életveszély elhárítására, a túlélés biztosítására alkalmas, a társadalmi visszailleszkedés elősegítésére és főleg a prevencióra már kevés személyi, tárgyi és finanszírozási forrás marad. Kétségtelen, hogy az állam széles körű jogosítványokkal rendelkezik abban a tekintetben, hogy a szociális ellátást hogyan valósítja meg, és ezen kötelezettségének teljesítése során mérlegelési lehetősége van, azonban ezen joga mégsem korlátlan. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a szociális biztonsághoz való joggal kapcsolatosan az állam a szociális ellátások összessége által nyújtandó olyan megélhetési minimum biztosítására köteles, amely elengedhetetlen az emberi méltósághoz való jog megvalósulásához. (32/1998. (VI. 25.) AB határozat) 
A szociális ellátások konkrét meghatározása azonban nem alkotmányossági kérdés, így elvben sem a társadalmi visszailleszkedést elősegítő, sem a megelőzést célzó intézkedések hiánya nem kérhető számon alkotmányos mulasztásként az államon. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosaként – a hajléktalan személyek jogaival kapcsolatosan indított éves alapjogi projekt tapasztalataira és korábbi vizsgálataimra is támaszkodva – szeretném azonban ismételten felhívni a figyelmet arra, hogy a hajléktalan személyek számára a jelenlegi kilátástalan helyzetükben a most működő ellátási formák és az ellátásban dolgozó – bármily elhivatott – szakemberek nem képesek tényleges és tartós megoldást kínálni. Annál is inkább, mert az ellátási formák – eltekintve egy nagyon szűk, kivételes helyzetben, csakis közvetlen életveszély elhárítására alkalmazható körtől – igénybevétele nem kényszeríthető ki. Az állam a szociális ellátások nyújtása során is köteles tiszteletben tartani az ellátást igénybevevő – tehát jelen esetben a hajléktalan – személyek önrendelkezési jogát. Célszerű lenne tehát azt elérni, hogy a kiszolgáltatott helyzetben, az utcán élő emberek előtt valós és elérhető perspektívák látszódjanak, amelyek érdekében számukra is megéri erőfeszítéseket tenni, együttműködni. A képzéseken való részvétel, a munkavégzés, illetve a lakhatás (és nem csak a szállás) reális lehetőségének biztosítása megteremthetné az alapot az önálló életvitel gyakorlásának elérésére, és így az utcán élő emberek feltehetően nagyobb eséllyel fogadnák el vagy kérnék önként az állami segítséget. A társadalmi visszailleszkedést elősegítő intézkedések mellett pedig egyre nagyobb szerepet kellene szentelni a prevenciónak, amely hosszú távon feltétlenül költséghatékonyabb és konfliktus-mentesebb, mint a már meglévő hajléktalanság kezelése.

Összegzés
Összességében megállapítható, hogy az ügyben konkrét hatósági eljárás során alapvető joggal összefüggő visszásság gyanúját nem észleltem, így intézkedés megtétele nem indokolt. Ugyanakkor fontosnak tartottam ismételten felhívni a figyelmet arra, hogy a szabályozás és jogalkalmazás során az alapvető jogokkal, különösen az emberi méltósághoz való joggal összefüggésben fokozott körültekintéssel köteles mindenki eljárni. Különösen fontos hangsúlyozni ezt, ha olyan emberekkel kapcsolatban merül fel az önkényes jogkorlátozás vagy jogsértés veszélye, akiknek az érdekérvényesítési képessége rendkívül alacsony.
Mindazonáltal elengedhetetlen azt is ismételten kiemelni, hogy a jogsértő magatartást tanúsítókkal szemben az állam köteles egyénenként megfelelően eljárni, és velük szemben hatékony védelmet biztosítani a társadalom többi tagja számára.
A hajléktalan személyek jogaival foglalkozó alapjogi projektmunka keretében ezen jelentésemet – a korábbi OBH 5009/2007. számú jelentésemhez hasonlóan – figyelemfelhívásnak szánom. Célom most is a hajléktalansággal összefüggésben felmerülő problémák minél hatékonyabb megoldása érdekében szakmai és társadalmi párbeszéd generálása.

Budapest, 2008. szeptember 25.

Dr. Szabó Máté sk.