Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa
Jelentése
az OBH 1976/2007. számú ügyben

Előadó: dr. Gáspárné Dr. Pere Katalin
Az eljárás megindulása
Számos, az Országgyűlési Biztosok Hivatalának Panaszirodáján személyesen megjelenő ügyfelünktől, telefonon és írásban jelentkező panaszostól, továbbá egy országgyűlési képviselő által benyújtott beadványból értesült az állampolgári jogok országgyűlési biztosa a szociális igazgatásról és szociális ellátásról szóló 1993. évi III. törvény 2006. július 1-jétől óta hatályos, a közgyógyellátás szabályainak megváltozása miatt bekövetkező elhúzódó eljárásokról.
A panaszok szerint úgy az alanyi jogon, mint a normatív és méltányossági alapon közgyógyellátásra jogosultak – közgyógyellátási igazolványuk késedelmes kiadása miatt – késve jutnak a térítésmentes gyógyszerekhez, gyógyászati segédeszközökhöz, valamint az orvosi rehabilitáció céljából szükséges gyógyászati ellátásokhoz. 
A rendelkezésre álló információk alapján, a megyei egészségbiztosítási pénztárak több hónapos késedelme miatt felmerült a tisztességes eljárás, valamint a szociális biztonsághoz való alkotmányos alapjogok sérelmének a gyanúja, ezért az országgyűlési biztos vizsgálatot rendelt el, amelynek során megkereste az Országos Egészségbiztosítási Pénztár (OEP) főigazgatóját, az alábbi kérdések megválaszolását kérve:
A kifogásolt jogi szabályozás hatályba lépését megelőzően biztosítottak voltak-e a gördülékeny ügyintézés megkövetelte személyi és tárgyi feltételek, és amennyiben nem, úgy azok pótlása időben megtörtént-e? Kérte, hogy a tájékoztatás terjedjen ki a jelenleg el nem bírált ügyek számára (megyénként), és annak okaira, továbbá az ügyhátralék feldolgozásának várható időpontjára, valamint az érintett állampolgárok alkotmányos jogai sérelmének következtében elszenvedett hátrányok kompenzálásának lehetőségére, végül az esetleges felelősség megállapítására.

Az érintett alkotmányos jog
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez. (2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg.
70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak. (2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.

Alkalmazott jogszabályok
1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról (Szt.)
62/2006. (III. 27.) Korm. r. a pénzbeli és természetbeni szociális ellátások igénylésének és megállapításának, valamint folyósításának részletes szabályairól
25/2006. (VI. 26.) EüM r. a közgyógyellátásra jogosult gyógyszerkeretének megállapításához szükséges készítmények kiválasztásának szabályairól

Megállapított tényállás
A közgyógyellátás reformjának kialakítását, amely céljának és indokoltságának elemzése nem tárgya a jelenlegi vizsgálatnak, több év előkészítő munkája előzte meg. Ezen időszak alatt az OEP több ízben – csak 2006-ban négy alkalommal – jelezte a feltételek hiánya miatt várható problémákat, felhívta az Egészségügyi Minisztérium figyelmét arra, hogy az adatrögzítő kapacitás nagyon szűkös, ezért mindenképpen szükséges a személyi állomány fejlesztése. Legutóbb, 2007. március 8-án jelezték a Szociális és Munkaügyi Minisztériumnak a közgyógyellátási reformmal kapcsolatos gondokat. Összességében, a 2006. július 1-jétől átalakított tervezett rendszer zökkenőmentes bevezetéséhez és működtetéséhez a technikai feltételek rendelkezésre álltak, de a humán oldal egyidejűleg nem volt biztosított, az OEP saját erőforrásból kísérelte meg az átcsoportosítást.
A Megyei Egészségügyi Pénztáraknak (MEP) a közgyógyellátással összefüggő feladataik kétirányúak. Tartalmi szempontból, a jegyző által megküldött háziorvosi igazolás alapján az erre szakosodott munkatársak kiszámítják a kérelmező egyedi gyógyszerköltségét és megadják a gyógyellátások havi összegét, majd erről a jegyzőt szakhatósági állásfoglalásban, a háziorvost tájékoztató levélben értesítik. Feladatuk továbbá a biztosítottat kérelmére tájékoztatni a gyógyszerköltség megállapításának részleteiről.
Technikai feladataik körében elkészítik a közgyógyellátási igazolványt és eljuttatják azt a jogosulthoz, vezetik és karbantartják a közgyógyellátási nyilvántartást, végül tájékoztatják a jegyzőket a MEP által kiadott közgyógyellátási igazolványokról. 
Tekintettel arra, hogy a panaszok az egészségbiztosítási pénztárak szakhatósági véleményének késedelmes kiadását sérelmezték, a vizsgálat az önkormányzatok közgyógyellátással összefüggő tevékenységére nem terjedt ki.
A vizsgálat szerint 2007. április 10-éig 312.181 db szakhatósági megkeresés érkezett a MEP-ekhez. Mindeközben 41.530 db gyógyszerköltség elszámolás a MEP-eknél, 52.217 db jogosultság megállapítása iránti kérelem a jegyzőknél várt elbírálásra. A megállapított 194.854 jogosultság esetében 192.451 igazolvány kiadása történt meg, azonban jelentős ügyhátralék halmozódott fel és előre látható, hogy az önkormányzatokon túl, a MEP-eknél is rövid időn belül tarthatatlanná válik a – jegyzői határozat beérkezésétől a kártya kiadásáig jogszabályban előírt – 15 napos határidő.
Az OEP által többször szorgalmazott, a közgyógyellátásra jogosult gyógyszerkeretének megállapításához szükséges készítmények kiválasztásának szabályairól szóló 25/2006. (VI. 26.) EüM rendelet 2007. január 1-jétől hatályba lépett módosítása részben könnyebbé tették a MEP-ek munkáját azzal, hogy engedélyezték a háziorvosok részére a kérelmező krónikus betegségei gyógyítására használt gyógyszerek megnevezését. Azonban az eljárás gyorsítása érdekében (a jogszabályi előírással ellentétben) az ügyintézők már nem mérlegelik a „gyógyító ellátás iránti szükséglet szakmai megalapozottságát”. A felmérés szerint a MEP-ek hátraléka a jelenlegi létszámmal kb. két hónap alatt dolgozható fel. 

A vizsgálat megállapításai
A panasz alapjául szolgáló körülmények vizsgálata során az országgyűlési biztos arra kereste a választ, hogy a panaszos által ismertetett hiányosságok, mulasztások – figyelemmel a tényállásban már felhívott dokumentumok tartalmára, továbbá az érintettek által nyújtott információkra – arányban álltak-e a panaszost ért sérelmekkel. Vizsgálnia kellett továbbá azt, hogy sérült-e, s ha igen, mely alkotmányos jog, és mindez okozhatott-e alkotmányos visszásságot. A jogállamiság leglényegesebb elemeként az Alkotmánybíróság kiemelte a jogbiztonság elvét, melyet a szerzett jogok védelmének elvi alapjaként deklarált, egyben megkövetelte, hogy az állampolgárok jogait és kötelességeit a törvényben foglalt és bárki számára hozzáférhető normák szabályozzák, és legyen meg a tényleges lehetőség arra, hogy a jogalanyok magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani. A jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelménye – szögezi le az Alkotmánybíróság – a norma világossága, valamint az, hogy a közhatalmi eljárások során ne kerülhessen sor önkényes döntésekre (35/1994.AB), azaz „a jog szabályai világosak, egyértelműek, hatásukat tekintve kiszámíthatóak és a címzettjei számára is előre láthatóak legyenek” [9/1992.(I.30.) AB hat.]. Ezúttal a megfelelő jogi keretek alkalmazhatatlansága miatt vált kérdésessé jelen esetben a kiszámíthatóság anélkül, hogy a panaszolt eset tényállásából az egyéb vonatkozó jogszabályok valódi sérelme megállapítható lenne.
A szociális biztonsághoz való jog értelmezése az Alkotmánybíróság gyakorlatában az ellátáshoz való jog, mint a megélhetéshez szükséges ellátás az alkotmányosság minimumaként került elismerésre az emberi méltósághoz való jog alkotmányos követelményeként. (32/1998. (VI.25.) AB határozat)
Az egyes intézmények létrehozása mellett a szociális jogok érvényesülése az igénybevételükkel kapcsolatos alanyi jogok révén történik, azonban ezek terjedelmére vonatkozó alkotmányos mérték nincs. Az állam feladata, hogy a nemzetgazdaság teherbíró képességének, a költségvetés állapotának figyelembevételével állapítsa meg az ellátások terjedelmét azzal, hogy a szociális ellátások mértéke egészében nem süllyedhet az Alkotmányban 70/E.§-ában meghatározott minimális szint alá. Az ellátáshoz való jog alkotmányos minimumának elvont minőségi követelménye pedig nem más, mint a megélhetés biztosításával az emberi méltósághoz való jog megvalósulása. (Az értelmezett Alkotmány (szerk: Dr. Holló András, Dr. Balogh Zsolt, Bp. 2000) In.: 706-709.o.)
Mindezekre tekintettel a szociális ellátások rendszerén belül az intézményi ellátások széleskörű és több szintű struktúrája alkalmas az Alkotmányban deklarált jog érvényesülésére. A hazai szociális ellátó rendszer, ideértve a támogatások rendszerét is – noha minőségében nem minden esetben kifogástalan, de – az új programokkal és vélhetően a közgyógyellátás szabályainak módosulása, és ezzel az új szemléletmód segítségével legalábbis alkotmányossági szempontból nem vitatható. 
Jelen esetben rögzíthető, hogy az újonnan bevezetett szakhatósági eljárás feltételei hiányoztak az egészségbiztosítási pénztáraknál és azokat az országgyűlési biztos vizsgálata lezárásáig sem pótolták teljes körűen. Az ügyfelek előzetes tájékoztatása az új és a korábbinál összetettebb, hosszadalmasabb eljárásról nem volt elég hatékony, ezért az eljárás szereplői között (beteg, háziorvos, jegyző, MEP) a szükséges együttműködés sem volt megfelelő. Az igazolványok késedelmes kiadásával érintettek pedig súlyos anyagi hátrányt szenvedtek el, amely kompenzálása elmaradt.
Mindebből következően a saját, valamint az OEP főigazgatója által lefolytatott vizsgálat eredményeként az országgyűlési biztos megállapította, hogy a közgyógyellátás új rendszerének 2006. július 1-jétől hatályos szabályainak bevezetése következtében sérti a betegek tisztességes eljáráshoz, valamint a szociális biztonsághoz fűződő alkotmányos alapjogát, így alkotmányos visszásságot idéz elő.

Ajánlások
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 20. § (1) bekezdése alapján felkérem az egészségügyi minisztert, hogy hatáskörében tegye meg mindazokat az intézkedéseket, amelyek szükségesek ahhoz, hogy a megváltozott jogi környezetben az egészségbiztosítási pénztárak szakhatósági feladataikat a számukra előírt határidőben elvégezhessék. Kérem, vizsgálja meg a közgyógyellátási igazolványok késedelmes kiadásával okozott hátrányok kompenzálásának módját és lehetőségeit, amely vizsgálat térjen ki a felelősség kérdésére is. 

Budapest, 2007. június 6.
Kaltenbach Jenő sk.
a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa