Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 1916/2007. számú ügyben

Előadó: dr. Kovács Orsolya
Az eljárás megindulása
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa sajtóértesülés alapján indított vizsgálatot 2006-ban, a hajléktalan személyeket ellátó nappali melegedők hét végi zárva tartása miatt. A biztos a három év tapasztalatait felölelő vizsgálat során több alkalommal kért tájékoztatást a problémával kapcsolatosan a szociális ügyekért felelős miniszterektől.

Az érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.
17. § A Magyar Köztársaság a rászorulókról kiterjedt szociális intézkedésekkel gondoskodik.
54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.
70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak. (2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.

Alkalmazott jogszabályok
1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról
1/2000. (I. 7.) SzCsM rendelet a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről
2007. évi CLXIX. törvény a Magyar Köztársaság 2008. évi költségvetéséről

A kapcsolódó alkotmánybírósági gyakorlat
A hajléktalansággal kapcsolatos konkrét állami feladatok alkotmányos „terjedelméről” az Alkotmánybíróság a 42/2000. (XI. 8.) AB határozatban foglalt állást. A testület felhívta a figyelmet arra, hogy az élet és emberi méltóság védelme érdekében az állam köteles a hajléktalanság esetén az emberi életet közvetlenül fenyegető vészhelyzet elhárításához szállásról gondoskodni. Az állam objektív életvédelmi kötelezettségéből az következik, hogy az életveszélynek (például fagyhalálnak) kitett embereknek köteles azonnal és hatékony segítséget nyújtani. Az Alkotmánybíróság rámutatott, hogy – e kötelezettség keretében – az állam köteles a hajléktalan személyek számára nappali melegedő lehetőséget, átmeneti szállást, éjjeli menedékhelyet biztosítani, valamint hajléktalanok otthona, illetve rehabilitációs intézménye keretében szállásjellegű ellátást nyújtani. Az egyéb – lakhatást segítő – támogatási formákkal összefüggésben az Alkotmánybíróság hangsúlyozta, hogy az államnak a mindenkori nemzetgazdasági lehetőségek figyelembevételével törekednie kell a támogatások mértékének növelésére, illetőleg a társadalom teljesítőképességéhez is igazodóan a szociális ellátások bővítésére.

A vizsgálat megállapításai
A nappali melegedő lehetőséget biztosít a hajléktalan személyek részére a közösségi együttlétre, a pihenésre, a személyi tisztálkodásra a személyes ruházat tisztítására, az étel melegítésére, tálalására elfogyasztására. Az intézmény hétvégi nyitva tartása nem kötelező, a központi költségvetés ehhez külön normatív támogatással nem járul hozzá, hiszen – hasonlóan a pszichiátriai és szenvedélybetegek nappali ellátására juttatott normatívához – az állami támogatás csak annyi napra jár, ahány munkanap van az adott évben.
Az ifjúsági, családügyi, szociális és esélyegyenlőségi miniszter 2006. február 10-i tájékoztatása szerint a jogszabályi előírásokon túl a gyakorlati életben a nappali melegedők számos más szolgáltatást is nyújtanak, mint például a hivatalos ügyek intézésében való segítségnyújtás. A tapasztalatok azt mutatják, hogy a hajléktalan személyek elsősorban ezek miatt térnek be az intézménybe, nem pedig azért, hogy ott melegben tölthessék a napot. A miniszter hangsúlyozta, hogy a jogi szabályozás azon a tapasztalaton alapul, hogy a nappali melegedőkre hétvégén ténylegesen kisebb az igény, feltehetően azért, mert a hajléktalan személyek közül sokaknak megmaradt egy olyan háttér kapcsolat, amely révén a hétvégeket megfelelő biztonságban tudják tölteni. A miniszter álláspontja szerint a meghosszabbított nyitva tartás csupán a téli időszakban mutatkozik szükségesnek, így az ellátás hatékonyságát nagymértékben nem növelné a szabályozás változtatása, és ezzel együtt a normatív támogatás mértékének a hétvégét is figyelembe vevő növelése. Ezért a miniszter álláspontja szerint a probléma megoldását azt jelenti, ha a téli időszakban azok a fenntartók, akiknek a területén a nappali melegedők nyitva tartása a megjelenő szükségletek miatt indokolt, pályázati keretből jutnak kiegészítő forrásokhoz.
Az Ifjúsági, Családügyi, Szociális és Esélyegyenlőségi Minisztérium a megelőző időszakban lehetőséget biztosított ezen kiegészítő források elnyerésére, a pályázatot lebonyolító Összefogás a Budapesti Lakástalanokért és Hajléktalan Emberekért Közalapítványhoz azonban a fővárosi és Pest megyei ellátók köréből csak nyolc pályázat érkezett be, melyből a szakértőkből álló bizottság mindössze négyet tartott szükségesnek támogatásban részesíteni. A miniszter rámutatott, a hétvégi nyitva tartás érdekében jogszabályi módosítást nem tart szükségesnek, azonban a szolgáltatás szerepének és tevékenységének felülvizsgálata, így a téli időszakban a nappali melegedők éjszakai nyitva tartása – időszakos férőhelyek létesítésével – indokolt lehet, különösen azokon a területeken, ahol nem áll rendelkezésre elegendő éjszakai pihenésre alkalmas férőhely. A kapacitások bővítésére 2006. évtől van lehetőség úgy, hogy a nappali melegedőket fenntartó szervezetek is létrehozhatnak időszakos férőhelyeket és igényelhetik ezekre az állami normatívát.
A 2006. április 22-én hatályba lépett jogszabály-módosítás szerint a nappali melegedő az időszakos férőhelyek tekintetében éjjeli menedékhelynek minősül, az időszakos férőhelyek kialakítására és az időszakos férőhelyeken elhelyezetteknek nyújtott szolgáltatásokra az éjjeli menedékhelyre előírt szabályokat kell alkalmazni. A hajléktalan személyek éjjeli menedékhelyén kialakított időszakos férőhelyeken biztosítani kell az éjszakai pihenésre, a személyi tisztálkodásra, az étel melegítésére, étkezésre, a közösségi együttlétre szolgáló helyiségeket, valamint az ellátást igénybe vevő tisztálkodásához szükséges textíliát, személyes ruházatának tisztításához szükséges feltételeket, személyes használati tárgyainak biztonságos megőrzését, illetve a részére nyújtandó elsősegélyhez szükséges felszerelést. Az éjjeli menedékhely este, illetve éjszaka legalább napi tizennégy órát tart nyitva. Az időszakos férőhelyek létrehozására a téli időszakban – november 1. és április 30. között – van lehetőség.
Tekintettel arra, hogy a módosítás hatásai először ténylegesen a 2006-2007. évi téli időszakban váltak érezhetővé, az országgyűlési biztos 2007 elején az ügyben ismét vizsgálatot indított, és tájékoztatást kért a szociális és munkaügyi minisztertől.
A miniszter válaszában kifejtette, hogy az időszakos férőhelyszám létesítése – tekintettel arra, hogy nem érinti a nappali melegedők napközbeni tevékenységét – nem oldja meg a hajléktalan személyek hétvégi, nappali ellátásának hiányosságaival kapcsolatos problémát. Ugyanakkor a miniszter határozottan rámutatott arra is, hogy ez a probléma álláspontja szerint nem is létezik. A központi költségvetés a hétvégi nyitva tartáshoz ugyan normatív támogatást nem biztosít, a normatíva elszámolásakor azonban - abban az esetben, ha az intézmény nem teljes férőhelyszám kihasználtsággal működik – figyelembe vehetők azok a személyek is, akiket a hétvégén láttak el, hiszen a nappali melegedők esetében az intézmény a munkanapokra az engedélyezett férőhelyszám háromszorosának megfelelő ellátott után veheti igénybe a normatív támogatást. A miniszter álláspontja szerint a források biztosítottságát erősíti az is, hogy az állami normatíva 2007-ben 197 000 forintról 220 000 forintra emelkedett. A Hajléktalanokért Közalapítvány a 2006-2007. évi téli időszakra nem is írt ki pályázatot a hétvégén nyitva tartó nappali melegedők támogatására, úgy vélte ugyanis, hogy a normatíva összegéből a hétvégi nyitva tartás biztosítható. Az Összefogás a Budapesti Lakástalanokért és Hajléktalan Emberekért Közalapítvány által – a közép-magyarországi régióban működő, hétvégén is nyitva tartó intézmények számára – meghirdetett pályázati felhívásra pedig mindössze öt pályázat érkezett. Ami pedig az időszakos férőhelyek kialakításával kapcsolatos tapasztalatokat illeti, a szokatlanul enyhe tél ellenére több fenntartó kérte és kapta meg az engedélyt időszakos férőhelyek nappali melegedőben történő működésére.
A 2008. évben „Margóra szorult méltóság” címmel a hajléktalan személyek jogainak érvényesülésével fokozottan és proaktív szemlélettel foglalkozó projektet indítottam. Ennek keretében a hajléktalan személyek hétvégi, nappali ellátatlanságával kapcsolatos kérdések vizsgálatát ismét napirendre tűzve újfent a szociális és munkaügyi miniszterhez fordultam kérve, hogy az elmúlt évek tapasztalatainak összegzésével adjon tájékoztatást a hajléktalan személyek hét közbeni és hétvégi ellátása közötti különbségtétel szakmai indokairól, az üggyel kapcsolatban a minisztérium rendelkezésére álló statisztikai adatokról.
A miniszter válaszában kifejtette, hogy szakmai tapasztalatok azt mutatják, a hajléktalan emberek a nappali melegedőket elsősorban a hivatalos ügyek intézésében történő segítségnyújtás, a mosás és tisztálkodás lehetősége, a ruhaadományok elérhetősége miatt veszik igénybe. Ezek közül a hivatalos ügyek intézésére a hétvégén nincs lehetőség, a többi szolgáltatás az éjjeli menedékhelyeken, valamint az igény esetén kialakított ideiglenes férőhelyeken is elérhető. Az általános szakmai tapasztalat az, hogy a hétvégeken a hajléktalan személyek részéről jóval kisebb az érdeklődés a nappali melegedők iránt, mint hétköznap. A nappali melegedők hétvégi nyitva tartásához esetlegesen szükséges pótlólagos források pályázat útján biztosíthatók. A Hajléktalanokért Közalapítvány nappali melegedők hosszabbított és hétvégi nyitva tartására utoljára a 2004-2005. évi téli időszakra hirdetett meg pályázatot. Erre a pályázatra három régió öt városából érkezett pályázat, három régióból igény sem volt ilyen támogatásra. A támogatott szolgáltatásokat összesen 328 ember vette igénybe. A pályázat monitorozása megmutatta, hogy a hosszabbított nyitva tartásnak mérsékelt jelentősége volt az ellátásban, a tényleges forgalom kisebb volt az előre jelzettnél, és költségeit fedezte a hétvégi forgalom után a hétköznapok forgalmának terhére – a korábbiakban ismertettet módon – igényelhető normatív támogatás. 
A közép-magyarországi régióra az Összefogás a Budapesti Lakástalanokért és Hajléktalan Emberekért Közalapítvány ír ki pályázatokat. Az alapítvány a régió helyzetére tekintettel folyamatosan hirdeti meg a hétvégi nyitva tartás finanszírozására pályázatait; a legutóbbi évi téli időszakra összesen hat pályázat érkezett. A 2007-2008. évre vonatkozó „Budapest főváros területén tartózkodó hajléktalanok téli- és krízis ellátásának feladatairól” szóló Operatív Intézkedési Terv, amely a fővárosban működő hajléktalanellátó szervezetek és a Fővárosi Önkormányzat közös megállapodása alapján határozza meg a szükséges fejlesztendő kapacitásokat, összesen hét nappali melegedő szombati, vagy teljes hétvégi nyitva tartásának igényét jelezte. A miniszter álláspontja szerint mindez az támasztja alá, hogy még a téli időszakban sem szükséges valamennyi nappali melegedőt egész héten nyitva tartani. A tárca nem rendelkezik olyan adattal sem, amely azt mutatná, hogy a nappali melegedők hétvégi zárva tartása miatt hajléktalan emberek maradtak volna ellátatlanul. A miniszter rámutatott, hogy a szakmai szervezetekkel folytatott konzultáció alapján kijelenthető, hogy a szolgáltatás hétvégi szünetelése nem okozott fennakadást az ellátásban. Az adott településen megjelenő elégtelen kapacitások által okozott problémák megoldása érdekében sem az azonnali beavatkozások esetére elkülönített forrással rendelkező Hajléktalanokért Közalapítványt, sem a minisztériumot nem kereste meg szolgáltató, és az utcai szociális munkát végző szolgáltatóktól sem érkezett olyan jelzés, hogy nem tudják hova küldeni hétvégeken napközben a hajléktalanokat.

Összegzés
Tekintettel arra, hogy vizsgálatom tapasztalatai meggyőztek arról, hogy a hajléktalan személyek hétvégi ellátása a jelenlegi jogszabályi rendelkezések keretei között is az igényeknek megfelelően megoldott, valamint az ellátás hiányával kapcsolatos panasz az Országgyűlési Biztosok Hivatalához az elmúlt három év során nem érkezett, az ügyben további intézkedést nem kezdeményezek.
A hajléktalanság, a hajléktalan lét kérdéskörével foglalkozó ombudsmani projektmunka keretében jelentésemet figyelemfelhívásnak szánom, és hangsúlyozni kívánom, hogy kiemelkedően fontosnak tartom a hajléktalan személyek emberi méltóságának és egyenlő méltóságú személyként való kezelésének következetes érvényesítését.

Budapest, 2008. november 7.

Dr. Szabó Máté sk.