Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 1447/2007. számú ügyben

Előadó: dr. Bene Beáta
Az eljárás megindulása
A panaszos beadványaiban azt sérelmezte, hogy a jegyző a szomszédjában üzemelő vendéglátó üzlet működésével kapcsolatos kérelmei tárgyában nem járt el. Kifogásolta, hogy az üzemeltető nem tartja be a nyitva tartási időt, nem megoldott a szennyvízelvezetés, továbbá az üzlet építési engedély nélkül létesült.
A panasz alapján felmerült a jogbiztonsághoz, a tulajdonhoz, az egészséges környezethez, és a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való alkotmányos jogok sérelmének gyanúja, ezért vizsgálatot indítottam. Ennek elrendelésével egyidejűleg, az ügyre vonatkozó tájékoztatást kértem Diósd Község jegyzőjétől, akinek feladatait tartós távollétében helyettesítéssel látják el (továbbiakban: jegyző).

Az érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
13. § A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
18. § A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.
70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.

A tényállás megállapításai
A panaszos 2007 év elején kérelemmel fordult a jegyzőhöz, amelyre választ nem kapott, ezt követően kereste meg Hivatalomat. A jegyző megkeresésemre adott, április 5-én kelt tájékoztatása az alábbiakat tartalmazza: A panaszolt ingatlanon öreg, elhanyagolt épület áll, elől lakással mögötte a vele egybeépített büfével, amelynek állapota kívül elhanyagolt. Bejárata a panaszos háza felé nyílik, de az ajtóval szemben az oldalkertben egy nádlemezekből épített melléképület, egy garázs és zárt kerítés választja el a büfébe betérőket a szomszédtól. … A büfé tulajdonos tájékoztatása szerint a büfé felújítási-átalakítási tervei pár napon belül elkészülnek. A bejáratot a panaszos szomszéd igényei szerint átteszik az épület túlsó oldalára. … A panaszos korábban már bepanaszolta a büfét engedély nélküli csatorna bekötésért is. Azon panaszát kivizsgálva bekötésnek nem találtuk nyomát.
A panaszos júniusban ismételten beadvánnyal fordult hozzám, továbbra is sérelmezve a jegyző intézkedéseinek elmaradását.
Az ezt követő megkeresésemre a hatóság már arról tájékoztatott, hogy eljárását a rendőrség bevonásával lefolytatta, helyszíni szemlét is tartott, és a panaszos birtokvédelmi kérelmének helyt adva eltiltotta az üzlet üzemeltetőjét a birtoksértő magatartásától, illetve figyelmeztetésben részesítette a nyitva tartási idő maradéktalan betartása érdekében. Továbbá tájékoztatott arról is, hogy az üzemeltető építési engedély iránti kérelmet terjesztett elő, azért hogy az üzlethelyiség bejárati részét áthelyezzék a panaszos kérelmének megfelelően.
A panaszos utóbb arról értesített, hogy a határozatok végrehajtására vonatkozó 2007. augusztus 7-én beadott kérelme ügyében a jegyző ismételten nem járt el. Az országgyűlési biztos újabb megkeresését követően a jegyző október 10-én meghozta a birtokvédelmi határozatára vonatkozó végrehajtást elrendelő végzését, amelyben „felhívta a birtokvédelmet kérőt, hogy amennyiben az italbolt üzemeltetője nem tesz eleget a 1595-6/2007. iktatószámú határozatban foglaltaknak, akkor arról – további intézkedés foganatosítása érdekében – azonnali hatállyal értesítse a rendőrséget.”
Továbbá jelezte azt is, hogy a panaszolt megoldotta a szennyvíz elvezetését, mert 2007. augusztus 30-ától a csatornahálózatra szabályszerűen rákötött.

A vizsgálat megállapítása
A hatóság birtokvédelmi eljárásának alapját a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény, valamint a Ptk. hatálybalépéséről és végrehajtásáról szóló 1960. évi 11. törvényerejű rendelet (a továbbiakban Ptké.) és a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. tv. (Ket.) teremti meg. Az eljárásában figyelemmel kellett lenni az üzletek működéséről és a belkereskedelmi tevékenység folytatásának feltételeiről szóló 4/1997. (I. 22.) Korm. rendelet egyes szabályai helyett 2007. július 13-án hatályba lépő az üzletek működésének rendjéről, valamint az egyes üzlet nélkül folytatható kereskedelmi tevékenységek végzésének feltételeiről szóló 133/2007. (VI. 13.) Korm. rendeletre is.
Az eljáró hatóság az ügyben június 19-én hozott döntéseket. A Ket. 33. § (1) és (5) bekezdése meghatározza az eljárási határidőt, amelynek időtartama alatt a hatóságnak döntését meg kell hoznia, ebben az esetben 30 nap állt volna az eljáró szerv rendelkezésére.
A hatóság az 1595-5/2007 számú határozatában az üzemeltetőt figyelmeztetésben részesítette, hatáskörének jogalapjául a 4/1997. (I. 22.) Korm. rend. 18. § (1) bekezdését jelölte meg. E rendelkezés július 13-án hatályát vesztette, a 133/2007. (VI. 13.) Korm. rend. 23. § (3) bekezdése pedig kimondja, hogy „E rendelet rendelkezéseit a rendelet hatálybalépésekor folyamatban lévő és a hatálybalépést követően indult eljárásokban kell alkalmazni.”
A panaszos augusztus 8-án kelt végrehajtásra vonatkozó kérelme ügyében 2007. október 10-én született döntés. A Ptké. szerint a birtokvédelmi ügyben hozott határozatot 3 napon belül végre kell hajtani, a végrehajtás a jegyző hatáskörébe tartozik. Jelen esetben is az eljáró hatóság az ügyintézési határidőt jelentősen túllépte. 
A végzés az alábbi rendelkezést tartalmazza: „felhívom a birtokvédelmet kérőt, hogy amennyiben … italbolt üzemeltetője nem tesz leget a 1595-6/2007. iktatószámú határozatban foglaltaknak, akkor arról – további intézkedés foganatosítása érdekében – azonnali hatállyal értesítse a rendőrséget.” A jegyző határozatának egy példányát megküldte a rendőrhatóságnak is. A hatóság fenti rendelkezése ellentétes a Ket. 140. § (1) bekezdésében foglaltakkal „Ha a végrehajtás meghatározott cselekmény elvégzésére vagy meghatározott magatartásra (a továbbiakban együtt: meghatározott cselekmény) irányul, a teljesítés elmaradása esetén a végrehajtást foganatosító szerv e./ a rendőrség közreműködésével kényszerítheti ki a meghatározott cselekményt”. Ez azt jelenti, hogy a foganatosító szerv nem a birtokvédelmet kérőre hárítja át az esetlegesen szükséges intézkedés igénylését, hanem saját maga, a végrehajtási eljárásába a rendőrséget bevonva biztosítja meghatározott cselekmény kikényszerítését.
A hatóság eljárásában sorozatosan nem tartotta be az eljárási határidőket, hatáskörét hatályon kívül helyezett rendelkezésre alapította, valamint a végrehajtási eljárásban az intézkedési kötelezettségét áthárította az ügyfélre ezzel a környéken lakóknak a jogbiztonsághoz, a tulajdonhoz, az egészséges környezethez, és a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való alkotmányos jogával összefüggésben visszásságot okozott.

Kezdeményezés
Megállapításaim alapján az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX tv. 21. § alapján kezdeményezem, hogy az eljáró hatóság határozatait a jogszabályok rendelkezéseinek megfelelően módosítsa. Felhívom továbbá a jegyző figyelmét az eljárási határidők jövőbeni maradéktalan betartására.

Budapest, 2007. november 15.
Dr. Szabó Máté sk.
Melléklet: Az alkalmazott jogszabályok
A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény
188. § (1) Ha a birtokost birtokától jogalap nélkül megfosztják, vagy birtoklásában zavarják (tilos önhatalom), birtokvédelem illeti meg. (2) A birtokost a birtokvédelem mindenkivel szemben megilleti, annak a kivételével, akitől a birtokot tilos önhatalommal szerezte meg. (3) A birtokos jogcíme szerint részesül birtokvédelemben azzal szemben is, akitől a birtokát származtatja, illetőleg akinek a birtokát időlegesen átengedte.
189. § (1) Közös birtok esetén a birtokvédelem mindegyik birtokost önállóan megilleti, és követelheti a dolognak közös birtokba bocsátását. (2) A közös birtokosok - egymás közötti viszonyuk alapján - egymással szemben is jogosultak birtokvédelemre.
190. § (1) A birtokos a birtoka ellen irányuló támadást - a birtok megvédéséhez szükséges mértékben - önhatalommal is elháríthatja. (2) Az elveszett birtok visszaszerzése érdekében önhatalmúlag csak akkor lehet fellépni, ha más birtokvédelmi eszközök igénybevételével járó időveszteség a birtokvédelmet meghiúsítaná.
191. § (1) Akit birtokától megfosztanak vagy birtoklásában zavarnak, a jegyzőtől egy éven belül kérheti az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését. (3) A jegyző az eredeti birtokállapotot helyreállítja, és a birtoksértőt e magatartásától eltiltja, kivéve ha nyilvánvaló, hogy az, aki birtokvédelemért folyamodott, nem jogosult a birtoklásra, illetőleg birtoklásának megzavarását tűrni volt köteles. Határozatot hozhat továbbá a jegyző a hasznok, károk és költségek kérdésében is. (4) A jegyző határozata ellen államigazgatási úton jogorvoslatnak helye nincs; a birtoklás kérdésében hozott határozatot három napon belül végre kell hajtani.
192. § (1) Az a fél, aki a jegyző határozatát sérelmesnek tartja, a határozat kézbesítésétől számított tizenöt napon belül a bíróságtól kérheti a határozat megváltoztatását. (2) A birtokos az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését egy év eltelte után közvetlenül a bíróságtól kérheti. A birtokos közvetlenül a bírósághoz fordulhat akkor is, ha az ügyben a birtokláshoz való jogosultság is vitás. (3) A bíróság a birtokperben a birtokláshoz való jogosultság alapján dönt; a békés birtoklásban megzavart fél jogosultságát vélelmezni kell.

A Ptk. hatálybalépéséről és végrehajtásáról szóló 1960. évi 11. törvényerejű rendelettel (Ptké.)
26. § (1) A birtokvita eldöntésére a községi, városi, fővárosi kerületi jegyző (a továbbiakban: jegyző) illetékes. (2) A jegyzőnek a birtoklás kérdésében hozott határozatát annak meghozatalától számított legkésőbb három napon belül végre kell hajtani akkor is, ha az érdekelt fél keresetet indított. A határozat végrehajtásáról a jegyző gondoskodik.
27. § (1) A hasznok, károk és költségek kérdésében hozott határozat végrehajtása a birtokvitában eljáró jegyző székhelye szerint illetékes helyi bíróság (városi, fővárosi kerületi bíróság, a továbbiakban: helyi bíróság) hatáskörébe tartozik. (2) A hasznok, károk és költségek kérdésében hozott határozat alapján végrehajtásnak nincs helye akkor, ha az érdekelt fél akár ebben a kérdésben, akár a birtoklás kérdésében keresetet indított. (3) A bíróság a hasznok, károk és költségek kérdésében akkor is határoz, ha az érdekelt fél csak a birtoklás kérdésében indított keresetet. (4) A bíróság elrendelheti a birtoklás kérdésében hozott határozat végrehajtásának felfüggesztését, ha a rendelkezésre álló adatok alapján a határozat megváltoztatása várható.
28. § (1) A jegyző határozatát meghozatala után haladéktalanul írásban közölni kell. (2) A határozatot sérelmesnek tartó fél az ellenérdekű fél ellen a határozat kézbesítésétől számított tizenöt napon belül indíthat keresetet. A határidő elmulasztása esetén igazolásnak van helye; az igazolás felől a bíróság dönt. (3) A keresetlevelet akár a jegyzőnél, akár e szerv székhelye szerint illetékes helyi bíróságnál be lehet nyújtani. A jegyző a keresetlevelet az ügyre vonatkozó iratokkal együtt három napon belül köteles a helyi bírósághoz áttenni. (4) Ha a keresetlevelet a helyi bíróságnál nyújtották be, a helyi bíróság az államigazgatási iratok beszerzése iránt intézkedik.

A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény
33. § (1) Az érdemi határozatot az (5) bekezdésben meghatározott időponttól számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig törvény vagy kormányrendelet állapíthat meg. (5) Az ügyintézési határidő a kérelemnek az eljárásra hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatósághoz történő megérkezése napján, illetve az eljárás hivatalból történő megindításának napján kezdődik. Ezt a szabályt kell alkalmazni azokban az esetekben is, amikor a magyar hatóság eljárásának megindításához szükséges kérelmet nem magyar hatóságnál lehet benyújtani. (7) Az eljáró hatóság vezetője - ha azt törvény nem zárja ki - az ügyintézési határidőt indokolt esetben egy alkalommal, legfeljebb harminc - kiskorú ügyében legfeljebb tizenöt - nappal meghosszabbíthatja. Erről értesíteni kell az ügyfelet és mindazokat, akiket az eljárás megindításáról értesítettek.
130. § (1) A döntés végrehajtását - ha törvény vagy kormányrendelet másként nem rendelkezik - az első fokon eljáró hatóság végzéssel rendeli el. Ha a hatóság a döntés fellebbezésre tekintet nélküli végrehajtását rendeli el, a végrehajtásról és a foganatosítás módjáról a döntést tartalmazó határozatban vagy végzésben kell rendelkezni. (2) A hatóság hivatalból indult vagy folytatott eljárás esetén a végrehajtást hivatalból, egyébként a jogosult kérelmére rendeli el. Ha törvény vagy kormányrendelet másként nem rendelkezik, a végrehajtást a 127. § szerinti feltétel teljesülésétől, illetve a végrehajtás megindítására irányuló kérelem beérkezésétől számított öt napon belül el kell rendelni.
140. § (1) Ha a végrehajtás meghatározott cselekmény elvégzésére vagy meghatározott magatartásra (a továbbiakban együtt: meghatározott cselekmény) irányul, a teljesítés elmaradása esetén a végrehajtást foganatosító szerv a) a meghatározott cselekményt a kötelezett költségére és veszélyére elvégeztetheti, b) feljogosíthatja a jogosultat, hogy a meghatározott cselekményt a kötelezett költségére és veszélyére elvégezze vagy mással elvégeztesse, c) a jogosult kérelmére a kötelezettet a szolgáltatás pénzegyenértékének megfizetésére kötelezheti, d) ha a teljesítés elmaradása a kötelezettnek felróható, a kötelezettel szemben eljárási bírságot szabhat ki, e) a rendőrség közreműködésével kényszerítheti ki a meghatározott cselekményt. (2) A végrehajtást foganatosító szerv az (1) bekezdés a) és b) pontja esetében a kötelezettet a teljesítéssel előreláthatóan felmerülő költség előlegezésére kötelezi, vagy ha ez nem vezet eredményre, a költséget megelőlegezi.

Az üzletek működésének rendjéről, valamint az egyes üzlet nélkül folytatható kereskedelmi tevékenységek végzésének feltételeiről szóló 133/2007. (VI. 13.) Korm. rendelet
21. § (1) Az üzletek működési engedély szerinti működését és a kereskedelmi tevékenység folytatására vonatkozó jogszabályokban foglalt rendelkezések betartását a jegyzőn kívül az engedélyezésben részt vevő hatóságok, a fogyasztóvédelmi hatóság, a Magyar Kereskedelmi Engedélyezési Hivatal illetékes szervezeti egysége, valamint a vámhatóság a külön jogszabályban foglalt hatáskörükben eljárva jogosultak ellenőrizni, illetve hatósági jogkörüket gyakorolni, és kezdeményezni a (2)-(4) bekezdésben foglalt intézkedések megtételét. (2) Amennyiben a kereskedő az üzletkörét engedély nélkül változtatta meg, engedély nélkül további tevékenységgel, termékkörrel bővítette, a jegyző az előírásokba ütköző tevékenység folytatását, termékkör értékesítését megtiltja. A jegyző megtiltja továbbá a 16. § (1) bekezdés szerinti tevékenység folytatását a külön jogszabályban meghatározott veszélyes mértékű zaj esetén, a lakók egészséges életkörülményeinek és pihenéshez való jogának biztosítása érdekében. A jegyző e bekezdés szerinti határozata ellen nincs helye fellebbezésnek. (3) Abban az esetben, ha a kereskedő a tevékenységére, a forgalmazott termékre, illetve annak árusítására vonatkozó jogszabályi előírásoknak nem tesz eleget, vagy üzlete a hatályos jogszabályi feltételeknek nem felel meg, a jegyző határozattal, az észlelt hiányosságok megszüntetéséig, de legfeljebb kilencven napra az üzletet ideiglenesen bezárathatja. (4) A jegyző a működési engedélyt visszavonja és az üzletet bezáratja, ha a) a kereskedő a (2) bekezdés szerinti tiltás ellenére a megtiltott tevékenységet tovább folytatja, b) a (3) bekezdés szerinti jegyzői határozatban meghatározott időtartam alatt nem tesz eleget a határozatban foglaltaknak, c) a működési engedély kiadásának feltételei már nem állnak fenn; d) az üzletben engedély nélkül működtetnek az Szt. 26. §-ának (1) bekezdése szerinti pénznyerő automatát, vagy a szerencsejáték-szervező a játékadó-fizetési kötelezettségét nem teljesítette, e) a kereskedő az Szt. 29/A. §-ának (3) bekezdése szerinti bejelentési kötelezettségének nem tett eleget, f) a kereskedő a külön jogszabályban meghatározott veszélyes mértékű zaj esetén, a lakók egészséges életkörülményeinek és pihenéshez való jogának biztosítása érdekében, a jogsértő állapot megszüntetéséig elrendelt kötelező éjszakai zárva tartási időszak alatt engedély nélkül továbbra is nyitva tart, g) a kereskedő a külön jogszabályban meghatározott veszélyes mértékű zaj esetén a hirdetés vagy figyelemfelhívás céljára szolgáló hanghatásokat okozó eszközt, használatának megtiltása ellenére tovább használja. (5) Amennyiben az ellenőrzés során megállapítást nyer, hogy a kereskedő működési engedéllyel nem rendelkező üzletben folytat kereskedelmi tevékenységet, a jegyző köteles az üzletet azonnal bezáratni. (6) A jegyző a működési engedély visszavonásáról és az üzlet bezáratásáról szóló határozatát közli az 5. § (4) bekezdésében megjelölt személyekkel, hatóságokkal, szervezetekkel, valamint az egyéni vállalkozói igazolványt kiadó körzetközponti jegyzővel, gazdasági társaság esetén az illetékes cégbírósággal.
23. § (1) Ez a rendelet a kihirdetését követő 30. napon lép hatályba, egyidejűleg hatályát veszti (3) E rendelet rendelkezéseit a rendelet hatálybalépésekor folyamatban lévő és a hatálybalépést követően indult eljárásokban kell alkalmazni.