Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 1004/2007. számú ügyben

Előadó: dr. Budai Andrea
Az eljárás megindulása
A panaszos beadványa szerint több fővárosi kerületi polgármesteri hivatal a közterület használatának engedélyezésére irányuló eljárásban eljárási illetéket fizettet. A panaszos álláspontja szerint a közterület-foglalás iránti kérelem polgári jogi viszony létrehozására irányul, tehát nincs olyan államigazgatási eljárás, amely illetékezés tárgya lehetne.
A panasz alapján felmerült a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye sérelmének, illetve közvetlen veszélyének gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban Obtv.) 16. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam.
Először Budapest Főváros Közigazgatási Hivatal vezetőjét, majd – a vizsgálatot kiterjesztve – valamennyi közigazgatási hivatalvezetőt vizsgálat tartására kértem fel. Tájékoztatást kértem az önkormányzati és területfejlesztési minisztertől is. 

Az érintett alkotmányos jog
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmányáról
2. § (1) Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam.

Az alkalmazott jogszabályok
1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról (Ötv.)
8. § (1) A települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen: a településfejlesztés, a településrendezés, az épített és természeti környezet védelme, a lakásgazdálkodás, a vízrendezés és a csapadékvíz elvezetés, a csatornázás, a köztemető fenntartása, a helyi közutak és közterületek fenntartása, helyi tömegközlekedés, a köztisztaság és településtisztaság biztosítása; gondoskodás a helyi tűzvédelemről, közbiztonság helyi feladatairól; közreműködés a helyi energiaszolgáltatásban, a foglalkoztatás megoldásában; az óvodáról, az alapfokú nevelésről, oktatásról, az egészségügyi, a szociális ellátásról, valamint a gyermek és ifjúsági feladatokról való gondoskodás; a közösségi tér biztosítása; közművelődési, tudományos, művészeti tevékenység, sport támogatása; a nemzeti és etnikai kisebbségek jogai érvényesítésének a biztosítása; az egészséges életmód közösségi feltételeinek elősegítése.
16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.
63/A. § A fővárosi önkormányzat feladat- és hatásköre különösen h) rendeletében szabályozza a főváros parkolási és parkolásgazdálkodási rendszerét, a kiemelten védett és védett parkolási övezeteket, az alkalmazható várakozási díjak megállapítását, a közterülethasználatot és a közterület rendjét, a közterületfelügyelet szervezetét és feladatait;
80. § (1) A helyi önkormányzatot – e törvényben meghatározott eltérésekkel – megilletik mindazok a jogok és terhelik mindazok a kötelezettségek, amelyek a tulajdonost megilletik, illetőleg terhelik. A tulajdonost megillető jogok gyakorlásáról a képviselő-testület rendelkezik.
109. § Az önkormányzati hatósági ügyben folyó eljárásra – az e törvényben foglalt eltérésekkel – az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1981. évi I. törvényt kell megfelelően alkalmazni.

1990. évi XCIII. törvény az illetékekről (Itv.)
29. § (1) Az első fokú államigazgatási eljárásért – ha e törvény melléklete másként nem rendelkezik – 2200 forint illetéket kell fizetni (általános tételű eljárási illeték).

1987. évi XI. törvény a jogalkotásról (Jat.)
18. § (3) Az azonos vagy hasonló életviszonyokat általában ugyanabban a jogszabályban, illetőleg azonos vagy hasonló módon kell szabályozni. A szabályozás nem lehet párhuzamos vagy indokolatlanul többszintű.

1997. évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről
2. § 13. Közterület: közhasználatra szolgáló minden olyan állami vagy önkormányzati tulajdonban álló földterület, amelyet a rendeltetésének megfelelően bárki használhat, és az ingatlan-nyilvántartás ekként tart nyilván. Egyéb ingatlanoknak a közhasználat céljára átadott területrészére – az erről szóló külön szerződésben foglaltak keretei között – a közterületre vonatkozó rendelkezéseket kell alkalmazni. Közterület rendeltetése különösen: a közlekedés biztosítása (utak, terek), a pihenő és emlékhelyek kialakítása (parkok, köztéri szobrok stb.), a közművek elhelyezése.

59/1995. (X. 20.) Főv. Kgy. rendelet a fővárosi közterületek használatáról és a közterületek rendjéről
60/1995. (X. 20.) Főv. Kgy. rendelet a Fővárosi Önkormányzat tulajdonában lévő közterületek használatáról és rendjéről

A megállapított tényállás
Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) határozza meg a közterület fogalmát: „Közterület: közhasználatra szolgáló minden olyan állami vagy önkormányzati tulajdonban álló földterület, amelyet a rendeltetésének megfelelően bárki használhat, és az ingatlan-nyilvántartás ekként tart nyilván. Egyéb ingatlanoknak a közhasználat céljára átadott területrészére – az erről szóló külön szerződésben foglaltak keretei között – a közterületre vonatkozó rendelkezéseket kell alkalmazni. Közterület rendeltetése különösen: a közlekedés biztosítása (utak, terek), a pihenő és emlékhelyek kialakítása (parkok, köztéri szobrok stb.), a közművek elhelyezése.” Az Étv. 54. § (1) bekezdése szerint közterületet rendeltetéstől eltérő célra jogszabály rendelkezése alapján lehet használni.
Az Ötv. 8. § (1) bekezdésében foglaltak alapján a helyi önkormányzat feladata – a helyi közszolgáltatások körében – a helyi közterületek fenntartása és a településrendezés. Az Ötv. e tárgykörben kifejezett rendeletalkotási kötelezettséget csupán a fővárosi önkormányzatra ír elő. A 63/A. § h) pontja szerint a fővárosi önkormányzat feladat- és hatásköre különösen, hogy „rendeletében szabályozza a főváros parkolási és parkolásgazdálkodási rendszerét, a kiemelten védett és védett parkolási övezeteket, az alkalmazható várakozási díjak megállapítását, a közterület-használatot és a közterület rendjét, a közterület-felügyelet szervezetét és feladatait”.
A fenti felhatalmazás alapján alkotta meg a Fővárosi Közgyűlés a fővárosi közterületek használatáról és rendjéről szóló 59/1995. (X. 20.) Főv. Kgy. rendeletét (a továbbiakban: FÖR.), amelynek hatálya a főváros valamennyi közterületére kiterjed. E rendeletben a közgyűlés néhány tárgykörben további rendeletalkotási felhatalmazást adott a kerületi önkormányzatoknak, így a kerületi önkormányzatok szabályozhatják többek között a közterületi szeszesital fogyasztást, az engedélyköteles és mentességet élvező tevékenységek körét bővíthetik, meghatározhatják a fizetendő díjakat és a díjfizetés alóli mentességet élvezők körét.
A FÖR rendelet előírja, hogy a közterület rendeletetésétől eltérő használatához a tulajdonos hozzájárulása, illetve a hozzájárulást is tartalmazó szerződés megkötése szükséges. (A Fővárosi Önkormányzat tulajdonában álló közterületek esetén – a Fővárosi Önkormányzat tulajdonában lévő közterületek használatáról és rendjéről szóló 60/1995. (X. 20.) Főv. Kgy. rendelet szerint – a közterület-használati hozzájárulás tárgyában a Fővárosi Önkormányzat Várostervezési és Városképvédelmi Bizottsága dönt.) A kérelem elbírálására vonatkozó eljárásra a rendeletek további szabályozást nem tartalmaznak.
Az Ötv. 109. §-a, és a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény hatálybalépésével összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2005. évi LXXXIII. törvény 336. §-a értelmében az önkormányzati hatósági ügyekben folyó eljárásokra – az önkormányzati törvényben foglalt eltérésekkel – a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.) szabályait kell alkalmazni. 
Az Itv. 28. § (1) bekezdése értelmében az államigazgatási eljárási cselekményért az illetéktörvényben megállapított illetéket kell fizetni. Az illeték általános mértékét a törvény 29. § (1) bekezdése állapítja meg, mely szerint az elsőfokú államigazgatási eljárásért – ha a törvény melléklete másként nem rendelkezik – 2200 forint illetéket kell fizetni. A törvény a közterület rendeltetéstől eltérő használatának engedélyezésére irányuló ügyekben sem tárgyi illetékmentességet, sem eltérő mértékű illetéket nem állapít meg.
A közigazgatási hivatal vezetőjének tájékoztatása szerint az Alkotmánybíróság a FÖR. alkotmányossági vizsgálatának eredményeként, a 41/2000 (XI. 8.) AB határozatában kimondta, hogy „mivel a közterület-használati hozzájárulás iránti kérelem elbírálására önkormányzati hatósági eljárásban kerül sor, az eljárásra vonatkozóan az Ötv. 109. §-ának rendelkezéseit kell alapul venni. Eszerint „az önkormányzati hatósági ügyben folyó eljárásra – az e törvényben foglalt eltérésekkel – az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1981. évi I. törvényt kell megfelelően alkalmazni.” Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a közterület-használat engedélyezése önkormányzati hatósági jogkörben történik, függetlenül attól, hogy az önkormányzat rendelete előírja a szerződés megkötését a közterület rendeltetéstől eltérő használata esetére.
A hivatalvezető tájékoztatása szerint a fővárosi kerületek gyakorlata megosztott a tekintetben, hogy tulajdonosi jogkörben döntenek a közterület rendeltetésétől eltérő használatának kérdésében, vagy önkormányzati hatósági ügyként kezelik. További problémát jelent, hogy az önkormányzatok gyakorlata nem egységes abban sem, hogy szednek-e illetéket a kérelmezőktől. A fővárosban 10 kerületi önkormányzatnál kell eljárási illetéket fizetni a közterület használatára irányuló kérelem benyújtásakor.
Az Ötv. 16. § (1) bekezdése szerint a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá a törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot. Az Ötv. 80. § (1) bekezdése szerint az önkormányzat a törvény keretei között a tulajdonával önállóan rendelkezik. Az önkormányzat a tulajdonában álló közterületek feletti rendelkezési jog gyakorlását – mint tulajdonos – rendeletben szabályozhatja.
Az önkormányzatok tehát a közterület-használatot polgári jogi jogviszonyként, vagy önkormányzati hatósági jogkörben szabályozhatják. A hivatalvezetők tájékoztatása szerint a jelenlegi jogi szabályozás lehetőséget ad arra az önkormányzatoknak, hogy átfogó szabályozás hiányában eltérő megoldásokat alkalmazzanak, melyet az alábbi vizsgálati tapasztalatok is alátámasztanak.
1. Bács-Kiskun Megye: 
A megyében a települések 80%-a, 95 települési önkormányzat alkotott rendeletet a közterület rendeltetéstől eltérő használatára vonatkozóan. A helyi rendeletek túlnyomó többsége önkormányzati hatósági ügyként kezeli az engedélyezést. Az eljárás során 36 településen kérik az eljárási illeték megfizetését.
2. Baranya Megye:
A megye 301 önkormányzata közül 107 önkormányzat szabályozta rendeletében a közterület-használatot. 67 önkormányzat hatósági ügyként, 17 önkormányzat tisztán polgári jogi jogviszonyként szabályozta a közterület rendeltetéstől eltérő használatát. 23 önkormányzat vegyes szabályozási módot választott, azaz meghatározott esetekre engedélyezést ír elő, de szabályozta a polgári jogi szerződés keretében való közterület-foglalást is. Az érintett önkormányzatok közül alig néhány – összesen 8% – alkalmazza az eljárási illetéket.
3. Békés Megye:
A megye 75 településéből 62 helyen alkotottak a tárgykörben önkormányzati rendeletet. 9 esetben polgári jogi jogviszonynak, 53 esetben hatósági ügynek minősítették az engedélyek kiadását. 2 településen kérnek illetéket az eljárásban.
4. Borsod-Abaúj -Zemplén Megye:
A megye települési önkormányzatainak 41 %-a alkotott rendeletet a közterület-használatról. 147 települési önkormányzat döntő többsége (85%) a közterület rendeltetéstől eltérő használatának engedélyezését önkormányzati hatósági ügyként szabályozta. Ez utóbbi önkormányzatok 36%-nál igénylik az általános tételű eljárási illeték megfizetését.
5. Csongrád Megye:
A megye 60 települési önkormányzata közül 56 alkotott rendeletet a közterület használatára vonatkozóan. 52 település kizárólag önkormányzati hatósági ügyként kezeli a közterület-használatot, míg 3 település polgári jogi jogviszonyként szabályozza. 32 önkormányzatnál kell eljárási illetéket fizetni a közterület használtára irányuló kérelem benyújtásakor.
6. Fejér Megye:
A megyében az önkormányzati rendeletek hatósági ügyként szabályozzák a közterület-használatot. Polgári jogviszonyként való szabályozás két önkormányzatnál fordul elő. 28 önkormányzat kér eljárási illetéket.
7. Győr-Moson-Sopron Megye:
A megye 182 települése közül 120 helyen rendeletben szabályozásra került a közterületek rendeletetéstől eltérő használata. 64 képviselőtestület polgári jogi jogviszonynak tartja és szerződést köt a használóval. 56 település önkormányzati hatósági ügyként, engedélyezési eljáráshoz köti a közterület használatot, ebből 19 településen kérik az általános tételű eljárási illeték megfizetését.
8. Hajdú-Bihar Megye:
A megye 82 települési önkormányzata közül jelenleg 54 önkormányzat rendelkezik közterület-használatot szabályozó rendelettel. 42 esetben önkormányzati hatósági ügyként – melyek közül 1 esetben kizárólag, 1 esetben vagylagosan hatósági szerződés kötésének lehetőségével – szabályozzák, 12 önkormányzat pedig polgári jogi szerződéssel teszi lehetővé a közterület eltérő használatát. 5 önkormányzat differenciált szabályozási gyakorlatot követ, vagy úgy, hogy hatósági ügyhöz tulajdonosi hozzájárulást kér, vagy úgy, hogy a közterület használat esetei között tesz különbséget.
9. Heves Megye:
Heves megye 120 településéből 54 alkotott közterület-használatot szabályozó rendeletet, ebből 18 polgári jogi jogviszonyként, 36 pedig önkormányzati hatósági ügyként történő szabályozást alkalmaz. Egyetlen település rendeletében szerepel kifejezetten illeték megfizetéséről szóló rendelkezés.
10. Jász-Nagykun-Szolnok Megye:
A megyében az önkormányzatok többsége rendeletet alkotott a közterület rendeltetéstől eltérő használatának engedélyezése tárgyában és ennek alapján a kérelmet önkormányzati hatósági ügyként, határozattal bírálja el. Az eljáró önkormányzatok harmada alkalmazza az általános eljárási illetéket. A települések kisebb hányadában polgári jogi szerződést kötnek a használatról.
11. Komárom-Esztergom Megye:
A megye 76 települési önkormányzata közül 38 önkormányzat polgári jogi jogviszonyként, 27 önkormányzati hatósági ügyként szabályozza a közterület használat engedélyezését. A 27 önkormányzat nem kéri az eljárási illeték megfizetését. 3 önkormányzat vegyes megoldást vezetett be. Az évente szokásos pár napig tartó rendezvényeken szerződéssel engedik át a közterület használatának a jogát, a hosszabb tartamú közterület használat iránti kérelmeket már az önkormányzati rendelet által szabályozott keretek között, a Ket. szabályainak megfelelően bírálják el. A megyében összesen 8 településen kérik az eljárási illeték lerovását.
12. Nógrád Megye:
A megyében a 131 önkormányzat mintegy fele, 59 rendelkezik a közterületek használatát szabályozó rendelettel. Ahol nincs helyi rendelet, egyedi megállapodást kötnek az érintett felek. A közterületek használatáról szóló rendeletek sem egységesek. Egyes rendeletek hatósági ügyként kezelik az eljárást, ennek megfelelően előírják az illetékfizetési kötelezettséget, míg más rendeletek megállapodási szerződés megkötését írják elő.
13. Pest Megye:
Pest megye 187 önkormányzatából 164 önkormányzat alkotott rendeletet a közterületek használatáról. Az önkormányzatok túlnyomó többsége, 126 település önkormányzati hatósági ügyként szabályozta a közterület rendeltetésétől eltérő használatának az engedélyezését. 9 település kizárólag polgári jogi jogviszonyként, 22 település pedig bizonyos feltételek fennállása esetére polgári jogi jogviszonyként, míg egyéb esetben önkormányzati hatósági ügyként szabályozza a közterület használatot. 7 településen az engedélyek kiadására a jegyzőt jogosították fel. A közterület használatot önkormányzati hatósági ügyként szabályozó települések közül 22 település rendelete tartalmaz arra való utalást, hogy az engedély iránti kérelem illetékköteles.
14. Somogy Megye:
A megye 246 önkormányzatából 158 önkormányzatnak van hatályos rendelete a tárgykörben. Ezek közül polgári jogi jogviszonynak 85, míg a önkormányzati hatósági ügynek 73 önkormányzat tartja az engedélyezést. 50 önkormányzati rendelet mindkét szabályozást tartalmazza.
15. Szabolcs-Szatmár-Bereg Megye:
A megyében működő 229 települési önkormányzatból 78 rendelkezik a közterület használatának engedélyezéséről szóló rendelettel. A rendeletek többsége önkormányzati hatósági ügyként kezeli és bírálja el a kérelmeket, kisebb csoportja polgári jogi keretek között, bérleti szerződés megkötésével járul hozzá a közterület használatához.
16. Tolna Megye:
A megyében azon települési önkormányzatok, amelyek a közterület használatáról rendeletet alkottak, a benyújtott kérelmeket többségben önkormányzati hatósági ügyként kezelik. Mindössze 3 esetben található az a megoldás, amikor polgári jogi jogviszonyként kezelik a rendeltetéstől eltérő használat kérdését. Az engedélyezés során 12 önkormányzat kér illetéket.
17. Vas Megye:
Vas megyében a 216 települési önkormányzat közül 121, az önkormányzatok mintegy 56%-a alkotott rendeletet a tárgykörben. A 121 rendeletből 33 polgári jogi jogviszonyként, 88 önkormányzati hatósági ügyként szabályozza a közterület-használatot.
18. Veszprém megye:
A megyében a következő a gyakorlat:
a.)Az önkormányzat nem alkotott rendeletet, mert nem volt rá igény.
b.) Nem alkotott rendeletet, de kialakított egyfajta gyakorlatot. Ezek körében egyes önkormányzatok önkormányzati hatósági ügyként kezelik a kérdést, míg mások tulajdonosi jogkörben bírálják el a kérelmeket.
c.) Több önkormányzat a Ket. alapján adja ki az engedélyt, de illetékfizetési kötelezettséget nem állapít meg.
d.) Több önkormányzatnál vegyesen alkalmazzák a tulajdonosi jogkörben adott hozzájárulást és az önkormányzati hatósági ügyben kiadott engedélyt.
e.) Eltérő az is, hogy a tulajdonosi jogkörben történő hozzájárulás megtagadása esetére biztosítanak-e jogorvoslatot vagy sem.
f.) Változó az illetékfizetési kötelezettség megállapítása is.
19. Zala Megye:
A megyében azon önkormányzatok, amelyek rendeletet alkottak a közterület használatáról, közel egyenlő arányban döntenek a kérelmek elbírálásáról a két engedélyezési eljárási mód közül. Illetékfizetési kötelezettséget elsősorban a kisebb lélekszámú, anyagilag nem a legjobb kondíciókkal bíró önkormányzatok írtak elő.

Az Önkormányzati és Területfejlesztési Miniszter arról tájékoztatott, hogy 2005. évben a Belügyminisztérium a fővárosi, megyei közigazgatási hivatalok bevonásával célvizsgálatot tartott a helyi önkormányzatok közterület-használatról alkotott rendeleti szabályozása tárgyában. Vizsgálatuk célja az volt, hogy megállapítsák hány önkormányzat alkotott közterület-használatról önkormányzati rendeletet, ebből mennyi alkalmazza a polgári jogi megoldást, és mennyi minősíti önkormányzati hatósági ügynek. A tulajdonosi szempontú megközelítésnél vizsgálták, hogy nem minősítik-e szabálysértésnek a közterületre vonatkozó szabályok megsértését. Önkormányzati hatósági ügyként történő szabályozáskor arra fordítottak figyelmet, hogy a szabálysértéssé nyilvánítás megfelel-e a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény rendelkezéseinek.
A vizsgálati tapasztalataik szerint „3177 helyi önkormányzat közül 1800 önkormányzat alkotott rendeletet a közterület-használatára vonatkozóan. Jellemzően 74,6%-ban önkormányzati hatósági ügyként szabályozták ezt a területet, 413 esetben azonban polgári jogi jogviszonyként történt a szabályozás. A helyi normák nagy része önálló rendeletként került elfogadásra, néhány esetben a köztisztasággal, a környezet védelmével kapcsolatosan alkották meg. A helyi jogalkotást érintő törvényességi észrevételek döntő többségének megtételére azért került sor, mert az önkormányzatok nem igazították hozzá a rendeleteiket a magasabb szintű jogszabályok változásaihoz, valamint nem vették figyelembe az időközben született, tárgyat érintő alkotmánybírósági határozatokban rögzítetteket.”
A kapott tájékoztatás szerint általánosan jellemző, hogy az önkormányzati hatósági ügyként szabályozó önkormányzatok a közterület engedély nélküli, illetve az engedélytől eltérő használatát szabálysértésként szankcionálták. Néhány esetben fordult elő, hogy szabálysértési tényállást nem állapítottak meg, ellenben emelt összegű díjat, vagy pótdíj fizetését írták elő a közterületet jogtalanul használók esetében. Több hatósági ügynek tartott önkormányzat a szankcionálást vegyesen alkalmazta, azaz magasabb összegű közterület-használati díj fizetését is előírta, és szabálysértést is megállapított. Néhány esetben kötelezővé tették a jogtalan használó előzetes írásbeli felszólítását is. Volt olyan önkormányzat, amely a szabálysértés mellett szankcióként írta elő, hogy a közterületet engedély nélkül használó két évig közterület-foglalásra nem kaphat engedélyt. Akadt olyan önkormányzat is, amely a használat szabályozásán túl semmiféle szankciót nem írt elő a jogellenes használók vonatkozásában. Ebben az esetben vélhetően nem ismerték, illetve figyelmen kívül hagyták, hogy az engedély nélküli használat szankcionálására vonatkozó központi szabályozás hatályát vesztette.
A tisztán polgári jogi szabályozást viszonylag kevés önkormányzat alkalmazta. Több esetben előfordult, hogy a szerződéstől eltérő használatra szabálysértés elkövetését állapították meg. Ezekben az esetekben észrevételben hívták fel az érintettek figyelmét a törvénysértő magatartás szankcionálása lehetőségére.
Gyakori volt a polgári jogi szerződés megszegéséből fakadó jogkövetkezmények között a szabálysértés lehetőségének fenntartása. Ezekre az önkormányzati rendeletekre törvényességi észrevételt tett (65 rendeletből 29 esetben) a minisztérium.
Több önkormányzat vegyes szabályozási módot választott, azaz meghatározott esetekre engedélyezést írt elő, de emellett szabályozta az önkormányzattal polgári jogi szerződés keretében való közterület-foglalást is. E vegyes szabályozás esetében általában taxatíve felsorolták azokat az eseteket, amelyek vonatkozásában engedélyért kell folyamodni, és a felsoroltakon kívül egyéb esetekben megállapodás kötését írták elő.
A minisztérium tájékoztatása szerint bármelyik megoldást is választja az önkormányzat, a szabályozásnak valamennyi közterület-használatra azonos módon kell vonatkoznia (vagy hatósági ügy, vagy szerződéskötés). Nem fogadható el tehát az a megoldás, amely szerint ugyanaz az önkormányzat a közterület-használat egyes eseteit hatósági ügyként, más eseteit a polgári jog keretén belül kezeli.
Összegzésként a minisztérium megállapította, „hogy az önkormányzatok tulajdonosi minőségéből adódó polgári jogi szabályozási megoldás nem javasolható, tekintettel arra, hogy a közterületek rendeltetésszerű és közösségi érdekeknek megfelelő használati szabályait megszegőkkel szembeni fellépést rendkívül megnehezíti és ezáltal a közösségi és tulajdonosi érdekeket is sértheti. A Ptk. rendelkezéseinek megfelelően szerződés nélküli közterület-használat esetén, a birtokvédelmi eszközökön keresztül is érvényesítheti tulajdonosi jogait az önkormányzat. Ebben az esetben azonban a jegyzőnek, mint eljáró hatóság vezetőjének „elfogultsága" miatt pedig még eljáró hatóság kijelölésére is sor kerülhet. Szerződéskötés során a szerződésben foglaltaktól eltérő közterület-használat esetén a polgári peres eljárás és esetleg a bírósági végrehajtás szabályainak alkalmazása tenné rendkívül nehézkessé az önkormányzat, mint szerződő fél érdekeinek érvényesítését. Külön fel kell hívni a figyelmet a szabálysértési szankciók alkalmazásának tilalmára, a polgári jogi alapú szabályozási megoldás alkalmazása során.
A tulajdonosi szempontú megközelítéssel szemben az önkormányzati hatósági ügyként történő szabályozási modell javasolható követendőnek, összhangban az alkotmánybírósági határozatokkal, amelyek szerint a közterület-használat szabályozásával az önkormányzat közhatalmi megbízatásának tesz eleget „városképi, műemlékvédelmi, közegészségügyi, köztisztasági, kereskedelmi, turisztikai stb. szempontokat mérlegelve közérdekű lakossági igényeket elégít ki, azaz alkotmányos feladatkörében jár el". A „vegyes" szabályozási elemek alkalmazása nem megfelelő.
A polgári jogi szerződést felválthatja a Ket.-ben meghatározott új jogintézmény, a hatósági szerződés, amely hatósági oldalról, szerződésszegés esetére a végrehajtást leegyszerűsíti. A Ket. 76. §. (1) és (2) bekezdései lehetővé teszik a közérdek és az ügyfél érdekeinek kölcsönösen előnyös rendezése érdekében határozathozatal helyett a hatósági szerződés megkötését, melyhez önkormányzati rendelet további feltételeket is meghatározhat.
A vizsgálat során szerzett tapasztalatok egyértelműen alátámasztották a tárgykörben hozott önkormányzati rendeletek vizsgálatának szükségességét. A vizsgálat során tett törvényességi észrevételek várhatóan hozzájárulnak az önkormányzati rendeletek törvényességi színvonalának javulásához, valamint az adott témakör pontosabb szabályozásához.”

A vizsgálat megállapításai
Vizsgálatom alapvetően a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelménye érvényesülésének vizsgálatára terjedt ki. A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság tehát nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák.
A témát érintően a közterület-használat engedélyezésével kapcsolatos eljárásról szóló 22/1970.(XI. 18.) ÉVM-KPM együttes rendelet teremtett egyértelmű helyzetet és alakított ki egységes eljárást, de azt a 1/1994. (I. 7.) számú KTM rendelet hatályon kívül helyezte 1994. július 1-jei hatállyal.
2000. március 1-jéig volt hatályban az egyes szabálysértésekről szóló 17/1968.(IV. 14.) Korm. rendelet 137. §-a, amely szabálysértéssé minősítette a közterület engedély nélküli használatát. A 2000. március elsején hatályba lépett, a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény és a 218/1999. (XII. 28. ) Korm. rendelet a korábbi szabályozástól eltérően nem tartalmaz szabálysértési tényállást az engedély nélküli közterület-használatra vonatkozóan.
A jelenlegi jogi szabályozás alapján tehát az önkormányzatok a tulajdonukban álló közterületek használatát polgári jogi jogviszonyként – az Ötv. 80. §-a szerinti tulajdonosi jogkörében – vagy önkormányzati hatósági ügyként – az Ötv. 8. § (1) bekezdésére hivatkozva – egyaránt szabályozhatják. Amennyiben polgári jogi jogviszonyként szabályozzák, a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény rendelkezéseinek megfelelően járnak el. Ha azonban önkormányzati hatósági ügynek minősítik, az ügyfél kötelezettsége teljesítését állami kényszer segíti. Ez utóbbi esetben az engedély nélküli közterület-használatot az önkormányzat az Sztv. alapján, annak keretei között rendeletében szabálysértéssé nyilváníthatja. A polgári jogi szerződésből eredő kötelezettség teljesítése elmulasztásának szabálysértéssé nyilvánítására a helyi önkormányzat számára az Sztv. 1. §-ában adott felhatalmazás nem terjed ki. (19/1998. (V. 22.) AB határozat)
A vizsgálatom során megállapítottam, hogy a közterület-használatot önkormányzati hatósági ügyként szabályozó önkormányzatok eljárása nem egységes abban a tekintetben, hogy kérnek-e illetéket a kérelem elbírálásakor.
Összességében: a közterület használat engedélyezési eljárások eltérő gyakorlata miatt a jogállamiság elvével és az abból levezethető jogbiztonság követelményével összefüggő visszásság közvetlen veszélye áll fenn.

Intézkedés
Az Obtv. 25. §-a alapján javaslom az önkormányzati és területfejlesztési miniszternek, hogy az egységes jogalkalmazás érdekében fontolja meg a központi szabályozás lehetőségét.

Budapest, 2007. november 23.
Dr. Szabó Máté sk.