Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 5447/2006. számú ügyben

Előadó: dr. Izafé Éva
Az eljárás megindulása
A panaszos az útépítési érdekeltségi hozzájárulási kötelezettséggel kapcsolatban fordult panasszal az állampolgári jogok országgyűlési biztosához. 
A vizsgálat az Alkotmányban deklarált tulajdonhoz, a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye és tisztességes eljáráshoz való jog megsértésének gyanúja miatt indult. 

A megállapított tényállás
A panaszos beadványához csatolta az útépítési érdekeltségi hozzájárulás megfizetésére kötelező határozatot, és egy részletes önkormányzati tájékoztatást az általa felvetett kérdések tisztázására.
A panaszosnak ezen túlmenően is maradtak kérdései, így legfőképpen a nem fizetés esetén alkalmazandó önkormányzati intézkedésekről, különös figyelemmel a jelzálogra vonatkozó előírásról.
Megkeresésemben a polgármestertől tájékoztatást kértem arról, hogy az esetleges nem fizetők esetében milyen eljárást követ az önkormányzat, valamint válaszát vártam arra vonatkozóan is, hogy a jelzáloggal való terhelhetőség milyen jogszabályi felhatalmazáson alapul. A válaszhoz kértem mellékelni az útépítéssel kapcsolatos érdekeltségi hozzájárulásról szóló helyi rendeletet.
A polgármester válaszában közölte, hogy a közút építésének megvalósítása esetén a polgármesteri hivatal megállapodást készít elő az utcaközösség egyes tagjaival. A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (Ptk.) 226. §-a alapján a megállapodás kötelező tartalmi eleme, hogy a lakossági érdekeltségi hozzájárulás meg nem fizetése esetén az útépítésben érdekelt lakos tulajdonát képező ingatlanra a vállalt kötelezettség erejéig az önkormányzat javára jelzálogjog kerül bejegyzésre az ingatlan-nyilvántartásban. A megállapodást az önkormányzat képviseletében a polgármester írja alá. Az útépítési érdekeltségi hozzájárulások fogadására a polgármesteri hivatal elkülönített számlát nyit a számláját vezető pénzintézetnél. Az egyes utcaközösségek befizetéseit külön-külön kell kezelni, és azok nem vonhatók össze.
A Ptk 226. § (1) bekezdése alapján jogszabály meghatározhatja a szerződés egyes tartalmi elemeit, és kimondhatja, hogy ezek a szerződésnek akkor is részei, ha a felek eltérően rendelkeznek.
Az önkormányzati rendelet (R.) 6. § (1)-(5) és (9)-(10) bekezdései alapján az útépítési érdekeltségi hozzájárulást ingatlanonként maximum ötven havi egyenlő részletben lehet megfizetni, de egy összegben is teljesíthető. Tiszaföldvár város polgármestere az önkormányzat nevében – ha az útépítési együttműködésben az érdekeltek több mint a kétharmada részt vesz – az útépítési együttműködésben részt nem vevő, de a közút használatában érdekelt természetes és jogi személyt, jogi személyiség nélküli gazdasági társaságot a fentebb közölt mértékű útépítési érdekeltségi hozzájárulás megfizetésére kötelezi. Az útépítési érdekeltségi hozzájárulás egy ingatlanra jutó összege útalapos utak mentén fekvő ingatlanok esetén harminchatezer forint, földutak mentén fekvő ingatlan esetén ötvenezer forint. A kötelezés esetében az önkormányzat és a kötelezett között a Ptk. 198. §-a alapján a szolgáltatásra irányuló kötelezettség, valamint jogosultság szerződés nélkül a kötelező határozat alapján létrejön a határozatban rögzített feltételekkel. Az útépítési érdekeltségi hozzájárulás megfizetése alól felmentés nem adható. Az útépítési érdekeltségi hozzájárulás meg nem fizetése esetén a polgármester kezdeményezi az összeg behajtását fizetési meghagyás vagy polgári peres eljárás útján. Ezzel egyidejűleg kezdeményezi a kötelezett tulajdonát képező ingatlanra történő jelzálogjog bejegyzését a megállapodás vagy a kötelező határozat alapján. A jelzálogjog bejegyzés törlésének feltétele az útépítési érdekeltségi hozzájárulás megfizetése. 
A Ptk. 198. § (1)-(3) bekezdése alapján a szerződésből kötelezettség keletkezik a szolgáltatás teljesítésére és jogosultság a szolgáltatás követelésére. Jogszabály szerződés kötését kötelezővé teheti. Szolgáltatásra irányuló kötelezettség és jogosultság jogszabályból vagy hatósági rendelkezésből szerződéskötés nélkül is keletkezhet, ha a jogszabály vagy a törvényes jogkörében eljáró hatóság így rendelkezik, és a kötelezettet, a jogosultat és a szolgáltatást kellő pontossággal meghatározza. Ebben az esetben – jogszabály vagy hatóság eltérő rendelkezése hiányában – a szerződésre vonatkozó szabályokat kell megfelelően alkalmazni.
A Ptk. 685. § a) pontja alapján a törvény alkalmazásában jogszabály: a törvény, a kormányrendelet, továbbá a törvény felhatalmazása alapján, annak keretei között az önkormányzati rendelet.
A R. a Kktv. 31. § (2) bekezdése felhatalmazásán alapszik, mely szerint a helyi önkormányzat – ha az útépítési együttműködésben az érdekeltek több mint kétharmada részt vesz – az abban részt nem vevő, de a közút használatában érdekelt természetes és jogi személyt, jogi személyiség nélküli gazdasági társaságot a résztvevők által vállalt anyagi hozzájárulás mértékéig – a rendeletében meghatározott módon – útépítési érdekeltségi hozzájárulás fizetésére kötelezheti.
A Ptk. 251. § (1) bekezdése alapján zálogjog alapján a jogosult a pénzben meghatározott vagy meghatározható követelésének biztosítására szolgáló zálogtárgyból – törvény eltérő rendelkezése hiányában – más követeléseket megelőző sorrendben kielégítést kereshet, ha a kötelezett nem teljesít. A Ptk. 254. § (1) bekezdése alapján zálogjog szerződés, jogszabály vagy bírósági és – ha jogszabály így rendelkezik – más hatósági határozat alapján keletkezhet. A Ptk. 262. § (1) bekezdése alapján ingatlant csak jelzálogjog alapítása útján lehet elzálogosítani. Ingatlanra vonatkozó jelzálogjog alapításához az erre irányuló szerződésen felül a jelzálogjognak az ingatlan-nyilvántartásba való bejegyzése szükséges.
Az ingatlan-nyilvántartásról szóló, többször módosított 1997. évi CXLI. törvény (Inytv.) 3. § (1)-(2) bekezdése alapján egyes jogok az ingatlan-nyilvántartásban a tulajdoni lapra történő bejegyzéssel keletkeznek. Az okiraton alapuló bejegyzés keletkezteti – többek között – a jelzálogjogot. Az Inytv. 29. §-a alapján jogok bejegyzésének és tények feljegyzésének – ha törvény másként nem rendelkezik – olyan (többek között) közokirat alapján van helye, amely a bejegyzés tárgyát képező jog vagy tény keletkezését, módosulását, illetve megszűnését igazolja. Az Inytv. 30. § (1) bekezdése alapján bejegyzés alapjául szolgálhat a hatóság határozata, ha bejegyezhető jogra és tényre vonatkozik.
Az ingatlan-nyilvántartásról szóló, többször módosított 1997. évi CXLI. törvény végrehajtásáról szóló 109/1999. (XII. 29.) FVM rendelet 68. § (3) bekezdése alapján a jelzálogjog keletkezésére, módosulására, illetve megszűnésére vonatkozó bejegyzésnek közokirat, ügyvéd által ellenjegyzett magánokirat alapján van helye. 
Az önkormányzat nyilvántartást vezet a szerződést kötött, valamint a kötelezett lakosok befizetéseiről, melyből megállapítható, hogy kik nem tettek eleget fizetési kötelezettségüknek. A jelzálogjog bejegyzését abban az esetben indítványozza a polgármester az ingatlan-nyilvántartásban az illetékes földhivatalnál a szerződés, valamint a kötelező határozat alapján, ha a lakos számára előírt teljesítési határidő eltelt, és a behajtás nem vezetett eredményre. Tekintettel arra, hogy a befizetés teljes összege nem jelentős, összesen ötvenezer vagy harmincezer forint lehet, úgy indokolt kivárni a törlesztés teljes futamidejének lezárulását – figyelemmel az elévülésre is – és az azt követően fennmaradó tartozás teljes összegének erejéig kell kezdeményezni a végrehajtást, valamint annak eredménytelensége esetén a jelzálogjog bejegyzését a lakos tulajdonát képező ingatlanra. Az összeg behajtására fizetési meghagyás kibocsátása útján kerül sor, melynek jogerőre emelkedése útján letiltási rendelvény kibocsátását kezdeményezem, valamint annak eredménytelensége miatt végrehajtási lap kibocsátását indítványozom az illetékes bíróságnál. Ha mindez eredménytelen, úgy kezdeményi a polgármester a jelzálogjog bejegyzését, amely biztosítékul szolgál az önkormányzati követelésre, valamint a lakost fizetésre ösztönzi. A Ptk. 255. § (1) bekezdése alapján a zálogtárgyból való kielégítés – ha jogszabály kivételt nem tesz – bírósági határozat alapján végrehajtás útján történhet.
A tartozás behajtása érdekében fent leírtak alapján nem közigazgatási-jogi, hanem polgári-jogi eljárást követnek. Ennek az az oka, hogy az utcaközösség, ahol a 2/3-os többség létrejött az útépítés támogatására a kezdeményező lakosokkal az önkormányzat kétoldalú megállapodást kötött. A fennmaradó 1/3 kötelezésére ugyan hatósági aktus következtében kerül sor a Kktv. alapján, de a hatósági határozattal polgárjogi jogviszonyt létesít az önkormányzat a Ptk. 198. § (3) bekezdése alapján a lakosokkal kötött megállapodás tartalmával megegyező tartalommal.

Az érintett alkotmányos jog
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.

Az ügy jogszabályi háttere
1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről
251. § (1) Zálogjog alapján a jogosult a pénzben meghatározott vagy meghatározható követelésének biztosítására szolgáló zálogtárgyból – törvény eltérő rendelkezése hiányában – más követeléseket megelőző sorrendben kielégítést kereshet, ha a kötelezett nem teljesít. Bírósági úton nem érvényesíthető követelés zálogjoggal biztosítása semmis. (2) Zálogjog jövőbeli vagy feltételes követelés biztosítására is alapítható.
254. § (1) Zálogjog szerződés, jogszabály vagy bírósági és – ha jogszabály így rendelkezik – más hatósági határozat alapján keletkezhet. (2) A zálogszerződést írásban kell megkötni. Egyes zálogtárgyak meghatározott módon történő elzálogosításához jogszabály további alakszerűségi követelményeket fűzhet.
685. § E törvény alkalmazásában a) jogszabály: a törvény, a kormányrendelet, továbbá a törvény felhatalmazása alapján, annak keretei között az önkormányzati rendelet; a 29. § (3) bekezdése, a 200. § (2) bekezdése, a 209/B. § (6) bekezdése, a 305. § (1) bekezdése, a 434. § (3)-(4) bekezdése, az 523. § (2) bekezdése és az 528. § (3) bekezdése tekintetében valamennyi jogszabály;

1988. évi I. törvény a közúti közlekedésről
8. § (1) A közúti közlekedéssel összefüggő állami és önkormányzati feladatok: (2) A közúti közlekedéssel összefüggő önkormányzati feladatok ellátásáról a helyi önkormányzat képviselő-testülete gondoskodik.
31. § (1) A közút használatában érdekelt természetes és jogi személyek, jogi személyiség nélküli gazdasági társaságok, valamint a helyi önkormányzat az alapvetően helyi lakossági érdeket szolgáló közút építésére (földút szilárd burkolattal való ellátására) együttműködhetnek. Az együttműködés (a továbbiakban: útépítési együttműködés) formáját a résztvevők maguk határozzák meg. (2) A helyi önkormányzat – ha az útépítési együttműködésben az érdekeltek több mint kétharmada részt vesz – az abban részt nem vevő, de a közút használatában érdekelt természetes és jogi személyt, jogi személyiség nélküli gazdasági társaságot a résztvevők által vállalt anyagi hozzájárulás mértékéig - a rendeletében meghatározott módon - útépítési érdekeltségi hozzájárulás fizetésére kötelezheti.

4/2005. (II. 16.) Tiszaföldvár Város Önkormányzatának rendelete az önkormányzat és a helyi közút építésében érdekeltek együttműködéséről, valamint az útépítési érdekeltségi hozzájárulásról
5. § (6) A Polgári Törvénykönyv 226. §-a alapján a megállapodás kötelező tartalmi eleme, hogy a lakossági érdekeltségi hozzájárulás meg nem fizetése esetén az útépítésben érdekelt lakos tulajdonát képező ingatlanra a vállalt kötelezettség erejéig az önkormányzat javára jelzálog kerüljön bejegyzésre az ingatlan nyilvántartásban.

A vizsgálat megállapításai
Az önkormányzat a saját forrásait kiegészítve útépítési érdekeltségi hozzájárulás megfizetéséről döntött, és az úttörvény alapján megalkotta az ezzel kapcsolatos helyi rendeletét. Az 50 ezer forintos hozzájárulásra megfelelő részletfizetést is biztosított az önkormányzat (maximum ötven havi egyenlő részletben). Az útépítési hozzájárulás megfizetésének kötelezettsége – legfőképpen akkor, ha az lakossági kezdeményezésre történt – mindenképpen fennáll, és a panaszos sem ezt vitatta. Ezzel összefüggésben az Alkotmánybíróság a 62/1991. (XI. 22) AB határozatában rámutatott, hogy minden állampolgár köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni. Egy útépítési hozzájárulást kifogásoló állampolgári panasz kapcsán az Alkotmánybíróság a 914/B/2000. számú döntésében a XVII. kerületi önkormányzat út, járda- és közműépítési beruházásokkal kapcsolatos helyi rendelete kapcsán kifejtette, hogy az utak és a közművek kiépítése az érintett ingatlanok tulajdonosainak alapvető érdeke, ugyanakkor a települési önkormányzat feladata is. Az önkormányzat feladata, hogy a helyi építési szabályzatban, illetőleg a szabályozási tervben a területre előírt kiszolgáló utakat és a közműveket az újonnan beépítésre szánt, illetve a rehabilitációra kijelölt területeken legkésőbb az általuk kiszolgált építmények használatbavételéig meg kell valósítania. (…) A közút megépítése ugyanis az együttműködésben részt nem vevő érintett ingatlanok tulajdonosainak is érdeke (a közút használatától el nem zárhatók), ez növeli az ingatlanjaik értékét. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint (…) a közutak, közművek létesítése, fenntartása olyan helyi közügy, amelynek megoldására részben törvény kötelezi a települési önkormányzatokat, részben a települési önkormányzatok a lakossági igények és a saját, valamint a lakosság anyagi teherbírása szerint vállalják a megvalósítást. A lakossági érdekeltségi hozzájárulás önkormányzati rendeletben történő megállapítására törvényi felhatalmazása van a települési önkormányzatoknak. Közút építése esetén a két jogintézmény egymás mellett él, egymással nem ellentétes, a gyakorlati megoldásban választási lehetőséget nyújt a települési önkormányzatoknak, illetve az érintett ingatlanok tulajdonosainak. (…)
Az önkormányzat által történő jelzálogjog bejegyzésre vonatkozóan azonban az Alkotmánybíróság más álláspontra helyezkedett, mint azt a polgármester tette részletes válaszában.
Az Alkotmánybíróság a 31/1996. (VII. 3.) AB határozatában a zálogjogra vonatkozó önkormányzati szabályozás során kimondta, hogy a zálogjogra vonatkozó alapvető szabályozást a Ptk. 251. §-a tartalmazza. E § (1) bekezdés első mondata szerint „zálogszerződés alapján a jogosult a követelésének biztosítására szolgáló zálogtárgyból kielégítést kereshet, ha a kötelezett nem teljesít. Az Ör. 36. § (1) bekezdése és a Ptk. idézett előírásai összevetéséből az következik, hogy az Ör. a kerékbilincset a parkolási díjtartozás mint követelés biztosítására alkalmazza.
A Ptk. 251. § (2) bekezdés első fordulata úgy rendelkezik, hogy zálogjog jogszabály alapján is keletkezhet. A Ptk. alkalmazásában a jogszabály fogalmát e törvény 685. § a) pontja állapítja meg. Eszerint jogszabály: a törvény, a kormányrendelet, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak keretei között az önkormányzati rendelet.” [Az AB határozat a Ptk. 251 §-ára hivatkozik. Átszámozás folytán ez ma 254 §.]
A vizsgált tiszaföldvári eset kapcsán az önkormányzat téved abban, hogy a Ptk 198. § (3) bekezdése alapján jogosult a nem fizetők ingatlanának jelzálogjoggal való megterhelésére. E szakasz alapján arra jogosult, hogy a hatósági határozatnak megfelelően követelje a hozzájárulás megfizetését. A kötelezettnek pedig ennek megfelelően teljesítenie kell. Ha a kötelezettségét nem teljesíti, akkor fizetési meghagyás útján kezdeményezheti az önkormányzat az összeg behajtását, de jelzálogjogot nem jegyeztethet fel, mert az AB határozat egyértelműen kifejti, hogy az önkormányzat rendelete e tekintetben nem minősül jogszabálynak. 
A Ptk. 251. és 254. §-ai és a 685. § a.) pontjának összevetéséből ugyanis az következik, hogy az önkormányzat rendeletben törvényi felhatalmazás nélkül zálogjogot nem keletkeztethet. A vizsgált ügyben nincs olyan törvény, mely az önkormányzatnak erre felhatalmazást adna, ezért a helyi rendelet és az annak alapján kiadott kötelező határozat is sérti a jogbiztonsághoz és a tulajdonjoghoz való jogot. 
A vizsgálatban megállapítottam, hogy Tiszaföldvár Város Önkormányzata az útépítési érdekeltségi hozzájárulás kapcsán a helyi rendeltben előírt jelzálog bejegyzésre vonatkozó szabályával az Alkotmányban deklarált tulajdonhoz, jogorvoslathoz, tisztességes eljáráshoz fűződő joggal, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével összefüggésben visszásságot okozott.

Kezdeményezés
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló törvény 1993. évi LIX. törvény 21. § (1) bekezdése alapján felkérem Tiszaföldvár Város Önkormányzatának Képviselő-testületét a 4/2005. (II. 16.) Ör. rendeletének módosítására és a jelzálog bejegyzésére vonatkozó szabályozás hatályon kívül helyezésére.
Egyidejűleg felkérem valamennyi regionális közigazgatási hivatal vezetőjét, és általuk a megyei kirendeltségek vezetőit, hogy illetékességi területükön vizsgálják felül az útépítési érdekeltségi hozzájárulással kapcsolatos önkormányzati rendeleteket, és hasonló szabályozás esetén gondoskodjanak a törvényességi észrevétel megtételéről, a rendelet módosítása érdekében.
Kérem Tiszaföldvár polgármesterét, hogy a kezdeményezésemmel kapcsolatos álláspontjáról és a megtett intézkedésről – figyelemmel a folyamatban lévő útépítésekre – lehetőség szerint soron kívül értesíteni szíveskedjen.
A regionális közigazgatási hivatalok vezetőit kérem, hogy 60 napon belül végezzék el a kért felülvizsgálatot, és annak eredményéről rövid tájékoztatást szíveskedjenek adni.

Budapest, 2007. március 22.

Lenkovics Barnabás sk.