Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 4798/2006. számú ügyben
(Kapcsolódó ügy az OBH 5217/2006.)

Előadó: dr. Haraszti Katalin
Az eljárás megindulása
Az OBH 4798/2006. számú ügyben a Németországi Szövetségi Köztársaságban letelepedett magyar állampolgár azt sérelmezte, hogy semmilyen, személyazonosításra, illetve az állampolgársága igazolására alkalmas okmánnyal nem rendelkezik, és ilyet az okmányiroda többszöri kérésére sem volt hajlandó kiállítani.
Az OBH 5217/2006. számú ügyben a magyar állampolgár panaszos elvesztette a személyi igazolványát, amelynek felmutatásával egy ismeretlen személy határátlépést kísérelt meg. A nyomozó hatóság a panaszos személyi igazolványát bűnjelként lefoglalta, azonban – többszöri kérése ellenére – sem az okmányt, sem az annak végleges bevonásáról szóló határozatot nem volt hajlandó kiadni. Az említett helyzetben a panaszos új személyi igazolványt nem tudott kiváltani, vagyis a személyazonosságát és az állampolgárságát semmiféle hivatalos okmánnyal nem tudta igazolni.

A megállapított tényállás
Az OBH 4798/2006. számú ügy panaszosa 1978. július 6-án külföldi letelepedés szándékával hagyta el Magyarországot. A panaszos 2005. szeptember 13-án kérelmezte, hogy a Központi Adatfeldolgozó, Nyilvántartó és Választási Hivatal külföldön élő magyar állampolgárként vegye őt nyilvántartásba. Kérelme előterjesztésekor a panaszos a személyi azonosítóját, valamint a magyarországi lakcímét igazoló hatósági igazolványait a hatóságnak átadta. 2005. október 28-án kelt levelében a Központi Adatfeldolgozó, Nyilvántartó és Választási Hivatal tájékoztatta a panaszost arról, hogy – kérelme benyújtásának időpontjától - adatait a külföldön élő magyar állampolgárok nyilvántartásába felvették, és a személyi azonosítóját, valamint a külföldi lakóhelyét igazoló új hatósági igazolványait is megküldték részére. A kizárólag magyar állampolgársággal rendelkező panaszos tartózkodási engedéllyel rendelkező külföldiként élt Németországban, aki az állampolgárságát, valamint személyi adatait a Magyar Köztársaság által kiadott útlevéllel igazolta. A panaszos a Magyarországon működő üzleti vállalkozása kapcsán évente többször, hosszabb-rövidebb tartózkodott az országban, ezért Pécsett ingatlantulajdonnal is rendelkezett. 2005. augusztus 9-én a panaszost a Budapesti Rendőr-főkapitányság emberrablás bűntette felbujtásának gyanúja miatt gyanúsítottként hallgatta ki, majd a Fővárosi Bíróság házi őrizetet, majd lakhelyelhagyási tilalmat rendelt el vele szemben. A panaszos 2005. november 14-én útlevél kiállítása iránti kérelmet terjesztett elő, amit az első fokon eljáró útlevél hatóság azzal az indokkal utasított el, hogy „külföldre utazást korlátozó rendelkezés hatálya alatt” áll. 
A Fővárosi Bíróság 2006. január 4-én kelt határozatával a panaszos házi őrizetét megszüntette, és a lakhelyelhagyási tilalmat Pécs város területére rendelte el. A panaszos birtokában lévő ZB 744101 számú útlevél érvényességi ideje 2006. január 6-án lejárt, vagyis az említett időponttól nem rendelkezett olyan magyar nyelvű közokirattal, amellyel állampolgárságát, illetve személyazonosságát igazolhatta volna.
Az OBH 5217/2006. számú ügyben 2006. május 16-án este két személy kilépésre jelentkezett a Soproni Közúti Határátkelőhelyen, és egyikük a panaszos nevére kiállított, érvényes személyazonosító igazolványt adta át az útlevélkezelőnek. Az útlevélkezelő a „személycserét” felfedezte, és a panaszos személyi okmányát felmutató személyt előállította. Az ügyben büntetőeljárás indult, amelynek során a nyomozó hatóság a személyazonosító igazolványt – tárgyi bizonyítékként – lefoglalta. 
Az előállított személy a nyomozás során azt állította, hogy a személyi igazolványt a panaszostól kapta, ezért a panaszos ellen is büntetőeljárás indult. Miután a panaszos személyazonosító igazolványa a nyomozó hatóságnál volt, azt többszöri kérésére sem volt hajlandó kiadni, továbbá más személyazonosításra alkalmas okmánnyal nem rendelkezett, új személyi igazolvány kiállítása iránti kérelmet terjesztett elő. Az okmányiroda ügyintézőjétől a panaszos azt a tájékoztatást kapta, hogy csak ideiglenes személyi igazolványra jogosult, amelynek az érvényességét kérelmére, 120 naponként, alkalmanként 3000 Ft ellenében meghosszabbítják. Állandó személyazonossági igazolvány hiányában a panaszos nem kapott lakásvásárlási hitelt, továbbá az önkormányzati választáson sem tudott részt venni.
A Győr-Moson-Sopron Megyei Főügyészség vezetője a panaszos ellen folyamatban lévő nyomozás kapcsán arról tájékoztatott, hogy a nyomozó hatóság az iratokat vádemelési javaslattal kívánja a Soproni Városi Ügyészségnek megküldeni. Miután a panaszos nevére kiállított személyi igazolvány tárgyi bizonyítási eszköz, a büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény (a továbbiakban: Be.) 151. § (2) bekezdés a./ pontja alapján lefoglalásának van helye. 
Az okmány jövőbeni sorsát illetően a főügyész a lefoglalás és a büntetőeljárás során lefoglalt dolgok kezelésének, nyilvántartásának, előzetes értékesítésének és megsemmisítésének szabályairól, valamint az elkobzás végrehajtásáról szóló 11/2003. (V. 8.) IM-BM-PM együttes rendelet 88. § (4) bekezdésére utalva jelezte, hogy azt a büntetőeljárás – előre nem látható időpontban történő – befejezését követően, a bíróság nem a panaszosnak, hanem a kiálló hatóságnak fogja megküldeni.

Az érintett alkotmányos jogok
Az alapvető jogok tiszteltben tartásához és védelméhez való jog:
– A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.
– A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja. /Alkotmány 8. § (1)-(2) bekezdés/.

A vizsgálat megállapításai
Az Alkotmányban biztosított alapvető jogok két fő csoportra oszthatók: az emberi jogokra, amelyek az ország területén tartózkodó valamennyi személyt megilletnek, továbbá az állampolgári jogokra, amelyek alanya kizárólag olyan személy lehet, aki a Magyar Köztársaság állampolgára. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott arra, hogy az államnak az alapvető jogok tiszteletben tartására és védelmére vonatkozó kötelezettsége nem merül ki abban, hogy tartózkodnia kell a megsértésüktől, hanem magában foglalja azt is, hogy gondoskodnia kell az érvényesülésükhöz szükséges feltételekről. Az állampolgári jogok érvényesülésének egyik alapvető feltétele, hogy a jogosult mind a személyazonosságát, mind a magyar állampolgárságát igazolni tudja. 
Az említett célkitűzésnek megfelelően, a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvény (a továbbiakban: Nytv.) 1. § (3) bekezdése a szabályozás egyik alapvető célkitűzéseként biztosítja „a természetes személy (a továbbiakban: polgár) személyes adataival való önrendelkezési jogának, valamint az egyéb alkotmányos jogok érvényesítéséhez és a közigazgatás hatékonyságának biztosításához szükséges személyazonosító és lakcím” adatok használatához fűződő közérdek összhangját. A Nytv. 29. § (1) bekezdése értelmében a magyar állampolgár személyazonosságát, valamint a nyilvántartásban szereplő adatait közhitelű dokumentumként alapvetően a személyazonosító igazolvány igazolja. 
A Nytv. 29. § (4) bekezdése kiegészítő szabályként rögzíti, hogy személyazonosító igazolvány hiányában, a polgár személyazonosságát minden olyan hatósági igazolvány igazolja, amely tartalmazza a (3) bekezdés a)-d) és g)-i) pontjaiban meghatározott adatokat. Ilyen adattartalmú hatósági igazolványnak tekintendő különösen az érvényes útlevél és az új típusú kártyaformátumú vezetői engedély. A gyanúsított, illetve a vádlott személyazonosságának, valamint magyar állampolgárságának közhitelű igazolása az állami büntetőhatalom alkotmányos gyakorlásának is elengedhetetlen feltétele. 
Az OBH 4798/2006. számú ügy panaszosa, a Németországi Szövetségi Köztársaságban letelepedett magyar állampolgár azonban személyazonosító igazolványra a 168/1999. (XI. 24.) Korm. rendelet 10. § a./ pontja alapján azért volt nem jogosult, mert bejelentette, hogy a Magyar Köztársaság területét a külföldi letelepedés szándékával hagyta el, útlevelet, pedig – az ellene folyamatban lévő büntetőeljárás során elrendelt házi őrizetre, majd lakhelyelhagyási tilalomra figyelemmel – az 1998. évi XII. törvény 16. § vonatkozó rendelkezései alapján nem kaphatott. A panaszos Magyarországon a Nytv. 29. § (4) bekezdésében említett „új típusú kártyaformátumú vezetői engedélyt” azért nem kaphatott, mert – az Európai Unió állampolgáraként – annak kiállítását a lakóhelye szerint illetékes német hatóságnál kell kérelmeznie. A folyamatban lévő büntetőeljárás során a házi őrizet, illetve a lakhelyelhagyási tilalom elrendelésével a Fővárosi Bíróság a panaszosnak kizárólag az Alkotmány 58. § (1) bekezdésében biztosított szabad mozgáshoz, illetve a tartózkodási hely szabad megválasztásához való alkotmányos jogát korlátozta, a további alkotmányos jogai azonban korlátozás nélkül megillették. A panaszos önhibáján kívül, a vonatkozó jogi szabályozás hiányosságának eredményeként került abba a helyzetbe, hogy semmilyen, az állampolgári jogai gyakorlásához szükséges hatósági igazolványra sem volt jogosult, ami az Alkotmány 8. § (1)-(2) bekezdésében biztosított, az alapvető jogai tiszteltben tartásához és védelméhez való jogával összefüggő visszásságot okozott. 
Az OBH 5217/2006. számú ügyben a magyarországi lakóhellyel rendelkező panaszos kétséget kizáróan jogosult volt személyazonosító igazolványra, azonban a számára kiállított, érvényes okmány kikerült a birtokából. Az Nytv. 29. § (7) bekezdése értelmében amennyiben a polgár más érvényes, a személyazonosságát igazoló hatósági igazolvánnyal nem rendelkezik, a személyazonosságát igazoló hatósági igazolvány kiállítását köteles igényelni. A panaszos az állampolgári kötelességének eleget tett. A Be. 151. § (2) bekezdése alapján, a büntetőeljárás során kizárólag a bíróság, az ügyész, illetve a nyomozó hatóság megítélésétől függ, hogy mely dolog – jelen esetben a személyazonosító igazolvány – minősül tárgyi bizonyítási eszköznek, és rendeli el annak lefoglalását. Miután a büntetőeljárás során lefoglalt dolgok kezelésének, nyilvántartásának, előzetes értékesítésének és megsemmisítésének szabályairól, valamint az elkobzás végrehajtásáról szóló 11/2003. (V. 8.) IM-BM-PM együttes rendelet 88. § (4) bekezdésére figyelemmel a bűnjelként lefoglalt okmányt a kiállító hatóságnak kell megküldeni, a panaszosnak esélye sem volt arra, hogy az állandó személyazonosító igazolványát belátható időn belül visszakapja. 
A 168/1999. (XI. 24.) Korm. rendelet 12. § (2) bekezdése értelmében az ideiglenes személyazonosító igazolvány a birtokosának kizárólag a személyazonosságát – a magyar állampolgárságát azonban nem – igazolja. A 146/1993. (X. 26.) Korm. rendelet 18. § (3) bekezdés b) pontja alapján a polgár kérelmére a hatóság a személyazonosító igazolványt akkor köteles kiállítani, ha az „elvesztés, eltulajdonítás, megsemmisülés” folytán került ki a birtokából. A panaszos ellen folyamatban lévő büntetőeljárás alapja azonban a személyazonosító igazolványt „önkéntes” átadására vonatkozó gyanú tisztázása volt, és az okmány a nyomozó hatóság által elrendelt lefoglalás következtében nem volt a birtokában. Miután a 146/1993. (X. 26.) Korm. rendelet 18. § (3) bekezdés b) pontjában az említett okok egyike sem szerepelt, az okmányiroda az állandó személyazonosító igazolvány kiállítására vonatkozó kérelmet – jogcím hiányában – nem teljesítette. 
A bíróság a büntetőeljárásban gyanúsítottként résztvevő panaszos egyetlen alkotmányos jogát sem korlátozta, így a hatóság sem hozhatta volna őt abba a hónapokig tartó helyzetbe, hogy a személyazonosságát és az állampolgárságát ne legyen képes megfelelően igazolni. Állandó személyazonosító igazolvány, továbbá más, a Nytv. 29. § (3) bekezdés a)-d) és g)-i) pontjaiban meghatározott adatokat tartalmazó hatósági igazolvány hiányában – a 168/1999. (XI. 24.) Korm. rendelet 12. § (2) bekezdésére figyelemmel – panaszos önhibáján kívül nem tudta az állampolgári jogait gyakorolni, ami az Alkotmány 8. § (1)-(2) bekezdésében biztosított, az alapvető jogai tiszteltben tartásához és védelméhez való jogával összefüggő visszásságot okozott. 

Javaslatok
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 25. §-ban biztosított jogkörömben javaslom az igazságügyi és rendészeti miniszternek, hogy
– kezdeményezze a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvény kiegészítését annak érdekében, hogy a sem a személyazonosító igazolvány, sem az útlevél kiállítására nem jogosult magyar állampolgárok is kaphassanak olyan magyar nyelvű hatósági igazolványt, amellyel a személyazonosságukat és a magyar állampolgárságukat igazolhatják; 
– kezdeményezze a polgárok személyi adatainak és nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvény végrehajtásáról szóló 146/1993. (X. 26.) Korm. rendelet 18. § (3) bekezdés b) pontjának kiegészítését annak érdekében, hogy a hatóság az állandó személyazonosító igazolványt akkor is köteles legyen kiállítani, ha azzal a polgár azért nem rendelkezik, mert a büntetőeljárásban tárgyi bizonyítékként lefoglalták.

Budapest, 2008. október 21.

Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Az alkalmazott jogszabályok
A külföldre utazásról szóló1998. évi XII. törvény
5. § (1) Úti okmányra – ha törvény vagy nemzetközi szerződés eltérően nem rendelkezik – a magyar állampolgárok jogosultak.
7. § (1) Az útlevél adatoldala tartalmazza
a) az állampolgár családi és utónevét, születési családi és utónevét, születési helyét, idejét, nemét, állampolgárságát, arcképmását és saját kezű aláírását;
b) az útlevél típusát, számát, kiállításának keltét, érvényességi idejét, a kiadó magyar állam kódját, a kiállító hatóság nevét;
c) az a) és b) pontban meghatározott adatokból képzett, az állampolgár és az útlevél azonosítását lehetővé tevő, gépi olvasásra alkalmas adatsort.

A polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvény
1. § (2) A nyilvántartás azokat az alapvető személyi és lakcím adatokat tartalmazza, amelyek a polgárok egymás közötti jogviszonyaiban személyazonosságuk igazolásához, továbbá a közigazgatási és igazságszolgáltatási szervek, a helyi önkormányzatok, valamint más természetes és jogi személyek, illetve jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek törvényen alapuló adatigényeinek kielégítéséhez szükségesek.
(3) E törvény biztosítja a természetes személy (a továbbiakban: polgár) személyes adataival való önrendelkezési jogának, valamint az egyéb alkotmányos jogok érvényesítéséhez és a közigazgatás hatékonyságának biztosításához szükséges személyazonosító és lakcímadatok használatához fűződő közérdek összhangját.
29. § (1) A személyazonosító igazolvány a polgár írásbeli nyilatkozata, valamint az anyakönyv és a személyiadat- és lakcímnyilvántartás - nem magyar állampolgár esetén ezeken túlmenően a polgár útlevele és a magyarországi tartózkodásának jogcímét igazoló közokirat - alapján kiállított olyan hatósági igazolvány, amely a polgár személyazonosságát és az e törvényben meghatározott adatait közhitelűen igazolja. A személyazonosító igazolványt első ízben a polgár 14. életévében lehet kiadni.
(3) A személyazonosító igazolvány tartalmazza a polgár
a) nevét;
b) születési helyét;
c) születési idejét;
d) állampolgárságát;
e) anyja nevét;
f) nemét;
g) arcképét;
h) saját kezű aláírását, illetőleg a cselekvőképességet kizáró gondnokság alá helyezett személy törvényes képviselőjének aláírását;
i) a személyazonosító igazolvány okmányazonosítóját és érvényességi idejét.
(4) A polgár személyazonosságát - a személyazonosító igazolványon túl - minden olyan hatósági igazolvány igazolja, amely tartalmazza a (3) bekezdés a)-d) és g)-i) pontjaiban meghatározott adatokat. Ilyen adattartalmú hatósági igazolványnak tekintendő különösen az érvényes útlevél és az új típusú kártyaformátumú vezetői engedély. A felsorolt, illetve az előzőeknek megfelelő adattartalmú érvényes hatósági igazolványok bemutatása esetében személyazonosítás céljából - jogszabályban meghatározott kivételekkel - a polgár nem kötelezhető más okmány bemutatására.
(7) A polgár köteles igényelni a személyazonosító igazolvány kiadását, amennyiben nem rendelkezik más érvényes, a személyazonosságát igazoló hatósági igazolvánnyal.

A polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvény végrehajtásáról szóló 146/1993. (X. 26.) Korm. rendelet
3. § (4) A nyilvántartási eljárásban a külföldön élő személy magyar állampolgársága érvényes útlevéllel, illetve egy évnél nem régebben kiállított állampolgársági bizonyítvánnyal igazolható. Egyéb személyi adatait útlevéllel vagy az útlevél kiállításának alapjául szolgáló okiratokkal, családi állapota tekintetében személyes nyilatkozatával is igazolhatja.

A személyazonosító igazolvány kiadásáról és nyilvántartásáról szóló 168/1999. (XI. 24.) Korm. rendelet
12. § (2) Az ideiglenes személyazonosító igazolvány az érvényességének időtartama alatt kizárólag a személyazonosság átmeneti igazolására szolgál.

A büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény
151. § (1) A lefoglalás a bizonyítás érdekében vagy az elkobzás, illetőleg a vagyonelkobzás biztosítására a dolog birtokának elvonása a birtokos rendelkezése alól.
(2) A bíróság, az ügyész, illetőleg a nyomozó hatóság elrendeli annak a dolognak, illetőleg számítástechnikai rendszernek vagy ilyen rendszer útján rögzített adatokat tartalmazó adathordozónak a lefoglalását, amely a./ bizonyítási eszköz,
155. § (1) A lefoglalást a bíróság, az ügyész, illetőleg a nyomozó hatóság megszünteti, ha arra az eljárás érdekében már nincs szükség; a lefoglalást meg kell szüntetni, ha a nyomozást megszüntették, illetőleg annak határideje lejárt. A lefoglalás megszüntetése helyett más, jogszabályban meghatározott módon kell eljárni, ha a lefoglalt dolog birtoklása jogszabályba ütközik. A bíróság által elrendelt lefoglalást a vádirat benyújtásáig az ügyész is megszüntetheti.
(2) A lefoglalás megszüntetésekor a lefoglalt dolgot annak kell kiadni, aki a bűncselekmény elkövetésekor a dolog tulajdonosa volt, és ezt kétséget kizáró módon igazolni tudja.

A lefoglalás és a büntetőeljárás során lefoglalt dolgok kezelésének, nyilvántartásának, előzetes értékesítésének és megsemmisítésének szabályairól, valamint az elkobzás végrehajtásáról szóló11/2003. (V. 8.) IM-BM-PM együttes rendelet
88. § (4) A bűnjelként, bűnjelre vonatkozó okmányként, továbbá hatósági jelzésként lefoglalt eredeti dolgot a hatóság az eljárás befejezése után - a határozat egy példányával - a kiállító hatóság részére küldi meg.