Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 4632/2006. számú ügyben

Előadó: dr. Győrffy Zsuzsanna
Az eljárás megindulása
A panaszos beadványában előadta, hogy 1994-ben települt át Erdélyből Budapestre, ahol a Budapest VIII. kerületi Önkormányzat bérbeadott neki és két kiskorú gyermekének egy önkormányzati bérlakást. Az utóbbi években a bérleményben a panaszos ugyancsak Erdélyből áttelepült édesanyja és nővére lakik, akik nem fizettek lakbért. A lakbérhátralék miatt a bérleti szerződést az önkormányzat felmondta és a Pesti Központi Kerületi Bíróságon keresetet nyújtott be a lakás kiürítése tárgyában. A bírósági eljárás folyamatban van.
A panaszos a Józsefvárosi Önkormányzat Polgármesteri Hivatal Gyámhivatala (a továbbiakban: gyámhivatal) segítségét kérte ahhoz, hogy édesanyja elhagyja a bérleményt, a lakásba két kiskorú gyermekével visszaköltözhessen.
A panaszos beadványa tartalmazta azt is, hogy édesanyja gondnoka a panaszos testvérének. A panaszos édesanyja – saját egészségi állapota miatt – nem tudja ezt a tisztséget megfelelően ellátni. A panaszos a gyámhivataltól az elmúlt években többször kérte, hogy édesanyját a gondnoki tisztségéből mentsék fel, helyette őt rendeljék testvére gondnokául. A gyámhivatal a panaszos kérését arra való hivatkozással tagadta meg, hogy külföldi állampolgár ügyében nem járhatnak el. 
A panaszos sérelmezte, hogy a gyámhivatal sem a lakásgondjai megoldásában, sem gondnokká rendelésében nem volt a segítségére, időnként minősíthetetlen hangnemben beszéltek vele.
A beadvánnyal kapcsolatban alkotmányos jogok sérelmének gyanúja merült fel, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam.
A gyámhivatal vezetőjétől tájékoztatást és – tekintettel arra, hogy az Obtv. 17. § (4) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz a jogerős határozat közlésétől számított egy éven belül lehet fordulni – a panaszos beadványát (2006. október) megelőző egy év dokumentumainak rendelkezésemre bocsátását kértem. Vizsgálatomat a gyámhivatal 2005 októberét követő eljárásaira terjesztettem ki.

A tényállás és a vizsgálat megállapításai
I. A hivatalvezető tájékoztatása szerint az ügyintéző felvilágosította a panaszost arról, hogy a panaszos édesanyját nem kötelezhetik a lakás elhagyására. Tájékoztatták arról is, hogy lakhatása ügyében mely segítő szervekhez fordulhat. A hivatalvezető szerint a panaszos magatartása volt fenyegető. A panaszos beadványában foglaltak és a gyámhivatal vezetőjének állítása közötti ellentmondás feloldására – jogszabályi felhatalmazás hiányában – nincs lehetőségem. Emiatt alkotmányos joggal összefüggő visszásságot sem állapítottam meg.
II. A panaszos gondnokká rendelése ügyében a következőket állapítottam meg: A panaszos 2005. november 28-án idézés nélkül megjelent a gyámhivatalban. Előadta, hogy édesanyja saját betegsége miatt nem megfelelően látja el testvérét, kérte, hogy a gyámhivatal a gondnokság ügyében járjon el a román hatóságoknál. A panaszos nem igazolta hogy testvérét Romániában gondnokság alá helyezték. Az ügyintéző tájékoztatta a panaszost arról, hogy szükséges lenne testvére és édesanyja egészségi állapota igazolásához orvosi szakvéleményre. A panaszos közölte, hogy – a közte és édesanyja közötti rossz viszony miatt – nem tud orvosi igazolást beszerezni.
Az ügyintéző 2005. december 5-én írásban tájékoztatta a panaszos testvérét arról, hogy gondnokság alá helyezése tárgyában 2005. november 29-én megindult az eljárás, az ügyfajtára irányadó ügyintézési határidő 30 nap.
2005. december 19-én az ügyintéző a Nyugdíjfolyósító Igazgatóságtól tájékoztatást kért arról, hogy a panaszos testvére milyen ellátásban részesül. A Nyugdíjfolyósító Igazgatóság tájékoztatta arról a gyámhivatalt, hogy a panaszos testvére rokkantsági járadékot kap. Az ügyintéző 2006 januárjában feljegyezte, hogy a panaszos édesanyja telefonon tájékoztatta arról, hogy tavasszal hazamennek Romániába és beszerzik a gondnokság alá helyezéssel kapcsolatos okiratokat. Az eljárás folytatásáról, vagy befejezéséről nincs dokumentum. 
A panaszos 2006. augusztus 23-án ismét megjelent a gyámhivatalban és kérte, hogy testvére lakóhelyén készítsenek környezettanulmányt, mert meglátása szerint édesanyjuk változatlanul alkalmatlan testvére gondozására. A panaszos ismét nyilatkozott arról, hogy testvére gondnokságát vállalja.
Az ügyintéző 2006. szeptember 4-én írásban tájékoztatta a panaszost arról, hogy a gondnokság alá helyezése tárgyában az eljárás 2005. november 3-án indult, az ügyintézési határidő 30 nap.
Az ügyintéző környezettanulmányt kért a panaszos testvére és édesanyja lakóhelyéről. A környezettanulmány készítésekor a panaszos – saját kérésére – jelen volt. A környezettanulmány készítője feljegyezte, hogy a panaszos édesanyja és testvére között a viszony harmonikus, a panaszos testvére a gyógyszereket szedi. A panaszos ellenséges volt az édesanyjával. A panaszos testvére pedig a panaszos megjelenését követően zavartan viselkedett. A környezettanulmány készítője gondnokrendelés szükségessége esetén hivatásos gondnokot javasolt.
2006. október 10-én a gyámhivatal a Józsefvárosi Egészségügyi Szolgálat Felnőtt Háziorvosi Szolgálata orvosától tájékoztatást kért arról, hogy a panaszos édesanyja és testvére rendszeresen járnak-e rendelésére, gyógyszereket íratnak-e fel vele? Az ügyintőző tájékoztatást kért arról is, hogy az orvos milyennek látja az anya és leánya közötti kapcsolatot. Az ügyintéző a panaszos testvéréről pszichiátriai szakvéleményt kért. A kérelmet a gyámhivatal – mivel a szakvéleményt nem kapta meg – 2006. december 15-én megismételte.
A háziorvos – a gyámhivatalnál 2007. január 24-én iktatott válasza szerint – a panaszos édesanyja és testvére 2005 októberétől járnak hozzá ellenőrzésre és gyógyszerfelírásra. Egyéb tájékoztatást az orvos nem tudott adni. A panaszos testvére gondnokság alá helyezése tárgyában benyújtott kérelmét a gyámhivatal 22-843/2007. számú, 2007. január 25-én kelt határozatával elutasította. Az ügyintéző 2007. január 26-án tájékoztatást kért a Román Köztársaság Központi Bíróságától arról, hogy a panaszos testvére gondnokság alatt áll-e? Jelentésem készítésekor a válasz még nem érkezett meg.

Az ügy jogszabályi háttere
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.

2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól
20. § (1) A hatóság a hatáskörébe tartozó ügyben illetékességi területén köteles eljárni. Ha e kötelességének a rá irányadó ügyintézési határidőn belül nem tesz eleget, a felügyeleti szerv - kérelemre vagy hivatalból - soron kívül, de legkésőbb a tudomásszerzéstől számított öt napon belül kivizsgálja a mulasztás okát. (2) A hatóság mulasztása esetén a felügyeleti szerv újabb - az ügyfajtára irányadó ügyintézési határidő és a döntés-előkészítés fokának figyelembevételével megállapított - határidő kitűzésével a mulasztó hatóságot három napon belül az eljárás lefolytatására utasítja. (3) Ha a felügyeleti szerv által megállapított újabb határidő eredménytelenül telt el, a felügyeleti szerv az eljárásra haladéktalanul - a (4) és (5) bekezdésben foglalt kivétellel - a mulasztóval azonos hatáskörű másik hatóságot jelöl ki, egyidejűleg a mulasztó hatóság vezetője ellen fegyelmi eljárást kezdeményez. A kezdeményezés alapján a fegyelmi eljárás megindítása kötelező. A kijelölt hatóság az ügyben irányadó ügyintézési határidőn belül köteles érdemi határozatot hozni.
29. § (1) A hatósági eljárás az ügyfél kérelmére, bejelentésére, nyilatkozatára, más hatóság kezdeményezésére, külön jogszabályban meghatározott panaszra (a továbbiakban együtt: kérelem) vagy hivatalból indul meg.
30. § a). A hatóság a kérelmet érdemi vizsgálat nélkül, nyolc napon belül végzéssel elutasítja, ha … az eljárásra magyar hatóságnak nincs joghatósága…
31. § (1) A hatóság az eljárást végzéssel megszünteti, ha a) a 30. § alapján a kérelem érdemi vizsgálat nélküli elutasításának lett volna helye, az elutasítási ok azonban az eljárás megindítását követően jutott a hatóság tudomására…
32. § (1) Ha az ügy érdemi eldöntése olyan kérdés előzetes elbírálásától függ, amelyben az eljárás más szerv hatáskörébe tartozik, vagy ugyanannak a hatóságnak az adott üggyel szorosan összefüggő más hatósági döntése nélkül megalapozottan nem dönthető el, továbbá ha a döntéshez külföldi hatóság vagy más szerv álláspontját is be kell szerezni, a hatóság az eljárást felfüggeszti. Amennyiben a más szerv előtti eljárás megindítására az ügyfél jogosult, erre őt megfelelő határidő kitűzése mellett fel kell hívni. Ha az ügyfél a felhívásnak nem tesz eleget, a hatóság az eljárást megszünteti, vagy a rendelkezésre álló adatok alapján dönt.
33. § (1) Az érdemi határozatot az (5) bekezdésben meghatározott időponttól számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig törvény vagy kormányrendelet állapíthat meg. (3) Az ügyintézési határidőbe nem számít be: b). a nemzetközi jogsegélyeljárás időtartama, ideértve a magyar külképviseleti hatóságtól kért jogsegély időtartamát is… e). az eljárás felfüggesztésének időtartama…

1979. évi 13. törvényerejű rendelet a nemzetközi magánjogról
10. § (1) Az ember jogképességét, cselekvőképességét és általában személyi állapotát, továbbá személyéhez fűződő jogait személyes joga szerint kell elbírálni.
11. § (1) Az ember személyes joga annak az államnak a joga, amelynek állampolgára. Az állampolgárság megváltozása nem érinti a korábbi személyi állapotot és az annak alapján létrejött jogokat és kötelezettségeket.
15. § (1) A külföldi állampolgár és a hontalan jogképességére és cselekvőképességére, továbbá személyi és vagyoni jogaira, valamint kötelezettségeire - ha jogszabály másképpen nem rendelkezik - ugyanazokat a szabályokat kell alkalmazni, mint a belföldiekre.
48. § (1) A gyámrendelésre és a gyámság megszűnésének feltételeire a gyámolt személyes joga irányadó. (2) A gyám személyes joga alapján kell elbírálni, hogy a gyám mennyiben köteles gyámságot viselni. (3) A gyám és a gyámolt közötti jogviszonyra - ideértve a gyám vagyonkezelési és elszámolási kötelezettségét is - annak az államnak a joga irányadó, amelynek hatósága a gyámot kirendelte; ha azonban a gyámolt Magyarországon lakik, a magyar jogot kell alkalmazni, feltéve, hogy ez a gyámoltra kedvezőbb.
49. § (1) A gondnokságra a gyámságra vonatkozó szabályokat kell megfelelően alkalmazni. (2) Az ügyeinek vitelében akadályozott személy képviseletére, valamint az eseti gondnokságra a gondnokot kirendelő hatóság államának jogát kell alkalmazni.
50. § Ha Magyarországon lakó nem magyar állampolgár elhelyezése, tartása vagy gondozása érdekében halasztást nem tűrő intézkedés szükséges, a magyar jogot kell alkalmazni.
59/A. § A gyám és a gyámolt, illetőleg a gondnok és a gondnokolt közötti jogviszonnyal kapcsolatos ügyekben magyar bíróság eljárhat akkor is, ha a gyámolt, illetőleg gondnokolt magyar állampolgár, vagy lakóhelye, illetőleg szokásos tartózkodási helye belföldön van.
62/D. § (1) Nem magyar állampolgár személyi állapotát érintő eljárásban magyar bíróság vagy más hatóság a (2) és (3) bekezdésben meghatározott esetek kivételével nem járhat el. (2) Nem magyar állampolgárok közötti, személyi állapotot érintő perben magyar bíróság eljárhat, ha a felek egyikének lakóhelye vagy szokásos tartózkodási helye belföldön van. (3) Nem magyar állampolgár holtnak vagy eltűntnek nyilvánítása vagy halála tényének megállapítása iránt magyar bíróság eljárhat, ha az eltűnt személy utolsó ismert lakóhelye vagy szokásos tartózkodási helye belföldön volt, és holtnak vagy eltűntnek nyilvánítását vagy halála tényének megállapítását belföldi jogi érdek - így különösen az eltűnt személy magyar állampolgárságú vagy belföldön lakóhellyel rendelkező házastársával fennálló házassága, illetőleg belföldön lévő vagyona jogi sorsának rendezése - szükségessé teszi.

A vizsgálat megállapításai
A panaszos kérelmére 2005. november 29-én megindult eljárással kapcsolatban megállapítottam, hogy az ügyintéző mindössze a panaszos testvérének ellátásáról kért tájékoztatást. A panaszos édesanyjának azon közlését követően, hogy Romániából beszerzik a gondnokságra vonatkozó iratokat más eljárási cselekményt az ügyintéző nem végzett, az eljárást nem fejezte be. 
Megállapítottam, hogy a gyámhivatal az előzőekben ismertetett hiányos eljárása visszásságot okozott a jogállamiságból eredő jogbiztonsággal, ezen belül a tisztességes eljárással összefüggésben. Az érdemi döntés elmulasztása miatt a panaszos nem élhetett az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében rögzített jogorvoslathoz való jogával sem.
A panaszos 2006 augusztusában megismételte azon kérelmét, hogy a gyámhivatal testvére gondnokául rendelje. Az eljárás megindításának időpontjáról a panaszos testvérének küldött időpont (2005. november 3.) nyilvánvalóan elírás, ami azonban az eljárás befejezésére irányadó határidőre nézve megtévesztő, ezáltal visszásságot okoz a jogállamiságból eredő jogbiztonsághoz, ezen belül tisztességes eljárással összefüggésben.
A gyámhivatal – ahogyan a panaszos testvére gondnoksági ügyében indult korábbi eljáráskor is – az eljárás megindulásakor elmulasztott tájékoztatást kérni a Román Köztársaság Központi Bíróságától arról, hogy a panaszos testvérét Romániában gondnokság alá helyezték-e. Ezt a tájékoztatást a gyámhivatal csak a panaszos kérelmének elutasítását követően kérte Romániától. Tekintettel arra, hogy a nemzetközi magánjogról szóló 1979. évi 13. törvényerejű rendelet szerint az ember cselekvőképességének elbírálása tekintetében a személyes jog az irányadó, ezt az információt a gyámhivatalnak már akkor be kellett volna szereznie, amikor a panaszos először kérte a hatóság segítségét. 
A gyámhivatal a panaszos testvérének lakóhelyéről környezettanulmányt, a házorvostól pszichiátriai szakvéleményt kért. A háziorvos orvosi véleményt nem, csupán tájékoztatást adott a gyámhivatal sürgetésére. Pszichiátriai szakvéleményt a panaszos testvéréről – a hatóság megkeresése alapján – az ideggondozó adhatott volna. Az orvosi szakvélemény megérkezéséig, illetőleg a külföldi hatóság megkeresésre adandó a tájékoztatás megérkezéséig a gyámhivatalnak eljárását fel kellett volna függesztenie. A hatóság érdemi döntést a panaszos kérelmének iktatását követő négy hónap múlva hozta meg. 
Megállapítottam, hogy a gyámhivatal eljárása során figyelmen kívül hagyta a vonatkozó jogszabályok előírásait (a román hatóság megkeresése, az eljárás felfüggesztése, halasztást nem tűrő esetben intézkedés megtétele), érdemi döntést az ügyintézési határidő jelentős túllépésével hozott. Mindezzel a hatóság ugyancsak visszásságot okozott a jogállamiságból eredő jogbiztonsággal ezen belül a tisztességes eljárással összefüggésben. 
A vizsgálatom során feltárt alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságok jövőbeli elkerülése érdekében, az Obtv. 21. § (1) bekezdésben kapott felhatalmazásom alapján, a Józsefvárosi Önkormányzat Polgármesteri Hivatal jegyzőjénél kezdeményezem, hogy hívja fel a gyámhivatal vezetőjének és köztisztviselőinek figyelmét a vonatkozó jogszabályokban foglalt előírások és határidők maradéktalan betartására. Vizsgája meg, hogy a gyámhivatalban dolgozó ügyintézők létszáma és képzettsége megfelel-e a feladat ellátásához.

Budapest, 2007. február 23.

Takács Albert sk.