Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 4435/2006. sz. ügyben

Tárgy: a 2006. szeptemberi-októberi közterületi rendezvényekről 
és a velük kapcsolatban tett rendőri intézkedésekről

I. Az eljárás megindulása és elvi alapjai
2006. szeptember 18-a és október 23-a után mintegy ötven panasz érkezett hivatalomhoz. Az első egy-két hónap nagyobb mennyiségéhez képest mostanra az új panaszok száma jelentősen csökkent, de szórványosan még mindig előfordulnak. 2007. márciusában is érkeztek még panaszok, sőt április végén merőben új beszámoló látott napvilágot a sajtóban a Magyar Televízió székházánál szeptember 18-án és 19-én foganatosított rendőri intézkedésekkel kapcsolatban. Összességében 2007. április végéig mintegy 100 panasz és bejelentés érkezett az Országgyűlési Biztosok Hivatalához. A beadványok sokféle panaszt, kifogást fogalmaztak meg, mindemellett azok öt fő csoportba sorolhatók. (1) Ügyfeleink egy része általánosságban fogalmazta meg, hogy a rendezvényekkel és demonstrációkkal kapcsolatos rendőri fellépés indokolatlan, szükségtelen, brutális volt. E beadványok rámutattak, hogy a rendőrállami terror súlyosan sértette az alkotmányos jogokat. (2) Többen az őket ért vagy az általuk tapasztalt rendőri bántalmazás miatt emeltek panaszt. Előadták, hogy a rendőri intézkedések módja és a használt eszközök miatt maguk vagy a környezetükben levők sérüléseket szenvedtek, illetve komoly lelki traumát éltek át. (3) A hozzánk fordulók egy része azt panaszolta, hogy a rendőrség olyan személyekkel szemben is intézkedett, akik véletlenül és vétlenül kerültek az események sodrába. Álláspontjuk szerint a demonstráció helyszínén békésen jelenlevő személyek vagy csoportok elleni rendőri fellépés alkotmányos jogokat sért. (4) Volt olyan panasz is, amely a rendőri fellépés gyorsaságát és hatékonyságát kritizálta. Azt sérelmezte, hogy a rendőrség fellépése nem volt elég határozott, s elfajuló események emiatt a lakosság személyi és vagyonbiztonságát veszélyeztették. (5) Számos panaszos azt kifogásolta, hogy a rendőrség indokolatlanul és alaptalanul helyezett demonstráción részt vevő személyeket előzetes letartóztatásba, és az elsőfokú bíróságok – a panaszosok véleménye szerint - megfelelő körültekintés és mérlegelés nélkül ezeket a kényszerintézkedéseket jóváhagyták. 
A nagy számú panasz mellett természetesen eljutottak hivatalomhoz az írott és az elektronikus sajtó azon híradásai, beszámolói is, amelyek a rendőrség kíméletlen fellépéséről és a rendőrök ellen irányuló támadásokról, illetőleg a rendzavarásokról és az utcai erőszakról tudósítottak.
Eljárásom befejezése előtt került nyilvánosságra és jutott el hozzám a miniszterelnök által kijelölt szakértői munkacsoport (az ún. Gönczöl bizottság) vizsgálati jelentése a 2006. szeptember-októberi fővárosi demonstrációkkal, utcai rendzavarásokkal és rendfenntartó intézkedésekkel kapcsolatos eseményekről, valamint a civil jogászbizottság (az ún. Morvai bizottság) jelentése a 2006. szeptemberi-októberi emberi jogi jogsértésekről. Rendelkezésemre állt Herczeg Géza, Tersztyánszkyné Vasadi Éva és Zlinszky János volt alkotmánybíróknak a Gönczöl bizottság jelentéséhez fűzött kritikai észrevételeit tartalmazó dokumentum. Tudomásom van arról, hogy a különböző szervezetek által működtetett jogsegély szolgálatoknál számos bejelentés és panasz gyűjtését és rendszerezését végezték el, s ezen összeállítások egy része publikálásra is került. Tekintettel arra is, hogy az említett testületek és szervezetek a panaszok gyűjtése, értékelése és kezelése, valamint a történtek értelmezése – vagyis saját aktivitásuk szervezése – során az országgyűlési biztosokkal semmilyen kapcsolatot nem kerestek és nem is létesítettek, a jelentéseikben, állásfoglalásaikban foglaltakkal a magam jelentésében sem helyeslőleg, sem kritikailag nem foglalkozom, jogértelmezésükre és ténymegállapításaikra nem támaszkodom. Mindez nem jelenti azt, hogy megállapításaik, érveik, következtetéseik ne hagytak volna nyomot bennem, és úgy alakítottak felfogásomon, ahogy a jövőben is alakít majd egy értelmes írás vagy egy értelmetlen zenedarab.
Mivel az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv) 16.§ (1) és (2) bekezdésében foglaltak szerint az ombudsman eljárására panasz alapján is és hivatalból is sor kerülhet, úgy határoztam, hogy vizsgálatom során az egyes panaszokban foglalt állításokon túlterjeszkedem mindazokra az összefüggésekre, amelyek panaszként nem jutottak el ugyan hozzám vagy tartalmuk panaszként értelmezhetetlen, de tisztázásuk álláspontom kifejtéséhez és megértéséhez szükséges. Eljárásom tehát az Obtv 16.§ (2) bekezdése szerinti hivatalbóli vizsgálatnak tekintendő, azzal azonban, hogy az eseti állampolgári panaszok elbírálására és a velük kapcsolatos intézkedések megtételére is hangsúlyt fektet.
A vizsgálatomat megalapozó különböző forrásokból származó információk mennyiségileg és minőségileg is igen változatos képet mutatnak. Vannak köztük tényállítások, tárgyi bizonyítékok, vélemények és híradások. A vizsgálat során részben a gyakorlati, részben az elméleti jogi gondolkodás módszerét követtem. A gyakorlati módszer középpontjában az a követelmény áll, hogy az alkalmazandó jogszabályok hipotézisét tényállási elemekkel kell megtölteni. Az elméleti módszer pedig az érvelésnek azt az igényét tartalmazza, hogy a kijelentéseknek meg kell felelniük az igazolhatóság (verifikáció), illetve a cáfolhatóság (falszifikáció) próbájának.
A panaszok és más információk a 2006. szeptemberi-októberi eseményekkel a legkülönbözőbb problémák sorát vetik fel. A legfontosabb kérdések a következők:
- Vannak-e a gyülekezési jognak határai?
- Mikor és milyen feltételek mellett törvényes egy közterületi rendezvény (demonstráció)?
- Milyen magatartások sértik a törvényes gyülekezés szabályait?
- Milyen következményekkel jár törvényellenes rendezvény megtartása?
- Mikor minősül a rendezvény békésnek?
- Milyen szempontjai vannak a demonstrálók és a demonstrációval érintett harmadik személyek megkülönböztetésének?
- Milyen eszközei vannak a rendőrségnek a törvénysértő magatartást tanúsítók, illetve a törvénysértő demonstrációk elleni fellépés során? 
- Milyen mérce alapján állapítható meg a rendőri fellépés jogszerűsége és célszerűsége?
- Milyen kritériumok alapján minősül a rendőri fellépés szükségesnek és arányosnak?
- Milyen felelősséggel tartozik a rendőr a demonstráció során tett intézkedéseiért?
- Melyek a rendőri intézkedésekkel szemben tett panaszok elbírálásának törvényes követelményei?

II. Az érintett alkotmányos jogok és az elemzésben alkalmazott jogszabályok és más dokumentumok
– Az érintett alkotmányos jogok és elvek:
Jog a békés gyülekezéshez és annak szabad gyakorlása biztosításához (Alkotmány, 62.§ (1) bekezdés);
A demokratikus jogállam és a népszuverenitás elve (Alkotmány, 2.§ (1)-(2) bekezdés).

– Az alkalmazott jogszabályok és dokumentumok:
1989. évi III. törvény a gyülekezési jogról (Gytv);
1994. évi XXXIV. törvény a rendőrségről (Rtv);
3/1995. (III.1.) BM rendelet a rendőrség szolgálati szabályzatáról (Rsz);
15/1990. (V.14.) BM rendelet a rendezvények rendjének biztosításával kapcsolatos rendőri feladatokról (Rb);
Európai Emberi Jogi Egyezmény (kelt Rómában, 1950, november 4-én) (EJE);
Guideliness on Freedom of Peaceful Assembly (Organization for Security and Co-operation in Europe, Copenhagen, 1990).

III. A jelentés megállapításainak eseményi háttere
A valóságot és az igazságot csak az események egyetemes összefüggéseinek folyamatában ragadhatjuk meg – ezért nincs két egyforma jelenség –, a jogi gondolkodásnak azonban ennél szerényebb vágyakkal kell beérnie. Mindemellett a Hérakleitosz bölcsessége a jogalkotó és a jogalkalmazó, de az egyszerű szemlélő számára is iránymutató bizonyos értelemben, mert az Alkotmány 62.§ (1) bekezdésének tartalma és a Gytv céljait és funkcióját, valamint aktuális szabályozási lehetőségeit összekötő történeti ív nagyon is bizonytalan és egy átlagos jogi norma biztonságos pozitivitásának erényével sem rendelkezik.
A jogi és emberi jogi szempontból értékelendő események 2006. szeptember 17-én, vasárnap este kezdődtek a budapesti Kossuth téren, ahol a több ezresre duzzadt tömeg Gyurcsány Ferenc miniszterelnök lemondását és új választások kiírását követelte. A demonstrálók átszakították az Országház elé vont biztonsági korlátot, ezt követően a Rendészeti Biztonsági Szolgálat bevetési egységei sorfallal zárták el a biztonsági zónát. A több ezres tömeg szeptember 18-a, hétfő hajnalig eloszlott és a téren mintegy száz-százötven fő maradt, estére azonban ismét több ezer ember gyűlt össze a téren. A Kossuth téri tüntetők egy csoportja átvonult a Magyar Televízió Szabadság téri székháza elé, hogy petíciót olvasson be élő adásban. Az MTV székház biztosítására néhány fős rendőri egység vonult fel, akiket kövekkel megdobáltak. A Kossuth térre visszatért petíciós csoport felhívása nyomán egyre többen indultak el az MTV székházhoz, a Szabadság térre. Késő este több hullámban támadás éri a televízió székház védelmére felsorakozott rendőröket, a demonstrálók személygépkocsikat gyújtanak fel és megrongálják a tömegoszlatásra odarendelt vízágyút is. Kevéssel éjfél után – már szeptember 19-én, kedden – a tüntetők nagyobbik része eltávozik a televízió székháza elől, egy kis csoport azonban a rendőrsorfalat visszaszorítva bejut az épületbe. Az MTV Szabadság téri épületéhez érkező megerősített rendőri egységek jó egy óra múlva megkezdik a téren maradt tömeg oszlatását, amelyet rövid időn belül befejeznek. A tv székház elől kiszorított tömeg az Országház előtti Kossuth térre vonul, ezzel egy időben a Budapesti Rendőr Főkapitányságon demonstrációt jelentenek be a Kossuth térre. A Kossuth téren még aznap – szeptember 19-én, kedden – békés demonstráció kezdődik. A bejelentett tüntetésből kiválva néhány száz fős csoportok indulnak a város más részei (Oktogon, Köztársaság tér) felé. A forgalom akadályozása miatt feszült helyzet alakul ki. Néhány óra múlva – immár 20-án, szerdán hajnalban – a tüntetők közül néhányan kövekkel és üvegpalackokkal dobálják meg a rendőröket a Blaha Lujza és a Köztársaság téren. Az oszlatásban lovas rendőrök is részt vesznek, barikádok építését pedig a rendőrök vízágyú bevetésével akadályozzák meg.  Reggel mintegy száz tüntető a Kossuth téren sátrakat állít fel, és megkezdődik az ott jelen levők ellátásának megszervezése. Ezzel egyidőben a Kossuth téri demonstrálók szervezői népfelkelést hirdetnek meg. Estére több tízezer ember gyűlik össze a Kossuth téren, és a szónokok meghirdetik az alkotmányozó nemzetgyűlést. Hajnalra – szeptember 21, csütörtök – néhány száz ember marad a Kossuth téren, de az éjszaka során jelentősebb tömeg gyűlik össze az Andrássy úton is. A rendőrség az oszlatás során könnygáz gránátot is használ. Ahol rendőri túlerő van, ott számos tüntetőt vesznek őrizetbe, illetve állítanak elő. A Kossuth téren szónokok váltják egymást és nyilatkozatokat fogadnak el. Rendőri intézkedésre nem kerül sor. Szeptember 23-án, szombaton a bíróság megkezdi az előzetes letartóztatásba helyezett személyek ügyeinek felülvizsgálatát, szeptember 29-én, pénteken megszületnek az első gyorsított eljárásban hozott bírói ítéletek az MTV székház előtti cselekmények miatt eljárás alá vont személyek ügyében. A Kossuth téren folytatódnak a politikai és kulturális rendezvények, említésre érdemes rendőrségi fellépések nélkül. Az említett időszakban országszerte tartanak tüntetéseket, különösebb rendzavarás és rendőri intézkedés nélkül. Miközben a rendőrség több személy ellen feljelentést tesz lázadás előkészülete miatt, a Legfelsőbb Bíróság elnöke, a Fővárosi Bíróság elnöke és az Ügyészek Országos Egyesülete tiltakozását és aggodalmát fejezi ki amiatt, hogy az elmúlt napok demonstrációs ügyeiben eljáró tagjainak nevét megfélemlítési céllal közzé tették az interneten. Az Országgyűlés épülete előtti Kossuth téren folyamatosan tartanak nagygyűléseket, és közben folynak az egyeztetések a demonstrálók és a rendőrség között az október 23-i nemzeti ünnep biztonsági előkészületeiről. A tárgyalások megfeneklésének idején, szeptember 20-án, pénteken, a rendőrség megkezdte a Kossuth teret lezáró kordon kiépítését. Ezt követően október 23-ig jelentősebb rendészeti esemény nem történt. 
Október 23-án, hétfőn hajnalban a rendőrség megkezdte a Kossuth tér kiürítését, az ott levők nagy része nem tanúsított ellenállást. Az október 23-án délelőtt, miközben az állami ünnepségek folytak, a főváros különböző pontjain – így a Nyugati téren, a Bazilikánál, a Szabadság és a Roosevelt téren, a Corvin közben – néhány tíztől néhány százig terjedő csoportokban gyülekeztek a demonstrálók. A tüntetők egy nagyobb – néhány ezres - csoportja délben érkezett a Kossuth teret lezáró kordonhoz, majd a tovább duzzadó tömeg kora délután áttört a kordonon és összecsapott az őket visszaszorítani igyekvő rendőrökkel. Tüntetők egy része a Kossuth tér sarkától a Nyugati tér és a Deák tér felé indult. A Deák térre mintegy ötezer tüntető érkezett, a csoportot a rendőrök nem tudták feltartóztatni, noha ellenük könnygázt, vízágyút és gumilövedéket is bevetettek. Eközben 16 órakor az Astoriánál megkezdődött a Fidesz rendezvénye, melyek vége felé háromnegyed hat tájban a Deák téren és környékén a tüntetők és a rendőrség között komoly összecsapások alakultak ki. Annak ellenére, hogy a Fidesz nagygyűlésen tájékoztatták a résztvevőket, hogy a helyszínt az Erzsébet híd és a Kálvin tér irányába hagyják el, a résztvevők egy része a Deák tér felé távozott a gyűlésről és szembetalálkozott a rendőröknek ellenálló tömeggel, valamint az oszlatásra nagy csapaterőt alkalmazó rendőri egységekkel. Közben a tüntetők mintegy ötszáz fős csoportja a kordon áttörését kísérli meg a Kossuth téren, hogy oda bejusson. Az Astoria és a Deák tér közötti tömeg oszlatását végző rendőri egységek kevéssel 20 óra előtt érnek az Astoriához. A tömeget az oszlatás során két ellenkező irányba: a Blaha Lujza tér felé, illetve a Kálvin tér felé tolják, az oszlatáshoz a rendőrség gumilövedéket, könnygázt és vízágyút is használ. A Kálvin tér felé távozó tüntető csoportok a Kecskeméti utcán át a Ferenciek terére vonulnak, ahol barikádot építenek. A Blaha Lujza tér felé haladó oszlató egység is a tüntetők ellenállásával találkozik. Innen egy csoport demonstráló a Köztársaság tér felé, egy másik csoport a Wesselényi utca felé távozik, ahol torlaszt emelnek, majd azt meggyújtják. A Wesselényi utca környékén éjfél felé, az Erzsébet hídnál hajnali két óra körül töri meg a rendőrség a tüntetők ellenállását. A helyszínekről a hazai és a nemzetközi sajtó folyamatosan tudósít. Ekkor ismerhetjük meg a demonstrálók és a rendőrség összecsapásának utcai harcokra emlékeztető képeit, láthatjuk, amint rendőrök a földön bilincselnek meg tüntetőt, amint rendőr visszadob feléje hajított utcakövet, amint több egyenruhás belerúg a már ellenállást nem tanúsító demonstrálóba, amint rendőrök támogatják vérző társukat a mentőautóhoz. Este 8 órakor a Felvonulási téren az 56-os emlékmű avatásán a védett közjogi méltóságok nagy része nincs jelen, mert a rendőrség tájékoztatása szerint személyes biztonságuk nem garantálható.  A fővárosban a rend október 24-én a kora reggeli órákra állt helyre.
Másnap, október 25-én, szerdán megérkeznek az első feljelentések az ügyészségre a rendőri intézkedésekkel okozott jogsértések miatt, és kisebb tömegoszlatásra kerül sor a demonstrációk elől kordonnal elzárt Kossuth téren. A következő napokban 10-200 fős csoportok tüntetnek, elsősorban a Kossuth téren felállított kordon előtt és a Batthyány-örökmécsesnél. Kisebb tüntetések vidéken is vannak, rendbontás és rendőri intézkedés nélkül. Nagyobb – több ezres - demonstrációkra november 4-én, szombaton kerül sor, de rendőri intézkedés ekkor sem történik. A rendőrség a be nem jelentett tüntetéseket sem oszlatja fel, mert a résztvevők békések voltak. November 7-én a Batthyány-örökmécsesnél néhány tucat ember gyűlik össze.

IV. Az érintett alkotmányos jogok és az alkalmazott jogi előírások értelmezése
1. Az Alkotmány 62.§ (1) bekezdése kimondja, hogy a Magyar Köztársaság elismeri a békés gyülekezés jogát és biztosítja annak szabad gyakorlását. A (2) bekezdés szerint a gyülekezési jogról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. A két bekezdés összevetéséből az következik, hogy a gyülekezési jog gyakorlása nem az (1) bekezdés általános elve, hanem a (2) bekezdés alapján megalkotott törvény alapján történik. Feltéve persze, hogy a megalkotott törvény utóbb nem bizonyul alkotmányellenesnek. A Gytv egyes rendelkezéseit az Alkotmánybíróság többször is vizsgálta, és alkotmányellenességet nem állapított meg. Még azon feltételek vonatkozásában sem, amelyek a tervezett közterületi rendezvényhez kapcsolódó bejelentési kötelezettséggel, illetve a megtiltással és a feloszlatással kapcsolatosak.
A Gytv 1989-ben született, és ahogy mondani szokták: a rendszerváltás emblematikus terméke. Ebben sok igazság van, ha nem is teljesen pozitív értelemben. A gyülekezési jog akkori szabályozása a pártállami állampolgári jogfelfogás ellenében és az esetleges visszarendeződés akadályozása érdekében jött létre. A szabályozás elvei és meghatározó részletei a pártállami berendezkedés és döntéshozatal elleni tiltakozás kifejezésére alkalmas keretek. Alkotmányos demokráciában azonban a gyülekezési jog funkciója némileg más. Minden bizonnyal nem véletlen, hogy az Alkotmány 62.§ (1) bekezdése a gyülekezési jog szabad gyakorlására helyezi a hangsúlyt, és nem tesz utalást azokra az alkotmányos demokráciákban szokásosan elfogadott elvi korlátokra, amelyek a közbiztonság, a közrend, a közegészség vagy a bűncselekmények megelőzése érdekében szükségesek. E korlátok törvényes beépítését – egyéb nemzetközi okmányok mellett – az EJE 11. cikke is lehetővé teszi. A Gytv 2.§ (3) bekezdése kimondja ugyan, hogy a gyülekezési jog gyakorlása nem valósíthat meg bűncselekményt, illetve bűncselekmény elkövetésére felhívást, nem járhat továbbá mások jogainak és szabadságának sérelmével, ezek azonban nem a gyülekezés gyakorlásának törvényes feltételei, hanem általános elvárások a közterületi rendezvény részvevőivel szemben. Ezt az is mutatja, hogy a most említett elvárások nem teljesülése esetén a rendezvény megtiltásának nincs helye, hanem csak a megkezdett rendezvény feloszlatására kerülhet sor. A gyülekezési jog szabad gyakorlását az állam nem azzal biztosítja, hogy nem határoz meg ésszerű és szükséges kereteket, hanem azzal, hogy a gyülekezési jog gyakorlását taktikai módszerekkel nem akadályozza, titokban, konspiratívan sem tesz olyat, amit nyilvánosan nem tehet. Ennek a szempontnak a lényege olvasható ki például az amerikai Legfelsőbb Bíróság Hobson v. Wilson (1984) ügyben hozott ítéletéből. A bírák szerint: „akármilyen felhatalmazásai is van a kormánynak arra, hogy beavatkozzon egy jogellenes tevékenységet folytató csoport működésébe, az nem engedhető meg, hogy csak abból a célból, azzal a szándékkal gátolja, rettentse el a törvényes polgári jogi vagy politikai szervezeteket, azok véleménykifejezését vagy tiltakozását, hogy ellensúlyozza a törvényellenes szervezet hatását”. Mondani sem kell, de azért a teljes egyértelműség kedvéért hozzáteszem, hogy a megállapítás nem a törvényellenes szervezetek gyülekezési jog köntösébe öltöztetett tevékenységére vonatkozik.
Általánosan elfogadott az a nézet, amely a gyülekezési jogot és annak gyakorlását a politikai kommunikációs jogok családjában – a szólásszabadság, a véleménynyilvánítás szabadsága mellett – helyezi el. Ezt a nyilvánvaló felfogást támasztja alá a Gytv 2.§ (1) bekezdése, amely szerint a demonstráció résztvevői véleményüket szabadon kinyilváníthatják. A gyülekezés és a demonstrációval szóban vagy cselekvőleg kifejezett vélemény valóban a kommunikáció egy fajtája. Éspedig kitüntetett, privilegizált fajtája. A mindennapi élet politikai és kommunikációs folyamataiban olyan jelleggel és olyan tartalommal általában nem lehet véleményt nyilvánítani, mint egy demonstráció során. Örömünket vagy bánatunkat általában nem hozhatjuk úgy a közösség tudomására, hogy akadályozzuk mások közlekedését vagy helyváltoztatását. Indulataink és érzelmi kitöréseink előtt számos személyiségi jogi, adatvédelmi, közrend- és közerkölcs védelmi akadály tornyosul. Ha azonban mindezekre a – tágan értelmezett – kommunikációs aktusokra közterületi rendezvényre összesereglett tömegben kerül sor, egy kicsit más a helyzet. Mindemellett a gyülekezési jognak kommunikációs szempontból is vannak korlátai. Más kérdés, hogy a magyar jogértelmezés a kommunikációs elem reflektálatlan hangoztatásán nem jutott túl, s ezzel egy sor lényeges kérdés feltevését lehetetlenné is tette. Azt például, hogy egy demonstráció nem tömegességében, nem fizikai akadályozó hatásában, hanem kommunikációs üzenetében sértheti-e mások jogait és szabadságát. E kérdés tartományi közigazgatási bírósági ítélet elleni indítványként szerepelt a Német Szövetségi Alkotmánybíróság előtt, s testület – ideiglenes intézkedésként – pontos útmutatást adott ahhoz, hogy vélemény nyilvánítási, vélemény kifejezési oldalról egy demonstráció mikor alkotmányellenes mások jogainak és szabadságának korlátozása okán. Az említett 1 BvQ 6/04 számú határozat részleteivel itt nem foglalkozom, de azt rögzíteni szeretném, hogy a demonstrációs jognak vélemény nyilvánítási szempontból vannak korlátai, s ezek megfogalmazása nem a gyülekezési jog korlátozása, hanem funkciójának, alkotmányos szerepének a pontosítása. Ezt a megközelítést az Alkotmány 62.§ (1) bekezdésére és a Gytv szabályaira utalva – a történeti jogértelmezés szempontjainak teljes mellőzésével – mindezideig sikerült gyanússá tenni.
Van azonban még egy, mindeddig soha fel nem vetett szempont, amely a gyülekezési jog korlátainak kérdésével kapcsolatos. Ez pedig az a megközelítés, amely a gyülekezéshez való jogot a népszuverenitással és a közvetlen demokráciával összefüggésben értelmezi. Az Alkotmány 2.§ (2) bekezdése szerint a Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja. (Csak közbevetőleg jegyzem meg, hogy érdemes lenne megfontolni az 1949. óta töretlenül megtartott formula megváltoztatását arra, hogy minden hatalom forrása a nép.) A gyülekezési jog a közvetlen demokráciának éppúgy része, mint a népszavazás, mert a képviseleti rendszer tartalmi és formai korrekciójának lehetőségét hordozza. Ennek alapját az adja, hogy a képviseleti demokrácia forrása is a nép. A képviseleti felhatalmazást közvetlenül nem vonhatja vissza, de a képviselet gyakorlását folyamatosan véleményezheti és befolyásolhatja. A képviseleti és a közvetlen demokrácia viszonyát az Alkotmánybíróság többször értelmezte, és alapvető jelentőségű 52/1997.(X.14.) AB határozatában – a népszavazás alkotmányos státusát illetően - megállapította, hogy alkotmányos berendezkedésünk keretei között a képviseleti demokrácia az elsődleges, a törvény által biztosított kivételes helyzetben azonban a közvetlen demokratikus akaratképzésnek van primátusa. Az Alkotmánybíróság arra is rámutatott, hogy a kötelező népszavazás – mint a közvetlen demokrácia legtisztább formája – sem vonhatja el az Országgyűléstől az alkotmányozás kérdéseiben való döntés jogát.
A gyülekezési jog gyakorlása a közvetlen demokrácia megjelenési formája, annyiban azonban korlátozott, hogy a gyülekezés során jogilag kötelező döntés nem születhet. A rendezvény résztvevői szabadon véleményt nyilváníthatnak és közösen kialakított álláspontjukat jogosultak az érdekeltek tudomására hozni. Ez az álláspont ténylegesen akár kényszerítő erejű is lehet, de tudomásra hozott álláspontnak megfelelő magatartás nem kötelező. Ebből következik, hogy bár a demonstráció során megfogalmazott vagy másképp kifejezett vélemény a befolyásolás és a nyomásgyakorlás eszköze, a demonstrációnak – mint közvetlen demokratikus megnyilvánulásnak a funkciója nem terjedhet odáig, hogy a képviseleti hatalomgyakorlásnak alternatív, főleg pedig felváltó mechanizmusa legyen. Nem tartoznak tehát a gyülekezési jog által védett magatartások körébe azok a kollektív cselekvések, amelyek az Alkotmányban meghatározott képviseleti formák átrendezésére vagy megszüntetésére irányulnak. Ilyen hatással ugyanis a közvetlen demokratikus döntés erejével rendelkező népszavazás sem rendelkezik. Mindebből az is következik, hogy a gyülekezési jog keretében – az Alkotmányunkból sejtető formájában is eltűnt – ellenállási jog sem gyakorolható.
A tisztán az Alkotmány elvei és szabályai alapján elvégzett elemzésből arra az eredményre juthatunk, hogy a gyülekezési jognak vannak alkotmányos korlátai. E korlátok eseti, meghatározott demonstrációs eseményekre alkalmazható elemeivel itt nem foglalkozom. Azt azonban hangsúlyozni kell, hogy a Gytv szabályainak hátterével a rendőrségtől – mint elsődleges jogalkalmazótól – nem lehet és nem szabad elvárni e korlátok definiálását. Elég jól látható és igazolható, hogy a gyülekezési joggal kapcsolatos bejelentések, illetve a be nem jelentett demonstrációk értékelésében és kezelésében a rendőrség bizonytalan, és a dolog természeténél fogva nem alkotmányossági megfontolásokat, hanem politikai kockázatokat mérlegel döntései meghozatalakor. Ez nem azt jelenti, hogy a rendőrség politikai szereplő lenne a gyülekezési jog gyakorlásával kapcsolatban, mindössze azt – Hans Kelsen megfogalmazását alkalmazva -, hogy nem mindig a jog, hanem annak párhuzamos jelenségei alapján dönt. Ezen a helyzeten csak a Gytv reformjával lehet változtatni. E reform kiindulópontja a gyülekezési jog immanens korlátainak helyes értelmezése és jogi normákban való megjelenítése lehet. Ma már kevés annak hangoztatása, hogy a gyülekezési jog az egyik legfontosabb szabadságjog. Az ilyen általános beszédből éppúgy nem lesz nagyobb szabadság, mint ahogy nem lesz nagyobb boldogság, ha a szerelem szépségét emlegetjük.
2. Alapelvként fogadhatjuk el, hogy csak a törvényes közterületi rendezvény áll a gyülekezési jog által biztosított alapjogi védelem alatt. A Gytv több követelményt támaszt a rendezvény törvényességét illetően. Ezek között vannak olyanok, amelyek puszta elvárások, de a jogalkalmazás során nem tulajdonítanak nekik különösebb jelentőseget. Ilyen az az elvárás, hogy a demonstráció nem járhat mások jogainak és szabadságának sérelmével. Ezt a követelményt tudomásom szerint önállóan sem a rendőrség, sem a bíróság nem értelmezte még, s következtetéseket sem vont le belőle. A törvény által megfogalmazott követelmények között vannak olyanok is, amelyek a hatósági döntésekben meghatározónak bizonyultak. Ilyen a korábbi törvényszöveg szerinti közlekedés rendjének aránytalan sérelme, és az a helyébe lépett új szabály, miszerint – Gytv 8.§ (1) bekezdés - a rendezvény miatt a közlekedésnek más útvonalon biztosíthatónak kell lennie. A demonstráció törvényessége mindenek előtt – de nem kizárólag – a Gytv előírásainak megtartásától függ. A demonstráció törvényes, ha
– előírásszerűen bejelentik,
– a rendőrség a bejelentést tudomásul veszi,
– a rendezvény a tudomásul vett bejelentésnek megfelelően zajlik és ér véget,
– a rendezvény békés,
– a rendezvényen nem valósul meg bűncselekmény vagy arra való felhívás, és nem jár mások jogainak és szabadságának sérelmével.
Számos európai országhoz hasonlóan a magyar gyülekezési törvény is megköveteli a tervezett közterületi rendezvény fő ismérveinek bejelentését. Korábban alkotmányossági vita tárgya volt és az Alkotmánybíróság elé is került ennek az előírásnak az indokoltsága. Ismeretes, hogy az Alkotmánybíróság a bejelentési kötelezettség alá tartozó információk (a rendezvény kezdetének, befejezésének időpontja, helyszíne, célja, a résztvevők létszáma, a szervezők megjelölése stb.) tekintetében nem állapította meg a szabad gyülekezés indokolatlan korlátozását. E felfogásnak van ésszerű alapja, nevezetesen az, hogy a rendezvény rendjéért és biztonságáért végső fokon felelős rendőrségnek tudnia kell, hogy milyen az a rendezvény, amelynek biztonságáról gondoskodnia kell. Végül is ez a „hozzáadott biztonság” a gyülekezési jog szabadságának egyik garanciája. Másfelől az előzetes bejelentés – legalább három nappal a tervezett rendezvény előtt – akadályozza a spontán rendezvények megtartását, amelyeken a résztvevők valamely hirtelen esemény hatása alatt azonnal szeretnének a véleménynyilvánítás és a közvetlen demokrácia ezen eszközével élni. Kétségtelen, hogy a spontán demonstrációk nem csak a társadalmi önszerveződés speciális formái, de biztonsági kockázatuk is az önszerveződés elvei szerint alakul. E veszély ellentétes lehet az állam objektív alapjogvédelmi kötelezettségével és a gyülekezés szabadságának állam biztosításával, hiszen elképzelhető, hogy a spontán rendezvényen a résztvevőket éppen a tudomásszerzés hiánya miatt nem tudják a rendvédelem szervei megvédeni, és jogaik gyakorlásában segíteni. De tény, hogy a spontaneitás számos esetben a gyülekezési jog gyakorlásának mellőzhetetlen velejárója. A Gytv-ben rögzített jogi helyzet alapján azonban – a szembenálló érvek súlyának elismerése mellett – azt kell megállapítani, hogy a be nem jelentett tüntetés ipso iure törvénysértő, és ennek bekövetkezése esetén a rendőrségnek a demonstrációt – bármiféle mérlegelés nélkül – fel kell oszlatnia. Ez a kötelezettsége a rendőrségnek akkor is fennáll, ha az egyébként bejelentett és tudomásul vett demonstráció nem a bejelentett időpontban kezdődik, nem akkor ér véget, illetve célja és napirendje nem egyezik meg a bejelentésben foglaltakkal. A feloszlatási kötelezettséget nem relativizálja, ha a megtartott tüntetés egyébként békés, vagy megvalósult célja a legszélesebb közfelfogás szerint is értékes. 
A jogszabályi előírásoknak megfelelően bejelentett demonstráció törvényességének megítélése tiszta esetekben – nyilván ezek az ideáltípusok lebegtek a jogalkotó szeme előtt – egyszerű. Problematikus azonban az az eset, amikor a rendezvény menetrendje (napirendje) eltér a bejelentésben foglaltaktól. Szervezett nagygyűlések esetében ez nagy biztonsággal elkerülhető, de tiltakozó demonstrációk esetében a bejelentett napirendtől való eltérés biztosan előfordul. A Gytv előírásai szerint a napirendtől való eltéréssel a demonstráció jogellenessé és feloszlatandóvá válik, mely körülmény bekövetkeztéről a rendőrségnek ott helyben kell döntenie. Nagy valószínűséggel csak a napirendtől való eltérés miatt feloszlatásra irányuló döntés nem születik – noha ez a demonstrációt önmagában is jogellenessé és feloszlatandóvá teszi –, ám ez a törvényrontó eljárás alkalmas annak szimbolizálására, hogy a törvényi előírásoknak és a kogens jogi rendelkezéseknek meg nem felelő tüntetést is lehet tartani. Ez nem csupán a Gytv szabályainak normatív erejét lazítja fel, de a jogállami jogbiztonság szempontjából is aggályos. Hasonló probléma jelentkezik a Gytv 3.§-ában a gyülekezési jog gyakorlásának feltételei alól kivett más rendezvények esetén. A választási gyűlések, egyházi rendezvények, kulturális és sportrendezvények, valamint családi eseményekkel kapcsolatos rendezvények esetén nem szükséges az egyébként kötelező bejelentés, így az ilyen közterületi rendezvények minősítését a körülmények – elsősorban a kikövetkeztethető cél és az érzékelhető napirend – mérlegelése alapján a rendőrségnek a helyszínen kell elvégezni. Amint ugyanis megállapítható, hogy a gyülekezési jog köréből látszólag kivett rendezvény jellege folytán mégis a Gytv hatálya alá tartozik, szükségképpen be nem jelentett rendezvénynek is minősül, ezért azt fel kell oszlatni. Ezt a minősítést végezte el hibásan a rendőrség a szeptember 17-én spontán módon – egyébként a kampány időszakban – összegyűlt tömeg vonatkozásában. Az Országgyűlés előtt maradó tömeg gyülekezésének kulturális rendezvénnyé minősítése az eredeti – valamelyest talán még magyarázható – hibát sokkal súlyosabbal tetézte.
A Gytv merev rendszerét, miszerint a bejelentett demonstráció (vélelmezetten és feltételesen) törvényes, a be nem jelentett viszont törvényellenes – és ehhez a törvény határozott és nem mérlegelhető jogkövetkezményt is fűz -, a demonstrációs gyakorlat meghaladta. A szabályozás rendjében a spontaneitás minimális körre szorítása életszerűtlenné vált és jogalkalmazási nehézségekkel jár. Úgy vélem, hogy egy szerveződő, spontán demonstráció rendőrségi biztosítása vagy szükség esetén rendészeti kezelése egyszerűbb és egyértelműbb feladat, mint egy a nem gyülekezési jog szabályai szerint megszerveződött, létrejött rendezvénynek utóbb a gyülekezési jog előírásai szerinti kezelése.
A Gytv a bejelentési kötelezettség alá tartozó rendezvények esetében azt a modellt tartotta szem előtt, amikor egy szervezett demonstráció időben és térben behatárolhatóan, meghatározott forgatókönyv szerint – tehát a spontaneitás minimumával – zajlik. Nem számolt azonban azzal a lehetőséggel – amely 2006. őszén valósággá vált -, hogy tág időbeli keretek között, de folyamatosan és területileg összefüggő nagy térben különböző: bejelentett és be nem jelentett demonstrációk zajlanak. A Gytv 7.§-ára alapozott séma látszólag problémamentes: a bejelentett időben és a bejelentett helyszínen tartott rendezvény törvényes, mindaz, ami a bejelentésben nem szerepel, jogellenes. 2006. őszén egy időben és térben kiterjedt, de összefüggő helyszíneken bejelentett és be nem jelentett demonstrációkra került sor. A be nem jelentett demonstrációkat a törvény erejénél fogva fel kell oszlatni, a bejelentettek vonatkozásában viszont a gyülekezés szabadságát – akár a külső körülmények ellenében is – biztosítani kell. A gyülekezési törvény szabályai szerint a demonstráció meghatározott helyszínhez kötődik. Megjegyzendő, hogy ez a spontán gyülekezés lehetőségét elismerő jogrendekben is így van, ilyen szabályok esetén sem válhat például egy teljes település gyülekezési színtérré. A helyszínhez kötődés a gyülekezők szerves és rendszerezett magatartása, amely a helyszínre érkezést, az ott tartózkodást és az eltávozást jelenti. Törvényes gyülekezés esetén mindezek a gyülekezési jog hatálya alatt állnak és alkotmányos védelmet élveznek. A be nem jelentett helyszínen tartózkodó személyek és csoportok ettől eltérő mozgására viszont vagy nem vonatkozik a gyülekezési jog, vagy abban az értelemben vonatkozik, hogy jelenlétüket  törvényellenes gyülekezésnek kell minősíteni. A demonstráció helyszínétől elkülöníthető területen a rendőrség a közbiztonsági és közrendvédelmi feladatainak ellátásához szükséges intézkedéseket foganatosíthatja a Rtv-ben és a Rsz-ben meghatározott esetekben és feltételek szerint, a törvényes demonstráció helyszínétől eltérő helyszínen zajló gyülekezést pedig fel kell oszlatnia. Ha viszont a be nem jelentett demonstráció résztvevői törvényesen bejelentett rendezvény résztvevőihez csatlakoznak, akkor a be nem jelentett demonstrációt feloszlottnak kell tekinteni, s emiatt a rendőrség a Gytv alapján velük szemben külön nem járhat el. Ebben az esetben az időközben csatlakozók miatt a bejelentett demonstráció bejelentés szerinti létszáma lényegesen is eltérhet a Gytv 7.§ c) pontjában foglaltaktól, s ez felvetheti a szervező és a rendőrség helyszínbiztosítási feladatainak megváltozását. A helyszínek, illetve az azokon tartózkodó személyek és csoportok megkülönböztetése tehát a jogszerű rendőrségi fellépés, illetve magatartás alapvető feltétele. Ennek a szempontnak a kiemelt hangsúlyozása sem teszi azonban megkerülhetővé a törvényes demonstráció szervezőinek és résztvevőinek az elkülöníthetőség tekintetében fennálló felelősségét, valamint a sem a törvényes gyülekezésben, sem a jogellenes gyülekezésben részt venni nem kívánó állampolgárok magatartásának közrehatását.
3. A törvényes gyülekezésnek a jogszerű bejelentés csak szükséges, de nem elégséges feltétele. Ahhoz, hogy a gyülekezés egésze törvényes legyen, az is szükséges, hogy az összejövetel békésnek minősüljön. Széles körben ismert és elfogadott meglátás, hogy a tüntetések stílusa az 1831. évi belga alkotmány eredeti és sokáig mintaértékű szabályozásának alapjául vett magatartáshoz képest jelentősen megváltozott. Bizonyos társadalmi csoportok szubkultúrájának része a tömegrendezvényeken tanúsított és kiélt agresszivitás. 
A Gytv nem határozza meg a békés demonstráció fogalmát, ad azonban bizonyos támpontokat. A Gytv 12.§ (2) bekezdése értelmében a rendezvényen a résztvevők nem jelenhetnek meg fegyveresen, illetőleg felfegyverkezve. Arra nézve, hogy valaki mikor minősül fegyveresnek, illetve felfegyverkezettnek, a Gytv 15.§-a szolgál eligazítással. A résztvevők fegyveres vagy felfegyverkezett jelenléte biztosan a békétlenség jele, mert a törvényes gyülekezésnek nem lehet olyan célja és tartalma, amely ilyen eszközök birtoklását indokolná. A demonstráció rendeltetése, hogy az összegyűltek jelenlétükkel, magatartásukkal, hangjukkal, szimbólumaikkal, felirataikkal kifejezzék véleményüket valami ellen vagy valami mellett. A törvényes rendezvénynek – még ha számos spontán elemet mutat is – van meghatározott rendje, ez a rend pedig abból fakad, hogy a résztvevők egy tömeg részévé válnak, és sajátos kollektív kommunikációt folytatnak a külvilággal. Mindaz a magatartás, amely ezt a rendet megbontja, nem felel meg a békésség követelményének. Nem felel meg például a békésség követelményének a tömegben elvegyülő provokátorok viselkedése, éppen ezért azokat – a rendezvény békés rendjének fenntartása érdekében – a gyülekezés helyszínéről a szervező vagy a rendőrség eltávolíthatja. A gyülekezés rendjének eseti megzavarása a rendezvényt magát nem teszi békétlenné mindaddig, amíg ezek a rendbontások elszigetelhetők, megszüntethetők, illetve a rendbontás nem fenyegeti mások jogait (e körbe érvte az életet és a testi épséget is) és szabadságát. Ha a rendbontás izolációja és megszüntetése nem érhető el, akkor a szervező kötelessége a demonstráció feloszlatása – szükség esetén rendőri segítséggel -, mert ekkor a demonstráció már békétlennek minősül.
A fentiekből is következik, hogy a békés demonstráció nem feltétlenül érzelem- vagy indulatmentes gyülekezés. Sőt, az érzelmek és az indulatok kifejezése a gyülekezés hovatovább szükségképpeni eleme. Az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet gyülekezési joggal kapcsolatos irányelvei kifejezetten megfogalmazzák, hogy a gyülekezés alkalmával kifejezett vélemény mások ellen is irányulhat, éspedig olyan indulattal is, amely az érintetteket vagy másokat zavarja. Mindez beletartozik a békés gyülekezés fogalmába. Az is kitűnik azonban az irányelvekből, hogy az érzelem- és indulatnyilvánításnak a verbalitás szintjén kell maradni, azzal együtt természetesen, hogy a verbalitás nem valósíthat meg bűncselekmény elkövetésére felhívást. Ha ez az utóbbi eset bekövetkezik, és az olyan súlyú, hogy a rendezvény törvényes célját veszélyeztetni, a szervezőnek gondoskodnia kell a rendezvény feloszlatásáról.
Békétlen az a rendezvény, amelyen a résztvevők magatartása tevőlegesen, illetve támadóan mások ellen irányul. Nem lehet demonstráció célja erőszak alkalmazása vagy az azzal való fenyegetés. A magyar jogszabályok előírásai között és a jogalkalmazási gyakorlatban nem merült fel eddig a békétlenségnek az az ismérve, amely az erőszakos ellenállás, illetve az ellenállásra való felkészülés formájában valósul meg. Több európai állam joggyakorlata a békétlenség fogalomkörébe sorolja, ha a demonstrálók olyan védőeszközt tartanak maguknál, amely ellenállás, ellenszegülés esetén használhatnak. A külföldi előírások ide sorolják a védőpajzsot, a sisakot, a gázmaszkot, melyeket a demonstrálók nem viselhetnek, és sok helyen tiltják az arc eltakarását is. Ennek a szabályozásnak az a logikája, hogy védő és leplező eszközt csak az visel demonstráción, aki ellenállásra készül, illetve azonosíthatatlanná kívánja magát tenni. Békés gyülekezés alkalmával nincs indok ellenállás tanúsítására készülni, az azonosíthatóságot lehetetlenné tenni, mert nem történhet olyan cselekmény, amelynek ellen kellene szegülni, vagy amely miatt a demonstráló kilétét el kellene titkolni a felelősségre vonás elkerülése érdekében. Aki mégis tart védekezésre alkalmas eszközt magánál, illetve arcát eltakarja, annak szándékai nem békések. 
Gyakorlati problémát jelent – akárcsak a bejelentett és a be nem jelentett tüntetések esetén –, hogy az azonos vagy összefüggő helyszínen egyidőben zajló békés és erőszakos demonstrációk rendészeti megítélésében és kezelésében mi a helyes eljárás. A békés demonstráció megtartását a rendőrségnek biztosítania kell, az erőszakos demonstrációt fel kell oszlatnia, és ha bűncselekmény is megvalósult, az elkövetőket el kell fognia. E kétirányú kötelezettségből származik az a követelmény, hogy a békés és az erőszakos demonstrációk keveredését a rendőrségnek – békés demonstráció szervezőinek közreműködésével – meg kell akadályoznia. Így különíthető el az a két embercsoport, akikkel szemben a rendőrségnek nem kell intézkedni, illetve akikkel szemben kell. Az erőszakos demonstráció – noha lehet, hogy irányultsága eredetileg más volt -, szükségképpen az intézkedő rendőrök elleni erőszak is, melynek mértéke elérheti azt a fokot, hogy a békés és a békétlen tüntetők elválasztása meghiúsul. Ebben az esetben az összekeveredett békés és erőszakos demonstrálók – a keveredés mértékig, mélységéig – olyan tömegnek minősülnek, amelyet a rendőrségnek fel kell oszlatni, hiszen a külső rendzavarás miatt immár az eredetileg békés gyülekezés sem érheti el törvényes célját. Ennek a helyzetnek a megoldása nem csak rendészeti technikai kérdés, hanem a békés gyülekezés szervezőinek, érintett résztvevőinek felelőssége is.

V. A gyülekezési jog gyakorlásával összefüggésben tehető rendőri intézkedések
A rendőrség alapvető feladata a törvényes rendezvények megtartásának biztosítása, ezen belül – szervező kérésére – rendezvény rendjének fenntartásában is közreműködik. A törvényes rendezvény a közrendet és a közbiztonságot nem veszélyezteti. A törvényellenes demonstráció azonban már sérti vagy veszélyezteti a közrendet és a közbiztonságot, ezért ilyen esetekben a rendőrségnek az Rtv 1.§ (1) bekezdéséből fakadó kötelessége az intézkedés.
A Gytv 14.§-a a lehetséges rendőri intézkedések közül a feloszlatásról szól részletesen. Kimondja, hogy azt a rendezvényt, amely bűncselekményt, bűncselekmény elkövetésére való felhívást valósít meg, sérti mások jogait és szabadságát; amelyen a résztvevők fegyveresen vagy felfegyverkezve jelennek meg; amelyet bejelentés nélkül, a bejelentett várható kezdési és befejezési időponttól, helyszíntől, útvonaltól, céltól és napirendtől eltérően, vagy tiltó határozat ellenére tartanak meg, a rendőrség feloszlatja. A feloszlatási ok bekövetkezése esetén a rendőrség nem mérlegelhet, a demonstrációt fel kell oszlatnia. A tömegoszlatást a Rtv 59.§-a a kényszerítő eszközöket szabályozó VI. fejezetben helyezi el, azzal, hogy a rendőrség az egyébként alkalmazható kényszerítő eszközök mellett az oszlatás során különleges eszközöket is használhat. A tömegoszlatás  csapaterő alkalmazásával történik, s az oszlatás részletes szabályait a Rsz 68.§-a állapítja meg, sokkal árnyaltabban, mint ahogy azt a törvény teszi. Az Rsz idézett helye úgy rendelkezik, hogy tömeggel szemben a csapaterő passzív ellenállás esetén testi kényszert, aktív ellenszegülés esetén rendőrbotot, vegyi eszközt, ingerlőgázt, elektromos sokkoló eszközt, bilincset pórázon vezetett szolgálati kutyát és vízágyút használhat; a felfegyverkezett tömeg ellenszegülésének megtörésére pedig pirotechnikai eszközt, gumilövedéket, lóháton vagy járműkötelekben végzett oszlatást lehet alkalmazni. A szabályzat 53.§-a a legenyhébb kényszerítő eszközként a testi kényszert határozza meg, amelyet akkor kell alkalmazni, ha a rendőri erőfölény, vagy az érintett személy állapota, magatartása miatt súlyosabb kényszerítő eszköz alkalmazása nem indokolt. A kényszerítés következő fokozata a bilincselés, amelyről – egyebek között – azt mondja a Rsz, hogy nem minősül embertelen, megalázó bánásmódnak a személy fekvő helyzetben történő megbilincselése, ha arra támadása vagy erőszakos magatartása miatt kerül sor. A rendőrbot alkalmazása során kerülni kell a fejre, derékra, gyomorra, hasra irányuló ütést.
A kényszerítő eszközök alkalmazásának elvei és szabályai sorából kiemelést igényel a Rtv 16.§ (3) bekezdésének előírása, amely szerint a rendőr nem alkalmazhat kínzást, kényszervallatást, kegyetlen, embertelen vagy megalázó bánásmódot, az erre vonatkozó utasítást köteles megtagadni. A rendőri intézkedésekkel kapcsolatban a 19.§ rögzíti, hogy a jogszabályi előírások végrehajtását szolgáló rendőri intézkedésnek mindenki köteles magát alávetni, és a rendőri utasításnak engedelmeskedni. A rendőri intézkedés során annak jogszerűsége nem vonható kétségbe, kivéve, ha a jogszerűtlenség kétséget kizáróan, mérlegelés nélkül megállapítható. A Rtv 60.§-a szerint a tömeg szétoszlatására irányuló csapaterő alkalmazása során a rendőrség a helyszínen levők egyéni felelősségét nem vizsgálja.
A csapaterőben végzett oszlatás során alkalmazható speciális kényszerítő eszközök (vízágyú, gumilövedék, ingerlőgáz, járműkötelék) különlegessége, hogy azok alkalmazása nem meghatározott személy ellen irányul. A tömegoszlatás során használható egyéb kényszerítő eszközök (testi kényszer, bilincs, rendőrbot) alkalmazása viszont – éppen használatuk testközelisége miatt – meghatározott személy ellen történik. A speciális kényszerítő eszközök alkalmazásáról, az alkalmazott eszköz megválasztásáról annak alapján lehet dönteni, hogy a tömeg milyen jellegű és milyen mértékű ellenállást tanúsít. A Rtv 15.§ (1) bekezésében foglalt arányossági követelményre tekintettel – amely valójában a szükségesség és az arányosság együttes követelménye – a helyszínt pusztán el nem hagyó, passzív ellenállást tanúsító tömeg oszlatására elégséges oszlató sorfalat alkalmazni, és biztosan nem felel meg a szükségesség-arányosság elvének a gumilövedék használata. Azt is fontos hangsúlyozni, hogy a csak csapaterőben végzett tömegoszlatáskor használható kényszerítő eszközök közvetlenül meghatározott – különösen a tömegtől fizikailag elkülönülő - személlyel szemben nem alkalmazhatóak. Ennek megfelelően tilos gumilövedékkel vagy könnygázgránáttal személyre célzott lövést leadni. A tömegoszlatás során használható általános kényszerítőeszközök alkalmazásának fő szabálya – ugyancsak a szükségesség-arányosság követelmény alapján -, hogy a kényszer mértékének igazodnia kell az érintett intézkedés során tanúsított magatartásához. Noha a rendőr az oszlatott tömegben tartózkodók egyéni felelősségét nem vizsgálja, ez azonban nem teszi jogszerűvé a rendőrbot használatát a tömeg azon résztvevőjével szemben, aki hátrál az oszlató egység elől. Ugyanígy nem jogszerű annak a személynek a földön történő megbilincselése, aki hagyja magát megbilincselni.
A demonstrációkkal kapcsolatos rendőri intézkedések gyakorlati problémája különösen súlyos akkor, ha fellépést igénylő nagyobb földrajzi területre kiterjedő, mozgásban levő, „kavargó” demonstrációról van szó. Nyilvánvalóan más kényszerítő eszköz alkalmazása szükséges akkor, ha az ilyen megmozdulás békés. Az oszlatás ekkor inkább kiszorító, elterelő jellegű, és főszabályként nem igényli súlyosabb kényszerítő eszközök alkalmazását. Más a helyzet akkor, ha a kavargó demonstráció erőszakos cselekményekkel is párosul. Ha erről van szó, akkor a rendőrségnek olyan kényszerítő eszközt és módszert kell választania, amely megakadályozza vagy megnehezíti az erőszakos demonstrálók helyszínen tartózkodását, támadásra való megszerveződését. E cél eléréséhez feltehetően a vízágyú és a könnygáz alkalmazása a szükséges és arányos eszköz. 
 
A tömegoszlatás során használható kényszerítő eszközök közül önmagában is aggályosnak látom a gumilövedék alkalmazásának jelenlegi szabályait. Örök civilként az a véleményem, hogy a gumilövedék alkalmazása áll a legkevésbé összhangban azzal az Rtv 17.§ (2) bekezdésében megfogalmazott követelménnyel, hogy a kényszerítő eszköz alkalmazása során lehetőleg kerülni kell a sérülés okozását és az emberi élet kioltását. Jellegénél fogva a gumilövedék a legkevésbé kontroll alatt tartható kényszerítő eszköz. Minderre tekintettel a jelenlegi mérlegelési lehetőség szűkítését tartom szükségesnek oly módon, hogy a gumilövedék használatára a fegyverhasználat szabályai, illetve e szabályok egy speciális változata vonatkozzon. Ezzel egyértelművé válna, hogy a gumilövedék a tömegoszlatás során alkalmazható legsúlyosabb kényszerítő eszköz, az (éles) lőfegyver egészen kivételes alkalmazhatósága mellett.
A nagy területen zajló, kavargó erőszakos demonstrációk elemzése a harmadik személyek biztonsága szempontjából is szükséges. E tüntetések kiterjedése miatt a nagy helyszínen olyan állampolgárok is tartózkodhatnak, akik nem résztvevői a demonstrációnak. Ha az ilyen személyek fizikai elkülönülése a rendőri intézkedés alá vont tömegtől felismerhető, akkor a csapaterős kényszerítő eszközök alkalmazásának velük szemben nincs helye. Egyéb rendőri intézkedésekre (pl. igazoltatás) – ha feltételeik fennállnak – velük szemben is sor kerülhet. Teljes biztonsággal azonban a demonstrációban érdektelen harmadik személyek rendőri intézkedésbe való keveredése akkor kerülhető el, ha ismerik a helyszínt és az ott foganatosított rendőri intézkedéseket. Ennek érdekében a Rsz 67.§ (5) bekezdésének és a 68.§ (3) bekezdésének megfelelően tömegtájékoztatási eszközök és helyszíni hangosító eszközök útján tájékoztatást kell adni a csapaterő alkalmazásáról és az intézkedési terület elhagyásának kötelességéről és módjáról. A rendőrség figyelem felhívási és tájékoztatási kötelezettsége egyébként meglehetősen széles, mert például a Rb 6.§ (2) és (3) bekezdése szerint az előzetesen meg nem tiltható, de várhatóan később feloszlatásra kerülő rendezvény esetén erről a körülményről előzetesen és a helyszínen is tájékoztatni kell a résztvevőket.

VI. A rendőri intézkedésekért való felelősség
A rendőrségnek és a rendőrnek a demonstrációkkal kapcsolatos intézkedések megtételekor – látszólag – széles mérlegelési lehetősége van. A konkrét intézkedések azonban a célszerűség-arányosság-szükségesség próbája után meglehetősen egyértelműen bizonyulnak szakszerűnek és jogszerűnek, vagy ellenkezőleg. A foganatosított intézkedésekért való felelősség mindig személyes – parancsnoki vagy végrehajtói – felelősség, és az jogi értelemben a testülettel vagy annak egy részével kapcsolatban nem vethető fel.
Éppen a felelősség személyessége miatt szükséges annak ismerete, hogy egy-egy rendőri intézkedéssel kapcsolatban kik, mikor és milyen döntéseket hoztak, az egyes intézkedéseket hogyan foganatosították. A felelősség mibenlétének meghatározásakor a szakmai és a jogi követelményeket, feltételeket egymásra vetítve kell alkalmazni.
A rendőr személyes felelősségének megállapításához szükséges, hogy az adott intézkedés vonatkozásában azonosítható legyen. Az Rtv 20.§ (1) bekezdése értelmében a rendőrt az intézkedés során az egyenruhája és az azonosító jelvénye vagy szolgálati igazolványa igazolja. Jogértelmezési vitára adhat okot, hogy ez az előírás vonatkozik-e és miként a csapaterőben levő rendőrökre. A csapaterő ugyanis maga  kényszerítő eszköz, amelyben nem az egység tagja, hanem maga az egység az, amely kényszerít. Gyakorlati megfontolásokból a csapaterőt alkotó rendőrök általában más demokratikus országok rendőrségénél sem viselnek azonosító jelvényt és szolgálati igazolványukat sem tartják maguknál. Egyenruhájuk sem a közterületen vagy a közlekedésrendészetben szolgálatot teljesítő rendőrök szokásos egyenruhája, hanem inkább biztonsági öltözet. Mindennek ellenére azon a véleményen vagyok, hogy az esetleges felelősség megállapítása szempontjából a csapaterőt alkotó rendőrök azonosíthatóságát is biztosítani kell. Ezért olyan jól látható azonosító jelet – tulajdonképpen számot – kell viselniük, amely alapján utóbb a személyes azonosításuk megtörténhet.
A rendőri felelősség másik fontos vonatkozása, hogy a testület zárt hierarchikus rendjének megfelelően a felelősség kérdését elsősorban a testületen belül kell tisztázni. Az a rendőr ugyanis, aki felelősség alapjául szolgáló magatartást tanúsít, nem csak az állampolgároknak okoz jogsérelmet, hanem társaira is veszélyt jelenthet. Erre tekintettel szükséges a felelősségi kérdések körültekintő, elfogulatlan és a rendőrség helyes érdekeit szem előtt tartó vizsgálata. A rendőri intézkedések elleni panaszok esetén érvényesülnie kell a hatékony jogorvoslat elvének, amely megköveteli, hogy átlátható és tisztességes eljárásban, a tények és körülmények tisztázásával, a megfelelő bizonyítási eljárás lefolytatása után szülessen döntés a felelősség kérdésében. Az az eljárási mód, amely az érintett rendőr, illetve elöljárója jelentésére alapozza a felelősségi kérdések tisztázását, biztosan nem felel meg a jogállami jogbiztonság és a fair eljárás követelményének.

VII. Az események jogi értékelése
A 2006. szeptemberi és októberi demonstrációkkal kapcsolatos rendőri fellépés egységes értelmezése és értékelése nem végezhető el. Az ebben az időszakban lezajlott demonstrációk között voltak törvényesek, voltak a be nem jelentettség okán jogellenesnek minősülő demonstrációk, voltak erőszakos tüntetések és olyan megmozdulások is, amelyeket utcai zavargásnak kell tekinteni. A rendőri fellépések során is voltak jogszerű és szakszerű intézkedések, voltak szakszerűtlenül kivitelezett akciók, tudunk esetekről, amelyekben rendőrök ellen büntetőeljárás indult, és ismeretesek híradások, beszámolók, képek és mozgókép felvételek arányukban eltúlzott rendőri intézkedésekről, hallhatunk-láthattunk embereket, akik a rendőri túlkapások áldozatai vagy szenvedő alanyai voltak és láttunk képeket megtámadott és megsebesült rendőrökről.
Az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság gyanújának vizsgálata és az alkotmányos visszásság megállapítása nem a klasszikus eljárási jogok szabályai és logikája szerint történik. Az ombudsman nem nyomozhat, nem folytathat bizonyítási eljárást és nem hirdet jogorvoslattal megtámadható ítéletet. Ha a panasztevő nem akarja, a panaszos személye is egy név, esetleg egy lakcím. Éppen ezért nem tudom megmondani, hogy a szeptemberi-októberi napokban 10, 100 vagy 1000 emberi jogsértés történt-e. Ebben az összefoglaló értékelésben ezért nem meghatározott személyek meghatározott sérelmével foglalkozom, hanem az események csomópontjaihoz kapcsolódva fejtem ki, hogy ott és akkor érte-e sérelem az emberi jogokat. Ehhez nem kell megnevezni azt a személyt, aki a sérelmet elszenvedte és általában azt sem, aki okozta.
A szeptember 17-én a Kossuth téren kezdődött tüntetés választási gyűléssé, majd kulturális rendezvénnyé minősítése jogalkalmazási hiba, melynek következtében a rendőrség nem láthatta el közrendvédelmi és közbiztonságvédelmi feladatait megfelelő hatékonysággal. Valószínűleg ez az oka annak, hogy másnap újabb jogellenes tüntetés alakult ki az MTV Szabadság-téri székháza előtt. A rendőri vezetés bizonytalansága és határozatlansága, valamint a kivezényelt rendőregységek személyi és dologi felkészítetlensége miatt a rendőrökre támadó tüntetők a televízió székházába is behatoltak. Nekilendült agresszivitásuk veszélyeztette a rendőrök és a székházban tartózkodók életét és testi épségét. Szakszerűbb rendőri fellépés esetén e veszélyeztetettség mértéke kisebb lett volna. A rendőri intézkedések szervezésének és irányításának szakszerűtlensége a kivezényelt rendőrök és a székházban tartózkodó személyek élethez és testi épséghez való jogával összefüggésben alkotmányos visszásságot okozott.
Az október 23-ig folytatódó tüntetések egy része bejelentés hiányában jogellenes volt, más részük nem volt békés demonstráció, és voltak jogszerűen tartott tüntetések is. A rendőrség a rend helyreállítása érdekében nagy erőkkel lépett fel. Az egyes demonstrációs helyszíneken a rendőrség határozott túlerő elérésére törekedett és számos tüntetőt vett őrizetbe. A túlerő kialakítása a csapaterős rendőri tevékenység elfogadott célja, ezért nem látok alkotmányos visszásságot abban, ha a demonstrációs helyszínek biztosítása és a rend helyreállítása rendőri túlerő mellett történik. A tüntetők nagy számú őrizetbe vételének pontos körülményei nem ismeretesek előttem, és a rendőri túlzások korrigálására rendelkezésre áll a bírói felülvizsgálat lehetősége. Ebben a vonatkozásban nem látok alkotmányos visszásságra utaló jelet. Azt azonban hangsúlyozni szeretném, hogy a rendőrség a demonstrációkkal kapcsolatban alapvetően közrendvédelmi és közbiztonsági feladatot lát el. Ennek nem szükségképpeni része, hogy a jogellenes tüntetések résztvevőit, azon túl, hogy a jogellenes gyülekezésekben megakadályozzák, egyben az igazságszolgáltatás elé is vigyék. Célszerűnek tartanám a rendőrség ezirányú gyakorlatának felülvizsgálatát és a szükséges korrekciók megtételét. 
Október 20-án a rendőrség a Kossuth téren kordont épít, melynek célja az 56-os megemlékezésre érkező kiemelt védelmet élvező személyek biztonságának megteremtése. A kordon létrehozása és az ünnepség helyszínén a mozgás korlátozása megfelel az Rtv 46.§-ában meghatározott személy- és létesítménybiztosítási feltételeknek, ezért ebben a vonatkozásban alkotmányos visszásság nem mutatható ki.
Október 23-án délelőtt számos, változó helyszínű be nem jelentett tüntetésre kerül sor Budapest belvárosában, e tüntetéseket a rendőrség jogszerűen és értékelhető emberi jogi sérelmek nélkül oszlatta fel. A helyszínüket változtató, be nem jelentett demonstrációk egy része 23-án délután válik erőszakossá, a tüntetők ellen a rendőrök vízágyút és könnygázt használnak, majd lovas rendőri egység is bevetésre kerül. A súlyos kényszerítő eszközök alkalmazásának a törvényi feltételei nem hiányoztak, ezért a rendőri fellépés jellege nem okozott alkotmányos visszásságot. A rendbontás azon időpontjában, amikor a tüntetők beindítják a kiállítási tárgyként a Városház téren elhelyezett T-34-es harckocsit, a rendőrség gumilövedéket is használ. Több tüntető megsebesül. Álláspontom szerint a gumilövedék használata nem volt jogszerűtlen, de a sebesültek száma felveti az intézkedés módjának szakszerűtlenségét. A gumilövedék használata önmagában nem, de nem kellően körültekintő alkalmazása alkotmányos visszásságot okozott az élethez és a testi épséghez való joggal kapcsolatban. A rendőrségnek nem sikerül megakadályoznia, hogy a tüntetők a befejeződött Fidesz nagygyűlés színhelyére jussanak. Az erőszakos tüntetők ellen a csapaterő által alkalmazható valamennyi kényszerítő eszközt alkalmazza a rendőrség. Ebben a vonatkozásban is aggályosnak tartom a gumilövedék használatát, különösen azután, hogy a demonstrálók egy része elbarikádozta magát a Ferenciek terénél. A barikád emelésének megakadályozására és felszámolására a gumilövedék aligha alkalmas eszköz. A Ferenciek tere és a Blaha Lujza tér irányában oszlatott tömeg és a rendőrség között egyfajta állóháború alakult ki, s ebben a zónában több olyan személy is rendőri intézkedés áldozata lett, akik nem vettek részt az erőszakossá vált demonstrációkban. A rendőri intézkedésnek mindenki köteles engedelmeskedni és az érintett tömegben részt vevők egyéni felelősségét a rendőrség nem vizsgálja. Információim nem elégségesek ahhoz, hogy egyértelműen meg lehessen határozni, kik azok a személyek, akik szándékosan, gondatlanul, illetve valóban véletlenül tartózkodtak azon a helyen, ahol a rendőri felszólítást követően nem tartózkodhattak volna. Arra mindenesetre utalnak jelek, hogy a hangosításos rendőrségi felszólítás nem volt elég hatékony, s emiatt lehettek olyan személyek a helyszínen, akik nem voltak tisztában helyzetükkel. Ettől függetlenül is hangsúlyozni kell azonban, hogy azzal a személlyel szemben, aki esetleg a rendőri felszólítás után is a helyszínen található, szükségtelen csapaterős kényszerintézkedéseket alkalmazni, ha az illető jelenléte nem veszélyezteti az intézkedés hatékonyságát. Több esetben megállapítható, hogy az intézkedési területen tartózkodó személyek nem alkottak gyülekező csoportot, a velük szemben való rendőri kényszer szükségtelen volt. Az ilyen rendőri intézkedések alkotmányos visszásságot okoztak. Több esetben is megállapítható, hogy az egyébként szükséges rendőri kényszerintézkedés kivitelezésének módja nem felel meg az arányosság követelményének, illetve a kényszerintézkedés azután is folytatódik, hogy a tüntető ellenállása megtört.
A szeptemberi-októberi eseményekkel kapcsolatos rendőri intézkedések miatt számos szervezethez és intézményhez érkezett panasz, bejelentés. Ezek teljes számáról csak becslések vannak. Azt lehet tudni, hogy az ügyészségen hány esetben indult rendőrök ellen büntetőeljárás, azt azonban még nem, hogy a különböző szervezeteknél összegyűjtött panaszok további sorsa mi lesz.
Összességében az a véleményem, hogy 2006. szeptemberében-októberében a rendőrség szándékosan nem akadályozta a békés gyülekezési jog gyakorlását. A csapaterő alkalmazását a nagy területre kiterjedő, folyamatosan újraszerveződő jogellenes és egyre erőszakosabbá váló tüntetések indokolttá tették. A több mint harminc nap alatt foganatosított rendőri intézkedések során elkövetett emberi jogsértések és alkotmányos visszásságok azonban azok maradnak. Egy sem engedhető meg belőlük.

VIII. Ajánlások és kezdeményezések
A lefolytatott eljárás alapján az Obtv 20.§ (1) bekezdésében és a 21.§ (1) bekezdésében meghatározott jogkörömben az alábbi intézkedéseket teszem:
1.	Ajánlom az igazságügyi és rendészeti miniszternek, hogy a gyülekezési jog reformjának részeként fontolja meg a spontán demonstrációkra vonatkozó külön szabályok meghatározását. 
2.	Ajánlom az igazságügyi és rendészeti miniszternek, hogy a rendőrség szolgálati szabályzatáról szóló rendelet módosításával pontosítsa a csapaterő által használható kényszerítő eszközök alkalmazásának módját és fontolja meg az alkalmazható eszközök körében a gumilövedék használhatóságának mellőzését vagy a jelenleginél  szigorúbb feltételekhez kötését. 
3.	Ajánlom az igazságügyi és rendészeti miniszternek, hogy a rendőrségről szóló törvény módosításával pontosan határozza meg a csapaterőben alkalmazott rendőrök egyéni azonosíthatóságának módját. 
4.	Ajánlom az igazságügyi és rendészeti miniszternek, hogy a rendőrségi törvény módosításával állapítsa meg a rendőri intézkedésekkel szemben benyújtott panaszok elbírálásának a tisztességes és áttekinthető eljárás követelményének megfelelő szabályait.
5.	Ajánlom az országos rendőrfőkapitánynak, hogy dolgozza ki és működtesse a közterületi rendezvények biztosításához és a jogellenes demonstrációk esetén a közrend helyreállításához szükséges rendőri magatartások szakmai tematikáját és oktatási programját, alkossa meg továbbá a rendezvényekkel kapcsolatos rendőri magatartás kódexét és azt hozza nyilvánosságra.
6.	Ajánlom az országos rendőrfőkapitánynak, hogy tekintse az a rendőrség által alkalmazható kényszerítő eszközök rendszerét és állapotát, és csak olyan eszközök használatát engedélyezze, amelyek szükségesek és alkalmasak a rendőrség törvényes feladatainak teljesítéséhez. 
7.	Ajánlom az országos rendőrfőkapitánynak, hogy tekintse át és értékelje a közterületi rendezvényekkel kapcsolatos rendőri feladatok irányításának és parancsnoklásának rendjét és gondoskodjon a parancsok kiadásának és a végrehajtás ellenőrzésének utólagos rekonstruálhatóságáról.
8.	Ajánlom az országos rendőrfőkapitánynak, hogy dolgozza ki a rendőri intézkedések elleni panaszok elbírálásának garanciális szabályait és kísérje fokozott figyelemmel az ilyen eljárásokat a pártatlanság és az objektivitás követelményének megvalósulására tekintettel.
9.	Ajánlom az országos rendőrfőkapitánynak, hogy a rendőrség közterületi rendezvényekkel kapcsolatos tájékoztatási kötelezettségének maradéktalan teljesítéséhez gondoskodjon a műszaki, technikai és személyi feltételek megteremtéséről.
10.	Kezdeményezem, hogy a budapesti rendőrfőkapitány dolgozza ki a személyi állomány közterületi rendezvényekkel kapcsolatos folyamatos képzési tervét és az abban megfogalmazott készségek és képességek ellenőrzésének módszerét.
11.	Kezdeményezem, hogy a budapesti rendőrfőkapitány alakítsa ki a rendőri intézkedések elleni panaszok kivizsgálásának és elbírálásának a hatékony jogorvoslat elvét biztosító rendjét és gondoskodjon arról, hogy rendőri jogsértés következmények nélkül ne maradjon.

Budapest, 2007. május 3.

Takács Albert sk.